公车问题的实质与公车改革的逻辑

2011-04-04赵兴

党政干部论坛 2011年11期

○赵兴

公车问题的实质与公车改革的逻辑

○赵兴

[编者按]我国的公车改革从上个世纪90年代中期就开始提及。1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于党政机关公车配备和使用管理的规定》，此后，中办、国办、中纪委、财政部等部委多次颁布公车配备、使用、管理的文件和规定；其间，一些地方政府和部门也进行了积极的探索和尝试。但如今，公车改革依然举步维艰，困难重重。公车改革年年提，但公车的数量却年年飚升。现在不仅“符合配备公车”的领导干部有专车，且县市级领导，甚至乡镇领导也早已有了自己的专车，可谓“无车不成官”。公车改革难在何处？路在何方？为了回答这个问题，本刊特设专题进行探讨，期望能为公车改革提供一些有益的思路。

公车问题由来已久，公车改革试点多年，相关方案层出不穷，实施效果不如人意，社会各界议论纷纷。症结究竟何在？未来何去何从？已经不容回避，必须予以回答。

一、公车问题的由来

什么是公车？提出这个问题似乎太“小儿科”，这应该是一个不言而喻的问题。然而，现实中，连这类提问者自己都心知肚明的问题往往被郑重其事地提出来，在呈现出一些尴尬的同时也表达出一种无奈的情愫。它说明，提出来的“这个问题”还真是个问题，而且问题往往还比较严重。

最近，有论者提出：为何仍纠结于“什么是公车”[1]？提出这个问题的背景是，2011年3月31日，在千呼万唤之后，北京市率先公布了全市的公车为62026万多辆，这一数字引起了公众的质疑，有质疑者对于究竟“什么是公车”产生了困惑。于是，有人出来释疑解惑。对于处于信息不对称的劣势地位的人来讲，那些别人认为是“正常”的信息也会令他迷惑不已。正是因为对“有关部门”公之于众的公车数量难以理喻，才对“什么是公车”心存纠结。这恰恰凸显了公车已经不仅仅是一种交通工具，而衍生成了一个“问题”。

公车成为问题由来已久，但究竟发端于何年何月实在是无从考证。由于缺乏调查统计的数据作支撑，我们只能将公车改革提上议事日程的时间作为判断“公车问题”缘起的标志。一般认为，公车改革提上议事日程的时间是1994年。其理由是，1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》。但是，我们还不能简单地将公车问题的起始时间确定为1994年。这是因为，30多年来我们的改革有一个“规律”，就是绝大多数的改革都是在矛盾积累到较为严重的程度时而启动的。事实上，在正式启动改革之前，问题已经存在了三五年是常态，有的问题已经存在了十多年甚至更长的时间。这样算来，迄今为止，公车的问题至少已有20余年。

大致来说，公车成为问题源自公车的行政成本超出公众的容忍限度以及公车属性的变异，引起了公众的不满。当这种不满逐渐发散，就不再是一种少数人的情绪，而是普遍性的社会心理。于是，“公车问题”油然而生。这里所说的“公车的行政成本超出公众的容忍限度”，是指公车数量的增长、质量的提高，造成行政成本上升，加重了社会的负担，公众不堪忍受。所谓“公车属性的变异”指的是，由于种种原因，公车背离了用于公务的属性，即“公车不姓公”，如公车私用、利用公车谋取不正当的利益等。本来，合理限度之内的公务用车是一种正常的现象，也是社会公众能够接受并愿意为此承担费用的。然而，如果出现了公车泛滥、公车私用的现象，就是不正常的，亦即成了“公车问题”。

目前，我国公车数量庞大，甚至到了公车泛滥的地步是不争的事实。但匪夷所思的是，公众已经形成了共识的“不争”的事实恰恰又有争论，有的争论还很激烈。现代版的“皇帝的新衣”式的争论也偶有显现，上面提到的在北京市公车数量上出现的争论就是一个例证。北京市财政局所谓“狭义公车”的统计口径与公众的感受有巨大落差，网民一直认为，北京市的公车有70万辆。这是争论的焦点。全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，对公务车数量的统计应该采用最大范畴，即只要动用公共财政资金购置的都应该算作公车，“因为花的都是纳税人的钱”[2]。按照“最大范畴”统计，全国的公车数量究竟是多少？没有“有关部门”主动公布，人们只能进行估算。全国政协委员、重庆市监察局副局长杜黎明提供了最新数据：目前，党政机关及行政事业单位公务用车总量已达200多万辆（不包括医院、学校、国企、军队配车），每年消费支出已达1500亿至2000亿元，每年车辆购置费增长率为20%以上[3]。由于指明了“不包括医院、学校、国企、军队配车”，因而，200多万辆显然还不是“最大范畴”的公车统计数量，实际的公车总量应该至少在400万辆左右。如此庞大规模的公车及其支出，成为著名的行政浪费“四大公害”[4]之一。由此可见，公车问题非同一般，其问题相当严重。

