岩礁应拥有多大的海域?——以冲之鸟礁为例

薛桂芳

岩礁应拥有多大的海域?
——以冲之鸟礁为例

薛桂芳*

日本以冲之鸟礁为基点主张200海里的专属经济区,而且向外延伸大陆架最远至550海里。该行为已引起了国际社会的广泛关注和争议。本文旨在探讨冲之鸟礁的自然地理条件、基于该条件所能够主张的海域及日本极端主张所引发的问题。

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一、前言:日本对冲之鸟礁的主张及岛屿制度

日本于1983年2月7日签署《公约》,并于1996年6月20日批准。①《公约》于1982年通过,并于1994年11月16日生效。批准《公约》的国家名单,下载于http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm #,2011年6月20日。截至2011年6月3日,共计162个国家和欧盟批准或加入《公约》。《公约》于1996年7月20日对日本正式生效。历经多年的准备,日本于2008年11月12日向“大陆架界限委员会”(以下简称“委员会”)提交了外大陆架划界的勘定申请。其所申请的大陆架总面积为74万平方千米,为日本国土面积(378,000平方千米)的2倍。②关于大陆架界限委员会的职责,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/clcs_ home.htm,2011年6月20日。日本于2008年11月向大陆架界限委员会提交了相关申请,成为第13个向大陆架界限委员会提交相关申请的国家。该委员会在2009年8月的会议上对此申请做出了初步审查。下载于http://www.sof.or.jp/en/activities/index1. php,2011年6月20日。

日本外大陆架划界提案的执行摘要提供了勘定界限所需的全部地图与坐标。该申请包括七个区域:九州南部帕劳岭地区、南硫黄岛地区、南鸟岛地区、茂木海山地区、小笠原海台地区、冲大东海岭南部地区、四国海盆地区。③关于日本申请的执行摘要,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf,2011年6月20日。其中,九州南部帕劳岭地区、南硫黄岛地区以及四国海盆地地区的外大陆架申请是以由几块礁石构成的冲之鸟岛(确切地说是冲之鸟礁)为基点提出的。④“shima”是日语的“岛屿”。日本在其申请中称之为“冲之鸟岛”(Okinotorishima Islands),本文采用“冲之鸟礁”(Okinotorishima Rocks)。根据该申请,以冲之鸟礁为基础所主张的外大陆架最远的区域可延伸至550海里。日本的外大陆架划界申请引起了国际舆论的广泛关注,也加深了国际社会的忧虑。

自20世纪80年代起,日本就开始对冲之鸟礁进行“岛屿化”。日本以冲之鸟礁为中心向周边海域延伸,不仅主张200海里专属经济区,更提出外大陆架主张。⑤详细信息见:海洋政策基金会:《冲之鸟修复及相关问题研究报告》(日语),2008。下载于http://www.sof.or.jp/jp/report/pdf/200903_ISBN978-4-88404-216-5.pdf,2011年6月20日。日本政府试图通过外大陆架划界申请,除确认其1,550平方千米的领海、43万平方千米的专属经济区外,还力争实现以冲之鸟礁为基点的3块外大陆架区域的划界主张,同时包括日本对这些海域海洋活动及资源的管辖权。⑥Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,15 January 2011.

《公约》第121条对岛屿制度作出了相关规定。①《公约》第121条全文如下:(1)岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。(2)除第3款另有规定外,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。(3)不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。参见:《联合国海洋法公约》,1982年12月10日,1833 U.N.T.S.3。该条第1款明确规定了岛屿的定义。该定义直接采用了1958年《领海及毗连区公约》第10条关于岛屿的定义。《公约》第121条还规定了“岛屿”的重要判定标准,即:四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。该款规定将人工岛屿和低潮高地排除在岛屿范围之外。②参见Center for Ocean Law and Policy,University of Virginia School of Law,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982,a Commentary,Vol.Ⅲ,The Hague:Martinus Nijhoff,1995,p.338.

第121条第2款体现了“以陆定海”的原则。该款规定岛屿和其他陆地领土一样可以拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。这些海域应按照《公约》适用于陆地领土的规定加以确定。

第121条第3款是本条的核心。该款规定“不能维持人类居住或其本身经济生活的”岩礁,不应有专属经济区或大陆架。该款的主要目的是为保证第1、2款所规定的岛屿制度不适用于那些缺乏维持人类正常生活所必需自然条件的小岛和岩礁。从这一角度看,《公约》将“岛屿”与“岩礁”进行了明确地区分。③参见Center for Ocean Law and Policy,University of Virginia School of Law,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982,a Commentary,Vol.Ⅲ,The Hague:Martinus Nijhoff,1995,p.338.

在了解了第121条及其内涵后,日本在《公约》协商期间曾提议取消第121条中第3款,但未能遂愿。④参见Center for Ocean Law and Policy,University of Virginia School of Law,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982,a Commentary,Vol.Ⅲ,The Hague:Martinus Nijhoff,1995,p.337.为了改变冲之鸟作为岩礁的不利的法律地位,日本花费了几十年的时间对其进行“岛屿化”建设。虽然当前尚无法对日本在冲之鸟礁“岛屿化”实践中收益做出准确的评估,但在国家实践中,日本对冲之鸟礁的“岛屿化”实践及其对过分的专属经济区和外大陆架的影响值得关注。

二、冲之鸟礁及日本的“岛屿化”企图

自从20世纪80年代,冲之鸟礁开始受到国际社会的关注。争论焦点主要集中在其法律地位及其是否有权主张专属经济区和大陆架。冲之鸟礁的基本情况简介如下。

(一)冲之鸟礁

冲之鸟礁(日本语:沖ノ鳥島、おきのとりしま),位于北纬20°25′,东经136° 05′西太平洋菲律宾海的九州帕劳海脊上。①参见Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,16 March 2011.处于冲大东岛东南方534千米,小笠原群岛的美奈美硫黄岛的西南偏西567千米,距日本本土1740千米,由五个环礁组成。②参见Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,16 February 2011. Both“Parece Vela”and“Douglass Reef”are still used today.这些珊瑚礁最初于1565年由一名西班牙水手命名为“帕里西维拉”,因为“它看起来像船帆”。③相关著述见:宋燕辉:《冲之鸟:岩礁还是岛屿?中国台湾与日本之间的海洋划界争端》,载于Jon M.Van Dyke主编:《海洋划界争端、处理方法及海洋法》,2009年版;J.I. CHARNEY,Rocks that cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol.93,1999,pp.863～878.1789年被以西班牙航海家威廉·道格拉斯的名字命名为“道格拉斯礁”。④参见Wikipedia,下载于http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,2011年2月16日,“帕里西维拉”与“道格拉斯”至今仍被沿用。

日本没有关于冲之鸟礁1888年以前的官方记载。1922年至1925年日本发现了这些岩礁,1931年在确定没有任何其他国家对该地区进行主张后,宣称这些珊瑚礁是日本领土。⑤宋燕辉认为,根据20世纪30年代早期的国际法,日本将冲之鸟置于其主权之下是有争议的。参见:宋燕辉:《冲之鸟:岩礁还是岛屿?中国台湾与日本之间的海洋划界争端》,载于Jon M.Van Dyke主编:《海洋划界争端、处理方法及海洋法》,2009年版;J.I. CHARNEY,Rocks that cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol.93,1999,pp.863～878.另外,根据《波茨坦公告》第8节,日本仅对本州岛、北海道岛、九州岛、四国岛拥有主权。因此,日本对于冲之鸟礁的主权是有争议的。详细信息见:《波茨坦公告》:日本无条件投降声明,下载于http://pwencycl.kgbudge. com/P/o/Potsdam_Declaration.htm,1945年7月26日,2011年6月20日。在行政管理上,日本政府将冲之鸟礁作为小笠原群岛的一部分,置于东京都政府的管辖之下,并赋予其一个新的日本名字,即:冲之鸟(“遥远的鸟状岛”或“日本最南端的岛”)。⑥Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,9 February 2011.