公车私用的问题也是不争的事实。据国家发改委调研报告显示，公车使用有三个“三分之一”：办公事占三分之一，领导干部及其亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一[5]。公车私用竟然达到了其使用总量的三分之二，这是公众无法容忍的。为了遏制公车私用，广州市想出了一个新招：对公车私用进行收费，标准为每公里1.6元[6]。这种治标不治本的举措从一个侧面反映出公车私用获得了“合法性”——允许公车私用，但需要付费，收费的标准并非很高。虽然这一举措的提出者认为对公车私用“收费”是过渡性的，有进步意义，但显然还是无法使人们对公车私用问题严重性的纠结得以消解。正是因为公车私用具有普遍性，反而导致许多当事人对公车私用安然如泰，对公众的批评不仅毫无知错认错之心，而且极为嚣张，竟公然辱骂批评者。我们来看看一个最新的个案：前不久，广州一位老者因看见一起公车私用现象，随口说了一句“公车私用何时休”，便遭到使用者——广州市公安局一名警察的辱骂[7]。虽然这只是一个个案，但影响恶劣，也从一个侧面暴露出公车问题的实质所在。

二、公车问题的实质

从上述公车问题的现状来看，公车问题的实质可以归结为一点：公共权力的异化。它具体表现为两个方面：一方面，公共权力的约束和监督乏力，导致公车泛滥，成本高昂；另一方面，公共权力被滥用导致大量的公车私用，由此滋生腐败。

首先，我们来简要地分析一下因公共权力的约束和监督乏力所导致的公车泛滥及其成本高昂的问题。

公车的存在是公共权力运作的需要，其目的本是节约公务活动的成本，提高效率。基于这一目的的满足，通过公共财政的支出，购买一定数量和质量的公车，公众是完全能够理解并接受的。这里的关键是，“一定数量和质量”的公车究竟由谁来决定？如果只是由公共权力的拥有者决定，即掌权者想买多少公车就买多少，想买什么样的公车就买什么样的公车，那么，公车的数量不断增加、质量不断提高就是必然的结果。原因很明显，掌权者大多有一种权力扩张的心理冲动，表现在公车的购买上，就是不能“安于现状”，总想增加或更新公车，甚至以拥有高档车为荣。相反，如果是由公众来决定公车的基本数量和质量标准，那么，就可以最大限度地防止公车成本的非正常上升。

公众决定公车的基本数量和质量标准需要有几个基本条件：一是公众能够参与公车购买的决策，即对公共预算具有审议权、决定权；二是公众享有公车数量及其配置和价格等信息的知情权，相关的信息必须向社会公开；三是公众能够行使对公车运行状况及其相关机构和人员的监督权，对所发现的不符合规定的公车有权进行调查，向媒体反映情况，有权对违规的机构和人员提出批评和整改要求。只有真正具备了这几个条件，才能有效地将公车的数量和质量标准控制在公众能够接受的范围之内。

我国现实中的问题是，公车的购买是由“公家”的掌权者决定的，公众的话语权要么缺失，要么微弱，对相关信息几乎完全不了解，起不到约束和监督作用。1994年中央颁布的《关于党政机关公车配备和使用管理的规定》明确规定，“部长级和省长级干部按一人一辆配备专车；现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车和相对固定用车”。同时，还详细规定了车型车款：省部级干部配备排气量3.0升以下车型的轿车，副部长级和副省长级干部使用排气量2.5升以下车型的轿车，而即使正部级干部的现有用车，也应当一律使用国产车，使用奔驰、林肯、卡迪拉克、公爵王等高档豪华进口轿车的，必须予以调换。而事实上，这个“规定”早已被大大突破，几乎所有的乡镇机构主要负责人都有“专车”或“相对固定用车”[8]。更有甚者，经济发达地区的大量村委会都有公车的配备。公车的配备不仅越级，而且超标，例如，汶川地震半年后，北川县政府采购了一辆丰田的陆地巡洋舰，中标价格为110万元[9]。正是因为对公共权力在公车方面的约束和监督乏力，才造成公车的数量以高于GDP的速度增长，公车的行政费用居高不下。