这些岩礁位于环礁中水深3～4.6米的泻湖的西部,东西长4.5千米,南北长1.7千米,面积约5平方千米,其中大部分区域甚至低潮时也位于海平面以下。⑦参见Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,18 February 2011.其边缘的环礁呈梨形东西向分布,东端最宽。西南端距岩礁东南部250米,修建了一条约15米宽、6米深的航道,以便小型船舶进出泻湖。

台风与海水的侵蚀一直威胁着冲之鸟礁的存在。几十年前,曾有5块礁石高出海平面。至今,仅有2块小岩礁依稀可见,即:东露岩(日本称为“东小岛”)和位于偏西方向的北露岩(日本称为“北小岛”)。①宋燕辉:《冲之鸟:岩礁还是岛屿?中国台湾与日本之间的海洋划界争端》,载于Jon M. Van Dyke主编:《海洋划界争端、处理方法及海洋法》,2009年版;也参见Martin Fackler, A Reef or a Rock?Question Puts Japan In a Hard Place To Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use For Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.对于日本何时更改了岩礁的名字尚不明确:在2003年更新的“冲之鸟特征”(http:// www.nodaland.com/okitori/okitori.php)中,使用的还是“东露岩”与“北露岩”,但是自2005年开始,在相关的讨论与文件中使用的便是“东小岛”与“北小岛”。因此推测日本可能在2004年将名字做了更改。高潮时,东露岩大约仅有双人床大小,且只高出海平面16厘米,而北露岩不如一间小卧室大,只高出海平面6厘米。②宋燕辉:《冲之鸟:岩礁还是岛屿?中国台湾与日本之间的海洋划界争端》,载于Jon M. Van Dyke主编:《海洋划界争端、处理方法及海洋法》,2009年版;J.I.CHARNEY,Rocks that cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol. 93,1999,pp.863～878.通过卫星图片看,这两块岩礁完全为人工设施,与1987年卫星图片上所显示的自然性质的岩礁状态相去甚远。

(二)日本的“岛屿化”行动

为防止冲之鸟礁由于受侵蚀而消失,以使其高于海平面之上并获得最大范围的专属经济区和大陆架,日本政府采取多种举措使冲之鸟礁符合国际法意义上“岛屿”的最低标准。日本政府的实践可分为三个阶段(详细信息见附件1:冲之鸟礁:历史与事件)。

从冲之鸟礁被发现到20世纪70年代后期,日本政府对冲之鸟礁宣示主权并对其情况和潜在的利用价值进行了初步勘探,其中包括建立海军基地。③海军基地于1939年开始建设,但在1941年由于第二次世界大战的爆发被迫中断。由于在当时的国际环境下,不适于公开建设军用设施,所以日本政府决定对外称为“灯塔以及气象观测站”,参见Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,18 February 2011.二战后,日本丧失了对冲之鸟礁的主权,交由美国行使。20世纪60年代后期,日本重获冲之鸟的主权,④Andrew L,Silverstein,Okinotorishima:Artificial Preservation of a Speck of Sovereignty, Brooklyn Journal of International Law,Vol.12,No.1,2009,pp.409～432,p.410.得以继续对冲之鸟礁进行勘查。

直到20世纪70年代后期,由于各沿海国纷纷主张各自的专属经济区,日本政府才开始关注冲之鸟礁。根据其于1977年7月1日生效的《渔区临时措施法案》,日本政府将其对冲之鸟礁周边海域的渔业管辖权范围延伸至自领海基线起200海里。①参见Kiyofumi Nakauchi and Law of the Sea Institute,Japan,Emergy(sic)Measures for Protecting the“Oki-no-tori-Shima”Island from Waves in Japan’s Ocean Affairs—Ocean Regime,Policy and Development,September 1989.该渔区面积约400,000平方千米,远远超过日本全部国土的面积。②参见Kiyofumi Nakauchi and Law of the Sea Institute,Japan,Emergy(sic)Measures for Protecting the“Oki-no-tori-Shima”Island from Waves in Japan’s Ocean Affairs—Ocean Regime,Policy and Development,September 1989.这也进一步激发了日本政府对这些小岩礁的激情,对冲之鸟礁的“岛屿化”行动进入了新的阶段。

1983年,日本政府签署了1982年通过的《公约》。《公约》确立了专属经济区制度。基于对冲之鸟礁的主权,日本将先前的渔区转化为面积相同的专属经济区。然而,日本政府最为担心的是冲之鸟礁可能被海水淹没。如果那样的话,日本不仅无法拥有对冲之鸟礁周边200海里专属经济区的专属管辖权,还无法主张200海里外的大陆架。因此,从1987年起,日本通过政府机关和科研机构采取了一系列紧急措施,以挽救冲之鸟礁,使其免于被侵蚀,标志着日本大规模“岛屿化”行动的正式开始。

1987年,随着海平面上升理论的提出,并得到相关证据的支持。日本有关方面提议,为确保对岩礁周边海域的主张,应在冲之鸟礁及其周边建造人工设施和结构,防止该岩礁因受海水侵蚀而被淹没。同年,日本启动了为冲之鸟礁构筑防波堤的计划。

1987年至1993年间,东京都政府及日本中央政府先后在冲之鸟礁周围建造了防波堤和直径50米的混凝土墙,使东露岩和北露岩完全被人工混凝土结构所覆盖,不再受到海水侵蚀。③1925年,尚有5块岩石位于海平面以上,并不断被海水侵蚀。参见Wikipedia,at http:// en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,5 March 2011.1998年,日本政府斥资8亿日元为东露岩安装了网罩。

1988年,日本海洋科学技术中心在冲之鸟礁建立了海洋观测平台,该平台为高脚屋式的长方形,长100米,宽50米,位于泻湖较浅部分。这个三层建筑物由一定数量的柱子支撑,④1925年,尚有5块岩石位于海平面以上,并不断被海水侵蚀。参见Wikipedia,at http:// en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,5 March 2011.上面建有直升机停机坪,设有海洋观测设施,建立了无人值守气象观测站。

2002年2月8日,日本政府修订了其制定于1956年5月12日的《海岸法》。⑤下载于http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S31/S31HO101.html(日语),2011年3月5日。依据该法第37条第2款的规定,日本中央政府直接负责对冲之鸟礁的人工设施和结构进行管理。自2004年开始,日本政府采取了更为有力的综合举措,开始了其“岛屿化”实践的第三阶段。该阶段,政府拨付了大量资金对原有的防波堤进行加固,并在冲之鸟礁以及其周边海域开展了一系列的研究和观测项目。①Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,5 March 2011.

2004年,日本海洋政策基金会举办了第22届海洋论坛,主题为冲之鸟的地位与重建。②下载于http://www.sof.org.jp/jp/forum/22/php,2011年3月6日。其后发布了关于冲之鸟的修护等问题的报告,并确立了电子基线。③Hajime Kayane,Submerged atolls and their regeneration-Territorial preservation of island states in the Pacific Ocean and islands along the Japanese border,Newsletter No.99, 2004,OPRF,at http://www.sof.or.jp/en/news/51-100/99_1.php#01,20 June 2011.此后,海洋政策研究基金会以定期论坛的形式,举办了一系列有关冲之鸟问题的会议。④Nippon Foundation,The Report on Promoting economic activities in Okinotorishima(Japanese),2005,at http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm, 16 March 2011.

2004年11月和2005年3月,日本财团组建代表团,调研冲之鸟及周边专属经济区的利用问题。代表团成员包括国际法、珊瑚礁生态学和建筑的专家。⑤日本财团,促进冲之鸟礁经济活动的报告(日文),2005,下载于http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm,2011年3月16日。其后发布的报告提出的建议包括:在冲之鸟建造灯塔,使冲之鸟的名字能够被标注在各种海图上,以彰显其存在;通过培植珊瑚和其它方式建造个人工珊瑚礁以扩大冲之鸟的规模;建造海洋温差发电设备以吸引鱼群(据说这一方法是世界上的首次尝试);⑥石原慎太郎网站,下载于http://www.citymayors.com/mayors/tokyo_mayor.html, 2011年3月16日。在周边海床勘探矿产资源;建造港口、房屋等供人类居住、从事海洋科研与开发等的基础设施,大力发展旅游业。⑦日本财团,促进冲之鸟礁经济活动的报告(日文),2005,下载于http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm,2011年3月16日。2005年,由日本财团派出的第二个代表团重点对最具开发前景的船舶工程、发电与灯塔建造等进行了可行性研究。⑧日本财团,促进冲之鸟礁经济活动的报告(日文),2005,下载于http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm,2011年3月16日。

在日本财团和海洋政策研究基金会的共同努力及其研究成果的刺激下,政府官员和政客们成功地促使中央政府加大了对冲之鸟几块礁石的关注。⑨宋燕辉:《冲之鸟:岩礁还是岛屿?中国台湾与日本之间的海洋划界争端》,载于Jon M. Van Dyke主编:《海洋划界争端、处理方法及海洋法》,2009年版;也参见Martin Fackler, A Reef or a Rock?Question Puts Japan In a Hard Place To Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use For Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.对于日本何时更改了岩礁的名字尚不明确:在2003年更新的“冲之鸟特征”(http:// www.nodaland.com/okitori/okitori.php)中,使用的还是“东露岩”与“北露岩”,但是自2005年开始,在相关的讨论与文件中使用的便是“东小岛”与“北小岛”。因此推测日本可能在2004年将名字做了更改。2005年,日本政府决定在冲之鸟建灯塔,①日本共同社:《日本计划在太平洋争议岛屿上建造灯塔》,2005年8月24日。安装了价值3.3亿日元的雷达系统以全天候监测进入岩礁周边的船只,②英国广播公司:《日本将在冲之鸟岛设立监视系统》,2005年5月16日。整修了直升机停机坪,在冲之鸟设立了正式的地址标牌,用日本语写着:“东京都小笠原村冲之鸟岛一番地”。③新华社:《日本在太平洋争议暗礁上设立地址标牌》,2005年6月20日。东京都知事石原慎太郎还不顾环保主义者的反对,决定在冲之鸟修建发电场。④《2005年5月,政府官员视差冲之鸟岛》,下载于http://www.sensenfukoku.net/mailmagazine/no36.html,2011年3月18日。也参见政府官员石原的论文:《冲之鸟礁的战略意义》,下载于http://www.sankei.co.jp,2005年6月6日。捕鱼船队被派到冲之鸟,只为证明其礁石存在“经济生活”。⑤日本共同社:《渔船在争议岛屿冲之鸟岛捕鱼后返回》,2005年4月19日。2007年3月16日,日本海岸警卫队在冲之鸟建造了一座灯塔并已投入使用。随后,该灯塔便被标注在了航海图上。冲之鸟成为日本民族主义者爱国情怀的聚焦点和敏感的政治问题。⑥Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,19 March 2011.

除了对冲之鸟礁使用混凝土加固防护外,日本政府还启动了一系列宣传项目以提高公众对这几块礁石重要性的认识。⑦参见政策研究基金会海洋论坛及相关活动,下载于http://www.sof.or.jp/en/index. php,2011年3月19日。其中包括一部电影,名为《冲之鸟岛——神奇的岛》”⑧下载于http://www.metro.tokyo.jp/ENGLISH/TOPICS/2005/index.htm,2011年6月20日。该电影由六部分组成,包含冲之鸟礁每部分的基本情况,比如方位、历史、气候、海洋环境、资源、重要性以及保护活动。。这部长达70分钟的影片于2007年12月上映,并可以很方便地在电影院、图书馆、信息中心等公共场所观赏到。

2010年1月,在一次常规的国会会议上,日本政府提交了一份新的法案,旨在保护最南端的冲之鸟海岸线,以巩固其专属经济区的主张与权益。2010年5月,日本政府通过了《低潮线保全和基地设施整备法案》。⑨该法案全称为:“为保护并促进专属经济区和大陆架利用的低潮线保全和基地设施整备法案”。参见今日日本,日本共同社:《日本通过立法来保护其专属经济区》,2010年5月26日;《通过立法保护日本专属经济区》,载于《海洋政策研究基金会月报》,2010年5月,下载于http://www.japantoday.com/category/politics/view/diet-enacts-law-topreserve-japans-eez,第12页,2011年6月20日。通过这一国家立法,日本对冲之鸟礁的保护有望提升到一个新的高度。

(三)日本对冲之鸟礁“岛屿化”的动因

从1932年开始,日本政府陆续投入资金,对冲之鸟礁进行建设,包括斥资850亿日元(约合7.4亿美元)在观测站建造住所和提供日常维护。1987年,为防止这些岩礁被海水彻底侵蚀并消失,日本政府再斥资2.8亿美元,建造混凝土结构以保护它们,对于较小的岩礁,则斥资5000万美元建造了钛合金防护罩,保护岩礁使其免遭海浪的侵蚀。

2005年,日本投入1000万日元建造灯塔和观测站。2006年又斥资755万美元用于珊瑚礁的重建。同时,为日本海岸警卫队投资3.4亿日元建造了太阳能发电灯塔。2007年以来,日本政府不断扩大对珊瑚礁的加固和维护规模,并使用电极造沙技术以保护冲之鸟。①《政府将运用电极造沙技术拯救冲之鸟礁》,下载于http://www.japanprobe.com/2008/ 09/21/government-will-use-sand-creating-electrodes-to-save-okinotorishima, 2011年3月20日。据2008年4月9日的媒体报道:日本政府计划在其后的三年内,投资7.7亿日元对冲之鸟周边的珊瑚礁进行培植。日本还同时实施着一项旨在充分利用这些岩礁的长期开发计划。

2010年,日本政府制定了一项对冲之鸟礁进行管理和养护的计划。根据该计划,日本政府进一步加强了对冲之鸟礁防波堤的维护力度。除了年度的外观检查外,日本还将采取一系列有效的措施,确保这些混凝土构造物免受诸如海水侵蚀、台风和风浪等恶劣的自然条件的破坏。②参见《日本众议院通过保护‘冲之鸟岛’法案》,载于《南方日报》2010年5月19日。下载于http://news.sina.com.cn/w/2010-05-19/082117532724s.shtml,2011年3月20日。

2011年的1月,日本政府宣布了一项新的计划,准备在未来6年内,拨款7500亿日元在冲之鸟礁建设港口,一方面进一步加强其基于冲之鸟礁的海洋权益主张。同时,还可以此为基地,开展海洋资源调查并拓展相关经济活动。③参见格斯卢宾:《中国对日本在关键的经济区制造岛屿感到震惊》,下载于http://www. businessinsider.com/chinese-angered-by-japan-island-grab-2010-1,2010年1月7日。也可参见:《日本将在冲之鸟礁建造基地(中文)》,下载于http://junshi.daqi. com/slide/2735790.html#t,2011年6月20日。

就此人们不禁要问:日本在这些既远又小的礁石上不惜重金进行投入的动机究竟是什么?答案就隐藏在冲之鸟礁会为日本带来诸多方面的巨大利益。例如:日本政府从冲之鸟礁能够获取的最明显的利益在于,这些礁石可以显著提升日本海洋资源的潜力。在资源开发方面,日本拥有先进的技术,并且需要从海洋中获取资源,尤其是海洋生物和矿产资源,以维持其国民经济的发展。据称,冲之鸟礁周边海底蕴藏着丰富的油气资源,并发现储量丰富的锰结核和稀有金属。

从保障国家安全的角度考量,冲之鸟礁的地位同样举足轻重。位于太平洋中西部的冲之鸟礁具有无可比拟的地理位置,这些小礁石可以充当永不沉没的航母。这一功能凸显其重要的战略价值和军事潜能,将极大地提高日本控制太平洋及海上活动的能力。①参见Martin Fackler,A Reef or a Rock?Question Puts Japan In a Hard Place To Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use For Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.对于日本何时更改了岩礁的名字尚不明确:在2003年更新的“冲之鸟特征”(http://www.nodaland.com/okitori/okitori.php)中,使用的还是“东露岩”与“北露岩”,但是自2005年开始,在相关的讨论与文件中使用的便是“东小岛”与“北小岛”。因此推测日本可能在2004年将名字做了更改。

冲之鸟礁最重要、最根本的作用在于,日本基于该岩礁,通过在岩礁周围建立专属经济区和大陆架等海域,主张和建立具有主权、主权权利和管辖权等的大面积的管辖海域。②参见《联合国海洋法公约》第55条和第77条。在《公约》的框架下,海洋上的一座孤立、微小、远离大陆的岛屿能够使其所属国凭借在其周边建立海域的权利而成为海上强国。③Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.日本冲之鸟礁的情况尤为如此。若没有这些岩礁,日本领海最南端将回退到南硫磺岛,这将使其失去1550平方千米领海的水域、海底和上空的主权。日本的专属经济区也将退回到位于冲之鸟礁东北约400米远的硫磺岛,或退回到位于冲之鸟礁西北约相同距离的另一个岛——冲大东岛。这样日本将失去430,000平方千米的专属经济区和在三个区域所主张的外大陆架。④Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,19 March 2011.

从经济、政治或社会角度,日本政府显然也会从这项“岛屿化”建设中获益巨大。为获得这些利益,日本决定保护这些岩礁并通过经济活动对其周边海域加以有效的控制。

三、日本对冲之鸟礁的主张及“岛屿化”行动“理论”

一直以来,日本维持着对冲之鸟礁的主张和“岛屿化”实践。一方面,日本坚定不移地主张冲之鸟礁的岛屿法律地位;另一方面,日本政府处心积虑地通过“岛屿化”行动为使冲之鸟礁符合法律意义上的岛屿的标准铺平道路。同时,在近几十年的时间里,为论证日本政府的主张与实践的合法性,日本学者对冲之鸟礁进行了全面而系统的研究。其中一些代表性的“理论”和观点,反映了日本“岛屿化”行动的动机与决心。

(一)强调冲之鸟礁具有“岛屿”的法律地位

对于冲之鸟礁的法律地位,日本的观点一边倒地认可其“自我构建的信念”,即这些礁石适用于《公约》第121条,而且符合其所规定的“岛屿”标准,因为它们是“自然形成的陆地区域”、“四面环水”、“高潮时高出水面”。①外交部经济厅长官大岛太郎:《日本众议院建设委员会公开报告》,1999年4月16日。下载于http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/htm/index_kaigiroku.htm,2011年6月20日。Akesato Nakayama,Island Definition and related Issues in International Law p. 34,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008, pp.26～38.此外,日本坚称《公约》第121条第1款中所指岛屿不应受到第121条第3款规定的限制。基于这一逻辑,冲之鸟礁“有资格”并且“有权”向外拓展海域,包括专属经济区和大陆架。②外交部经济厅长官大岛太郎:《日本众议院建设委员会公开报告》,1999年4月16日。下载于http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/htm/index_kaigiroku.htm,2011年6月20日。Akesato Nakayama,Island Definition and related Issues in International Law p. 34,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008, pp.26～38.

即便如此,就冲之鸟礁的“岛屿”法律地位,日本国内的观点也不一致。东京东洋英和女学院大学法律教授栗林忠男认为岩礁和珊瑚礁在组成和结构方面存在差异。《公约》第121条第3款的含义仅适用于岩礁,即:不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁无权拥有专属经济区和大陆架。③Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,19 March 2011。此外,鉴于珊瑚礁和岩礁(由坚硬的陆源土壤构成)的差异,④根据琉球大学藤田和彦的观点,珊瑚岛礁一般是指“低洼的平地和由小岛构成的礁坪环礁,其大部分由松散的生物碎屑和碎石构成。因此,岛屿易受洪水、海水腐蚀、风暴以及其他沿海灾害的侵袭。参见藤田和彦提高有孔虫沙的生产效率,维持珊瑚岛,载于OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.97.认为冲之鸟礁是岩礁而不是小岛的说法毫无意义。栗林教授坚称日本的主张是正当的,因为国际法没有对“岩礁”进行准确的界定,一国可基于其所拥有的珊瑚礁主张专属经济区和大陆架。⑤Tadao Kuribayashi,The position of Okinotorishima in international law,in Nippon Foundation,Report on Promoting Economic Activities in Okinotorishima,at http://www. nippon-foundation.or.jp/eng/maritime/programsseas.html,20 June 2011.

另一位日本学者芹田健太郎认为,根据《公约》序言中的规定:《公约》未予明确规定的事项应继续参照一般国际法的规定和原则,建立200海里的捕鱼区是习惯国际法,据此,冲之鸟礁有权享有200海里的捕鱼区。⑥Kentaro Serita,Japan’s Territory(Japanese),C HUOKORON-SHINSYA,INC,2002, pp.182～189,pp.224～245.他还认为:自《公约》生效以来日本政府根据其国内立法对冲之鸟礁所进行的各种实践,从未得到任何国家的抗议,基于这一事实,冲之鸟礁有权享有专属经济区。⑦Kentaro Serita,Japan’s Territory(Japanese),C HUOKORON-SHINSYA,INC,2002, pp.182～189,pp.224～245.

事实上,日本政府基于冲之鸟礁不仅主张了200海里的专属经济区,而且根据自然延伸原则,在四国海盆、南硫磺岛和九州南部帕劳海岭地区提出了外大陆架主张。根据《公约》第76条第1款规定:“沿海国的大陆架包括领海以外依其陆地领土(着重强调)的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土……”。

对于这一点,日本采用了与主张冲之鸟礁专属经济区类似的手段,利用自然延伸原则,基于几块岩礁,最大限度地主张其外大陆架。这一主张体现在日本政府所提交的执行摘要的第6.2部分的第二段中,即,九州-帕劳海岭构成“以‘冲之鸟岛’(日本所谓的岛!)为代表”的区域是日本大陆(着重强调)自然延伸的一部分。①参见关于日本申请的执行摘要,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf,2011年6月20日。为了掩饰其向帕劳海岭延伸的外大陆架主张基于冲之鸟礁本身的事实,日本强调冲之鸟礁是日本大陆的自然延伸。这种难以自圆其说的说法显然是站不住脚的,因为事实显而易见,冲之鸟礁的海床离日本最近的大陆也非常遥远。

(二)采取措施使冲之鸟礁具备维持人类生存或其本身经济生活的条件

除了在冲之鸟礁的法律地位和地理位置方面寻找论据支撑其专属经济区和大陆架的主张外,日本政府还一直期盼能够使这些岩礁具备维持其自身经济生活的条件。

一位日本学者认为《公约》第121条第3款的解释和适用是有问题的,并且评论道:

“如果‘能够维持人类居住或其本身经济生活的岩礁’是判断岛屿地位的必要条件,而并不要求对该岩礁实际居住,那么就有理由认为仅仅满足可能居住的条件这一标准就足够了。若果真如此,该标准本身将随科学技术发展而发展,从而导致满足岛屿条件的不确定性。”②Hiroshi Terashima,The Need for a Comprehensive Study on the Problems of Islands and Management of their Surrounding Waters,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.113.

这一观点实际表明了一个未曾承认的事实:日本一直以来都在通过科技手段,使冲之鸟礁不被认为是《公约》第121条第3款所指的岩礁。

为了对日本的主张和“岛屿化”行动提供佐证,日本学者在世界范围内搜寻相关的实践。一份关于其他国家实践的调查报告称,现有的资料表明,分散在大洋中的荒岛可能(或将可能)“维持人类居住或其自身经济生活”。③Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.其中包括:永久性小规模驻兵或气象观测人员、建造灯塔、配备其他助航设备、捕鱼活动、近年来在岛屿周边为保护海洋生态系统和生物多样性而设立的海洋保护区等。①Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.该学者所列举出的最新实例是美国于2006年在夏威夷群岛西北部设立的当时全球最大的海洋自然保护区(帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋保护区),美国自19世纪70年代起就主张对上述地区的10个荒岛周边的专属经济区。②根据一位美国海洋法专家的说法,根据《公约》第121条的规定,那些不应该拥有专属经济区,参见Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues, 2008,p.109.2009年1月,美国又在太平洋上的一些远岛建立了新的国家海洋纪念碑。③Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.

该日本学者还注意到,采取诸如在荒岛周边设立海洋自然保护区的做法不仅被所美国采用,法国、澳大利亚、基里巴斯等国也均已采用。该学者希望这些实践对“岛屿或岩礁”争议产生积极的意义或影响,虽然“荒岛不能作为主张其周边海域的依据,但却可以作为海洋可持续发展管理的依据”。④Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.

这些实践或许会对荒岛管理有所启迪。但是,这位学者忘记了关键的一点:就国家实践来说,日本事实上是首个基于岩礁向外拓展海域主张的国家。

从其他国家实践中寻找佐证之外,也有日本学者试图从国际法和国家实践发展的角度论证日本主张和国家实践的合理性。日本海洋政策研究财团执行理事寺岛弘士认为需要从《公约》的整体框架及其倡导的海洋综合管理的精神出发,看待《公约》第121条第3款与冲之鸟礁问题。⑤Hiroshi Terashima,The Need for a Comprehensive Study on the Problems of Islands and Management of their Surrounding Waters,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.114.寺岛弘士指出:对于专属经济区和大陆架的争论主要集中在沿海国获得的权利方面,而没有考虑沿海国承担的管理这些海域的责任和义务。近年来的海洋管理的重心发生了重大转变,《公约》起草时所要求的海洋污染应对,如今已经转变为强调对海洋生物多样性养护及其它问题上,比如:提倡基于生态系统的管理及其对岛屿周边海域的功能区划管理。

寺岛弘士建议不必纠结于小岛是否有权主张专属经济区和大陆架的问题,而应当从关注谁应该管理岛屿周边海域以及如何进行管理的角度以解决相关问题。不仅如此,他还提出应重新思考并评估岛屿和其周边水域的管理问题。他呼吁各国在分配人类共同继承财产的时,不仅应当关注小岛及其周边海域的资源能够获得多大的管辖权利,还应当回答这样一个问题:在养护小岛及其周边海域的海洋资源、保护海洋环境等的责任与义务方面,谁是最合适的履行责任者?①Hiroshi Terashima,The Need for a Comprehensive Study on the Problems of Islands and Management of Their Surrounding Waters,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.114.他同时希望日本政府能够为《公约》岛屿制度的完善与发展做出自身的贡献。②参见Tadao Kuribayashi,Concluding Remarks:The Present Implications regarding“Island Regime from the Perspective of International Law of the Sea Order”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,pp.83～84.

上述观点和论述印证了日本对冲之鸟礁的“岛屿化”实践及其对所辖海域的主张。同时,这些观点也使日本与《公约》法律制度渐行渐远。

四、冲之鸟礁“岛屿化”行为引发的思考

前面所述的日本学者的观点似乎表明,日本政府的所做的这一切都是为了养护岩礁周边海域的海洋资源,保护海洋环境,推行基于生态系统的管理。然而,对此不得不提出的问题是:上述观点能够使日本政府的主张及其“岛屿化”企图合理化吗?如果其他国家效仿日本的作法,纷纷对类似的岩礁提出过度的主张,那么诠释和执行《公约》的基本原则又是什么?这种情况是否会产生减损《公约》的权威性、损害人类共同财产的潜在危险?国际社会的利益应该由谁来保护?如何保护?本部分将讨论这些问题。

(一)岩礁是否与岛屿有区别?

日本政府所称的“冲之鸟岛”,位于东京南部1740千米,只是不能维持人类生存和自身经济生活的珊瑚礁。日本认为冲之鸟是岛屿而不是岩礁,是由于岛屿和岩礁无法区分吗?显然不是。事实上,尽管《公约》没有对第121条第1款的岛屿和第121条第3款的岩礁提供客观的标准,但《公约》第121条的条款是清楚明确的。

对照《公约》第121条第1款关于岛屿的定义,“岩礁”可以简单概括为:“自然形成的”、“陆地区域”、“四周被水域覆盖的”、“在高潮时高出海面的”、“不能维持人类居住和本身的经济生活”。这包涵以下特征:“岩礁”是一种特殊类型的岛屿;岩礁的面积(指在高潮时高出海面的“陆地区域面积”)一般很小;①霍奇森博士,美国国务院的地理学家建议“岩礁”是小于0.001平方英里的岛屿,“小岛”指面积在0.001至1平方英里的岛屿,而“岛屿”的面积则大于1平方英里。参见Robert.D.Hodgson,Islands:Normal and Special Circumstances,in John King Gamble,Jr. and Giulio Pontecorvo ed.,Law of the Sea:The Emerging Regime of the Oceans,Cambridge,Massachusetts:Ballinger Publishing,1974,p.148。岩礁一般不能为人类正常生活提供必要的条件。事实上,最后一项特征是岩礁区别于岛屿的根本特性。如果某一岛屿不能满足这个条件,则只能拥有领海和毗连区,而不能主张专属经济区和大陆架。

国际法专家一般认为岛屿必须保有淡水、能够种植维持人类生存的植物、可提供一些居住材料,并足以支撑一定数量人群的生活。②与此相似的观点,参见JoséLuis Jesus,Rocks,New-born Islands,Sea Level Rise and Maritime Space,in Jochen Abr.Frowein,Klaus Scharioth,Ingo Winkelmann and Rüdiger Wolfrum ed.,Verhandeln für den Frieden-Negotiating for Peace:Liber amicorum Tono Eitel,2003,pp.587～592;Charney,Jonathan,Rocks That Cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol.93,1999,pp.864～871.一些专家认为岛屿必须至少支撑50个人的生活所需。③参见国际底管理局新闻稿,SB/15/10,p.3,para.18.事实上,食物、淡水和生存空间构成人类在岛屿上生存的最基本的条件。有了这三个条件,岛屿便可以被认定能够维持人类的生存,不管它能“维持”多久,也不管这些“维持”生存的条件只是暂时的或是永久的。

为了使这些标准易于理解,印度尼西亚大使哈西姆·贾拉尔对岛屿的判定提出如下三项标准:第一,岛屿或岩礁上面是否有淡水;第二,是否有种植农作物的可能;第三,是否有建造房屋的材料。只有当这三项标准都得到满足时,这个地理特征的法律地位才不是岩礁,而是一个可以维持人类生存和繁衍的岛屿。也就是说,该岛的法律地位与岛的面积无关,而与其是否适应人类生活有关。若这三项标准得不到满足,该岛就只能被赋予12海里的领海。④参见Ian Townsend-Gault,Preventive Diplomacy and Pro-activity in the South China Sea,Contemporary Southeast Asia,Vol.20,No.2,1998,p.179.

“可维持其本身经济生活”的标准似乎暗示了岩礁拥有或有潜力满足其独立的、尽管不必满足其自给自足的经济生活的能力;也可以指其具有进行开发、分配以及交换自身资源的潜力或能力;从某种方式上看,如果有人类居住,则可构成满足在岩礁上生存和发展的相对稳定的人类居住或社区形成。⑤参见JoséLuis Jesus,Rocks,New-born Islands,Sea Level Rise and Maritime Space,in Jochen Abr.Frowein,Klaus Scharioth,Ingo Winkelmann and Rüdiger Wolfrum ed.,Verhandeln für den Frieden-Negotiating for Peace:Liber amicorum Tono Eitel,2003,p. 590.由此可见,岛屿的维持其本身经济生活的标准并非简单的拥有特定资源或者特定经济生活设施,无论该资源或设施多么重要。①参见JoséLuis Jesus,Rocks,New-born Islands,Sea Level Rise and Maritime Space,in Jochen Abr.Frowein,Klaus Scharioth,Ingo Winkelmann and Rüdiger Wolfrum ed.,Verhandeln für den Frieden-Negotiating for Peace:Liber amicorum Tono Eitel,2003,p. 590.

如果一块在高潮时高于海面的“陆地区域”(无论其在传统上被称作什么)满足“维持人类居住”或“维持其本身的经济生活”两个标准中的一个,该“陆地区域”就有资格拥有专属经济区和大陆架。就冲之鸟礁来说,没有一块岩礁超过1平方米且总面积小于10平方米。②《硬说礁石是岛屿日在‘冲之鸟’建灯塔抢权益》,载于《新京报》2005年3月11日。下载于http://news.xinhuanet.com/world/2005-03//11/content_2681137.htm,2011年4月2日。冲之鸟礁上没有淡水,也没有土壤,更没有任何植被。更重要的是,其面积太小以至于不能“维持人类居住”。基于其自然条件,冲之鸟不能被当作岛屿。

尽管无法对《公约》第121条有关岛屿的解释和适用达成一致,对岛屿与岩礁的区别对待也是国际上持续已久的争议,各国的实践也多有不同,然而,国际法专家基于《公约》的释义及国际司法法庭和国际仲裁法庭就此问题作出的裁判都是一致的、清晰的。当前的趋势以及众多判例至少表明岛屿或岩礁应如何被区别对待。无论《公约》第121条被如何释义,鉴于冲之鸟礁的面积狭小并且无法提供人类生存的必要条件,它不应被赋予岛屿的法律地位。这其实也正是日本一直努力对其进行“岛屿化”的原因。

(二)如何执行《公约》及保护国际海底?

《公约》第121条第3款明确指出岩礁不应拥有专属经济区和大陆架。然而,日本依旧以冲之鸟礁为基点主张200海里的专属经济区,并在其划界提案中向周边海域扩展200海里外大陆架。日本政府的单方面主张与《公约》的“人类共同财产”原则背道而驰。作为“人类共同财产原则”的首倡者,马耳他大使阿维德·帕尔多指出:“如果200海里管辖权可以基于无人居住的、遥远的或者非常小的岛屿,那么国家管辖范围外海洋空间的国际管理效力将被严重破坏。”③国际海底管理局,文件A/AC.138/SR.57,p.167.

1988年,在注意到日本建造冲之鸟礁时,夏威夷大学的乔恩·范戴克教授表达其观点如下:“冲之鸟礁不过是两块遭受侵蚀的凸起物,不如一个特大号床大,当然符合不能维持其自身经济生活、不适合人类居住的岩礁的标准。因此,冲之鸟礁不应被赋予200海里专属经济区。”④参见Martin Fackler,A Reef or a Rock?Question Puts Japan in a Hard Place to Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use for Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.他还进一步指出:“冲之鸟得到200海里海域的主张”不可能得到支持。①《海洋法会议上的污点》,载于《纽约时报》1988年1月21日。2005年,范戴克教授再次重申了他的观点。②参见Martin Fackler,A Reef or a Rock?Question Puts Japan in a Hard Place to Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use for Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.

范戴克教授还建议冲之鸟礁的法律地位问题与英国罗科尔岛类似,而该岛的专属经济区主张最终以失败而告终。罗科尔岛是英国北大西洋专属经济区内一块无人居住的小岛。③《英国和爱尔兰专属经济区》,下载于http://www.seaaroundus.org/eez/eez.aspx,2011年6月20日。罗科尔岛距离苏格兰海岸约200海里,高出水面25米,面积624平方米。④更多关于罗科尔岛信息,下载于http://en.wikipedia.org/wiki/Rockall,2011年6月20日。也可参见James Fisher,Rockall.London:Geoffrey Bles,1956,pp.12～13.1977年,英国以罗科尔岛为基点在其周边海域主张200海里的渔区,受到丹麦、冰岛和爱尔兰的抗议。⑤下载于http://www.opsi.gov.uk/SI/si1997/19971750.htm,2011年6月20日。1977年渔业限制令,1977年成文法令第1750号。1997年英国在加入《公约》后放弃了其主张。⑥英国外交和联邦事务局指出:“罗科尔岛并不是第121条第3款规定的有效的基点”,渔区的限制在1997年渔业限制令中被重新定义。参见Alex G.Oude Elferink,Clarifying Article 121(3)of the Law of the Sea Convention:the Limits Set by the Nature of International Legal Process,IBRU Boundary and Security Bulletin,Summer 1998,p.59,p.66.编者注:还可参见D.D.Anderson,“Islands and Rocks in the Modern Law of the Sea”in the present volume.

毫无疑问,英国罗科尔岛的案例跟冲之鸟礁的情况非常相似,但是立足点不同。《公约》第121条第3款否定了小的岛礁主张与之不相称的大面积海域(专属经济区和大陆架)管辖权的可能性,因为大多数情况下,这类不当主张侵害其他国家的海域或是侵蚀作为人类共同财产的国际海底区域。⑦联合国文件A/CONF.62/122,1982年10月7日。

2004年以来,作为日本的海上邻国,中国坚决反对日本对冲之鸟礁及其周围200海里水域实施管辖并对海洋科学研究加以限制。⑧新华网:《日本希望在中日争议礁石上建立灯塔》,2005年8月25日。中国认为这些水域的法律地位是公海,也是中国大陆、中国台湾和韩国渔民的传统渔场。中国坚决反对日本政府的单方面行动,因为这些行动是对其他国家权利的严重侵犯。⑨参见于贾宇、李明杰:《不认可人造的冲之鸟》,下载于http://news.sina.com.cn/c/2004 -05-24/12103317063.shtml,2011年6月20日。

在关于冲之鸟礁的法律地位是岛屿还是岩礁争论激烈的情况下,中国和韩国就日本向“委员会”所提交的基于冲之鸟礁的外大陆架申请的抗议,进一步引起了世界各国对这一问题的广泛关注。

2009年2月,中国和韩国分别向联合国秘书处递交了照会,反对日本关于冲之鸟礁外大陆架的申请。①中国的照会,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/ chn_6feb09_e.pdf,2011年6月20日,韩国照会,下载于http://www.un.org/Depts/ los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf,2011年6月20日。中国和韩国均认为日本不应基于冲之鸟礁向外延伸专属经济区和大陆架,因为冲之鸟是岩礁而不是岛屿。②中国的照会,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/ chn_6feb09_e.pdf,2011年6月20日,韩国照会,下载于http://www.un.org/Depts/ los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf,2011年6月20日。

尽管国际社会尽量避免卷入纷争,但日本的申请引起了国际社会愈发强烈的反对意见和忧虑。质疑日本这一主张的焦点主要集中在日本有义务维护、而不是损害国际社会的共同利益。曾几何时,日本似乎记得这项义务,并因此而否定了新西兰对南极的主张。当新西兰向联合国“委员会”提交其外大陆架主张时,③新西兰的划界申请,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/ submission_nzl.htm,2011年6月20日。日本曾向联合国递交照会,反对新西兰对于南极洲的主张。④日本照会,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_nzl.htm,2008年6月28日。对于新西兰向大陆架界限委员会提交的主张,日本常驻联合国委员会向联合国秘书长以及大陆架界限委员会表达了其意见,05.2006 LOS(大陆架通知书)2006年4月21日。日本指出在《南极条约》和《公约》中保持和谐的重要性,并在南极地区保证持续的合作、安全和稳定。依据《南极条约》的第6条,日本不承认任何国家对南极大陆周边水域、海床和底土的权利主张。日本甚至强调,“不承认任何国家对南极主张领土主权,也不承认任何国家对于南极洲及其南极及其周边大陆架的周边海域、海床和底土的权利主张”。⑤日本照会,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_nzl.htm,2008年6月28日。

也有观点认为冲之鸟礁没有资格主张大陆架,基于冲之鸟礁的划界申请部分均不应被认可。在日本向“委员会”提交了外大陆架申请后,国际海底管理局第15次会议和《公约》缔约国第19次大议对该问题进行了认真的讨论。⑥《公约》参加国第19次会议,SPLOS/L.60,2009年5月22日,下载于http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N09/346/55/PDF/N0934655.pdf,2011年6月20日。还可参见《冲之鸟的相关法律问题》,载于《海洋发展管理》,2009年第8卷(130)。会议期间,许多国家针对基于岩礁主张外大陆架侵占国际海底区域的行为提出了质疑和严重的忧虑。⑦《公约》参加国第19次会议,SPLOS/L.60,2009年5月22日,下载于http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N09/346/55/PDF/N0934655.pdf,2011年6月20日。还可参见《冲之鸟的相关法律问题》,载于《海洋发展管理》,2009年第8卷(130)。第19次会议在原有议程的相关议题外,决定在后续会议中增加“作为人类共同财产的国际海底区域和《公约》第121条”的议题。

专属经济区与大陆架是国家对未来的一笔投资。它不仅仅是经济问题或如何在大陆架上开发海洋资源的问题,而且事关沿海国的法律存在及主权权力问题。日本政府试图基于岩礁扩张其大陆架的主张不会得到任何支持。作为《公约》的缔约国,日本有义务遵守《公约》,不违反其法律制度,尊重其邻国的不同意见及国际社会的反对意见。

(三)联合国大陆架界限委员会如何履行其职能?

2008年11月12日,日本向“委员会”提交了其外大陆架划界申请的信息。①下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_jpn. htm,2011年8月20日。日本的这一申请首开恶例,基于遥远太平洋上的几块岩礁主张专属经济区和外大陆架。国际舆论对日本利用“委员会”作为加强、维持和支撑其主张的平台深表忧虑,因为事关岛、礁的法律地位及其专属经济区、大陆架及外大陆架。日本基于冲之鸟礁的外大陆架界限及其大面积200海里外的大陆架如果得到“委员会”的确认,日本将会对超过74万平方千米的海域享有管辖权,这是其本土面积的两倍。

也有舆论对于“委员会”所提建议的适用性持怀疑态度。作为《公约》体制下一个国际机构,“委员会”既不是一个司法机构也不是一个政治团体。②对于大陆架界限委员会的讨论,参见Ted L.Mc Dorman,The Entry into Force of the 1982 LOS Convention and the Article 76 Outer Continental Shelf Regime,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.10 1995,pp.165～187;Ted L.McDorman,The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf:A Technical Body in a Political World,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.17,2002,pp.301～324.其职能是为各沿海国提供技术建议和指导,对沿海国依据《公约》的技术要求和客观标准提交的数据进行审议并提出建议。截至2012年1月18日,“委员会”共收到了59份外大陆架划界申请。③关于主张,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions. htm,2012年1月20日。同时,截至2011年10月19日,“委员会”还收到45份关于外大陆架划界意图的临时信息。④下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_preliminary.htm,2011年10月19日。“委员会”的审核沿海国的申请材料并对其外大陆架界的界限提出建议。

日本向“委员会”提交的申请使得《公约》框架下的岛屿制度及“委员会”的职能变得复杂化,这将导致《公约》的完整性受到损害,并使得作为“人类共同继承财产”的国际海底区域受到侵害。⑤大陆架界限委员会审核大量划界申请和其他国家的意见,平衡各方意见。提交的59份提案中,22份意见受到第三方反对、不赞成或不建议。45份初步信息中,4件遭到第三方异议。下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm, 2011年6月20日。“委员会”在处理日本的申请时不得不考虑其他国家的意见。⑥相关讨论参见:Michael Sheng-ti Gau,Third Party Intervention in the Commission on the Limits of the Continental Shelf Regarding a Submission Involving a Dispute,Ocean Development and International Law,Vol.40,2009,pp.61～79.如前文所述,中国和韩国向联合国秘书处提出的照会均建议“委员会”不应审理日本外大陆架申请中关于冲之鸟礁的部分。①参见:3-5段中国回应日本外大陆架申请照会,4-6段韩国回应日本外大陆架申请照会.参见中国的照会,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_ files/jpn08/chn_6feb09_e.pdf,2011年6月20日,韩国照会,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf,2011年6月20日。“委员会”如何处理日本基于冲之鸟礁的外大陆架主张,势必将是一个备受关注并令许多国家忧虑的问题。

2009年9月11日,“委员会”表示,其下的一个工作小组已经着手处理日本提出的外大陆架延伸申请。②冲之鸟礁,下载于http://baike.baidu.com/view/62702.htm,2011年5月21日。讨论日本的提案,首先需要明确冲之鸟的法律地位。但“委员会”没有责任、也无权对冲之鸟的法律地位作出裁定。为遵守《公约》的规定,维护人类的共同财产,“委员会”的最佳选择是对日本的提案中具有争议性的部分不予审理。冲之鸟问题是引发关于“委员会”职责更深层次思考的前奏。有一点是明确的,“委员会”不会是被用作违反《公约》原则的工具,也不会是滥用其职权的机构。

(四)冲之鸟仍是自然岩礁还是人工构造物?

关于冲之鸟是岩礁还是岛屿问题的核心,在于它是否可以作为拓展管辖海域的基点。根据《公约》第121条的规定,无论岛屿或是岩礁都必须是“自然形成”的。关于“自然形成”的定义存在以下两种观点:一种观点着眼于是否存在人工建筑,并认为“自然形成”意味着“不存在任何人工建筑”。③Clive R.Symmons,The Maritime Zones of Islands in International Law,The Hague: Martinus Nijhoff,1979,p.36.这一观点看起来似乎有些偏激,另一种观点则允许存在“人工建筑”,但根据修建目的的不同而区别对待:④At http://www.seastead.org/localres,20 June 2011.如果以保护“陆地”区域为目的而修建的人工建筑,则该“陆地”区域的法律地位不受影响。⑤Andrew L,Silverstein,Okinotorishima:Artificial Preservation of a Speck of Sovereignty, Brooklyn Journal of International Law,Vol.12,No.1,2009,pp.409～432.如果人工建筑是为了拓展该区域的陆地面积,则其原有的和额外获得的新“陆地”将会失去其法律地位及其领海。⑥Derek.W.Bowett,The Legal Regime of Islands in International Law,New York: Oceana Publications,1979,p.122.国际法学者赞成这一观点的居多。⑦参见Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island”?: Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law.Michigan State Journal of International Law,Vol.15,2007,p.547.也参见Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.值得一提的是迪亚兹,杜伯纳和帕略特在他们的文章中指出:通过利用珊瑚和其他海洋生物技术而扩大的岛屿将变成人工岛,而且无权享有其管辖海域。①贾兵兵认为,如果一个岛屿在没有混凝土结构或人工设施的情况下不能继续存在,那么它就不再是一个自然岛屿,而是一个人工岛,除500米的安全区之外,不能享有任何海域。参见Bin Bin Jia,A Preliminary Study of the Problem of the Isle of Kolbeinsey,Nordic Journal of International Law,66,1997,p.313.也参见Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island?”:Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law,Michigan State Journal of International Law,Vol. 15,2007,p.547.

就冲之鸟礁而言,如果日本采取的措施完全是出于保护岩礁,则冲之鸟礁将保持自然岩礁的属性,可有权享有领海和毗连区;但如果日本的目的是为了扩大岩礁的面积,则结果将大为不同。②Silverstein也认为人工岛无权享有领海,但他把冲之鸟作为特殊情况排除在外。参见Andrew L,Silverstein,Okinotorishima:Artificial Preservation of a Speck of Sovereignty, Brooklyn Journal of International Law,Vol.12,No.1,2009,pp.429～430.

为保护冲之鸟礁不被侵蚀殆尽,日本付出了极大的人力物力,但其目的在于通过保护岩礁进而得以主张大面积的海域。为确保岩礁高于海平面,并符合法律上的“岛屿”的标准,日本开展了一系列野心勃勃的工程,扩大岩礁的面积,人为地在冲之鸟礁上制造经济生活,并计划将其打造成为一个可以居住的地方。这种“国家建筑”所增加的面积远远超过了冲之鸟礁原有的规模,而且其根本目的并不在于保护岩礁、而是出于“扩张领土”的需要。鉴于这些岩礁原有的规模,经过多年大规模的蓄意扩建、混凝土浇铸、设施安装等,已经改变了这些岩礁的特征。从详细的卫星地图上看,每块岩石均呈现直径50米的圆形,而这些大多是人工构造物。冲之鸟礁早已失去了其自然特征,而成为“人工形成的陆地区域”或者“人工建筑的陆地区域”。③参见Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island?”: Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law,Michigan State Journal of International Law,Vol.15,2007,p.519.

按照日本的逻辑,这一挽救性的建筑是为了“扩大”岩礁的规模,使之成为《公约》第121条第1款规定的岛屿,能够“维持人类居住或本身的经济生活”,从而获得额外的管辖海域。事实上,这是对《公约》释义的滥用,破坏其基于现存海洋秩序的国家权利和利益保障机制。日本改变岩礁自然属性,企图获得不该得到法律认可的额外管辖海域的行为严重违反了国际法和《公约》。

如果允许该逻辑和行为的肆意妄为,则各国均可效仿日本的实践对本国的岛礁进行“变形”,如把暗礁和沙洲改造为岛屿,继而主张所不应享有的大面积的管辖海域及其资源。这种趋势将导致对《公约》权威性不可逆转的损害,导致对海域的新一轮争夺和海洋乱象。④参见Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island?”: Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law,Michigan State Journal of International Law,Vol.15,2007,pp.519～555.《公约》多方面基于习惯国际法所构建的法律框架,正是为了避免上述情况的发生。

日本不惜重金为使冲之鸟礁“岛屿化”所做的一切努力,得到的却是适得其反的结果。日本的种种努力使冲之鸟礁的法律地位从《公约》第121条第3款规定的岩礁转变为适用《公约》第60条规定的人工构造物。①参见《公约》第60条第4、5、8款,第147条第2款(e)项,第259条。也就是说,冲之鸟礁已经丧失了其岩礁的基本特征,而成为“冲之鸟人工岛”或“冲之鸟人工构造物”。从国际法的角度,日本只能建立500米的安全地带,却无权享有除此之外的任何海域。

五、结 论

《公约》的岛屿制度引发了海洋主张、岛屿主权争端、岛屿的法律效力纷争以及过分主张外大陆架的划界提案。然而,没有任何国家像日本这样处心积虑地利用《公约》的不完善之处,试图基于岩礁主张大面积的管辖海域。

在国际法中,岛屿及岩礁可以依法享有相应的海洋区域,但并非所有的岛礁都能够享有专属经济区及外大陆架。位于太平洋上的冲之鸟礁事实上是无人居住的岩礁,根本无法维持人类居住或其本身的经济生活。高潮时,构成冲之鸟礁的两块岩礁仅仅能够略高出水面,其总面积还不及罗科尔岛的十六分之一。非常明显,冲之鸟礁完全符合《公约》第121条第3款的岩礁定义,不能拥有专属经济区或大陆架,更不用说外大陆架。

出于对广阔海洋空间和丰富资源的期冀,日本试图以小小的岩礁向周边拓展,主张面积巨大的专属经济区甚至200海里外大陆架。为此,日本实施了一系列人工建设项目,以确保冲之鸟礁能够适合人类居住或维持其本身的经济生活,进而提高获得周边海域的管辖权的可能性。从卫星照片上看,原有的两块岩礁已呈现完全人工的状态,难以寻觅两块自然岩礁的痕迹。

无论日本如何努力,恐怕都难以获得成功。首先,日本的“岛屿化”实践违反了《公约》框架的完整性和权威性。其次,日本的过分主张会侵蚀作为全人类共同继承财产的国际海底区域;再次,日本已经改变了冲之鸟礁的法律地位,使之从自然岩礁变成了人工构造物。无论日本如何扭曲“岩礁”的定义或偷换“岛屿”的概念,该条款的由来、学者的著作、国际社会的意见等,终将证明日本的“岛屿化”行动在法律和道义上都是错误的。

有争议“岛屿”可能享有12海里的领海,但主张其对周边海域享有完全的管辖权则违背了《公约》限制过分主张的目标和初衷。鉴于冲之鸟“人工岛屿、设施、结构”颇具争议的自然特征,赋予其500米的安全地带和专属管辖权就足够了。

日本基于以岩礁为中心、国家建设的人工岛向周边主张大面积海域的企图是显而易见的。作为贪婪的代表,日本的实践成为扩大海洋管辖权、滥用《公约》、严重侵蚀国际海底区域的恶例。然而,日本的主张所反映出的深刻含义和深远影响值得深思。如果各沿海国都如同日本一样进行扩张,则国际法和《公约》所构建的法律体系将变得毫无意义,外大陆架划界提案的提交热也将引发国际法和国际海底区域真正的危机。国际社会应携起手来,共同应对这一危机。

附件1:冲之鸟礁:历史及事件

续表1

续表2

(责任编辑:曹 旎)

*薛桂芳,中国海洋大学海洋法学研究所所长、教授、博士生导师。电子邮箱:juliaxue@ ouc.edu.cn。

本文首先介绍冲之鸟礁的基本情况和日本基于该岩礁所提出的主张,指出该主张与《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的岛屿制度相悖离的事实。进而概括了日本为满足其多重目的,试图将冲之鸟礁改造成为国际法意义上的岛屿(简称“岛屿化”)的实践,并对日本支撑其国家主张所提出的所谓观点与理由进行了评述。最后,本文提出了与日本“岛屿化”行为相关的几个重要问题。例如,依照国际法,岩礁是否与岛屿有所不同?《公约》应当如何被实施及国际社会的意见是否应被尊重?“委员会”如何通过其所做出的决定履行职能?历经数年大规模、处心积虑的改造后,冲之鸟礁的法律地位是否依然是岩礁,还是应当被视为人工设施?

本文指出:冲之鸟礁不具备法律意义上的岛屿条件,因此无权主张专属经济区和大陆架。此外,日本在冲之鸟礁周围所进行的建构已经改变了冲之鸟礁的自然地理条件;这些混凝土结构和设施已事实上将冲之鸟礁改造为人工岛屿或人工设施,只应享有500米的安全区。

同时,本文阐明了日本基于冲之鸟礁提出的主张所产生的重大和深远影响。目前,各国不断提交外大陆架划界申请,已使国际法以及国际海底制度面临严峻的挑战,国际社会当共同努力以应对挑战。