其次，我们来简要地分析一下公车私用所体现的公共权力被滥用导致腐败的滋生和蔓延的问题。

腐败的要义是滥用公共权力谋取私利。根据这个定义，公车私用就属于典型的滥用公共权力谋取私利的腐败问题。由于公车的使用在管理上存在着巨大的漏洞，几乎被置于真空地带，因而为公车私用打开了方便之门，于是公车私用大行其道，乃至到了肆无忌惮的地步。那些配备“专车”或“相对固定用车”的领导干部，其公车往往化公为私，不仅自己因公因私都使用，亲属使用也不再是“欲抱琵琶半遮面”，似乎变得顺理成章。而为领导服务的司机利用其特殊身份假公济私，开着公车办私事不仅在所难免，而且往往是明目张胆，毫无顾忌。公车私用极大地增加了行政成本，加重了社会的负担。除了油耗及加速折旧等费用的增加之外，还无法杜绝车辆的虚拟维护保养费用的发生。这种损公肥私的行为已是公开的秘密，它超出了一般腐败的范畴，绝对不容忽视。

公车腐败侵吞了公有资产，侵蚀了公共利益，也侵犯了公众的权利。它所增加的成本和负担都转嫁到了全社会，因而遭到了公众的诟病。济南有一位被人称为“专拍哥”的网民实在无法容忍公车私用的泛滥，“想动动公车私用的筋骨”，于是，对公车私用的现象进行拍照，将其曝光在网站上。从2010年3月至今，他已经拍了近两万张公车私用的照片[10]。这说明，公车私用的腐败问题已经引起了极大的民愤。绝对不能小看这一腐败带来的严重危害，它不仅严重损害党和政府的形象，而且会动摇党和政府的群众基础，威胁到党的执政地位的稳固。同时，还会造成不良的社会示范效应，使部分社会成员对公共权力的认识出现偏差，对公私的财产边界认识模糊，对公有财产漠不关心，甚至也利用各种机会去占“公家”的便宜。一旦这种错误的价值观念形成并长久地积淀下来，要从根本上扭转过来就会十分困难。

三、公车改革的逻辑

从1994年至今，公车改革一直在“试点”，时断时续，一度出现过几种“模式”。有的地方的改革“试点”成为“亮点”，引起了社会各界的广泛关注。这项改革的效果如何呢？从近年“两会”期间媒体不断聚焦公车改革的问题来看，从已经推行或正在推行“试点”的公车改革的社会反响来看，这项改革空转了多年[11]，不仅没有取得实质性的进展和效果，反而使问题越来越严重。无论是公车的数量和成本激增，还是公车私用的愈演愈烈，都说明了这一点。几个地方最早进行的改革“试点”几乎都无疾而终，不了了之,还出现过误入歧途的“改革”典型：辽宁省辽阳市弓长岭区，推行所谓“货币化改革”，将区级领导的车补标准确定为每年6万元至8万元，而当地普通职员的年均收入只有1万多元。这一被称为“权力自肥”的“改革”在铺天盖地的质疑声以及谴责声中草草收场。时至今日，公车改革“没有像样的推进，连小打小闹也没有了”[12]，以至于几乎成了“一个人的公车改革”[13]。

检视1994年以来公车改革的实践，我们必须思考并作出回答的一个重大问题是，公车改革究竟改什么？如何改？换言之，公车改革的基本逻辑是什么？

弄清楚了公车问题的实质，就可以清楚地发现，公车改革的逻辑并不复杂，只是由于推进的力度远远不够，从而空转多年，也就使简单问题复杂化了。所谓公车改革推进的力度远远不够，无非是指改革没有触及到问题的本质，只是隔靴搔痒，在外围兜圈子。根据我们对公车问题的实质的剖析，公车问题的核心是公共权力的异化，那么，公车改革的逻辑就是在公车的配置和管理上要对公共权力进行严格限制和监督。现实中的那些“改革试点”几乎都是在“货币化”方面动脑筋，做文章。这种立足于“补钱”而不是“限权”的所谓改革，其逻辑根本就是错误的，也必然得不到公众的认同和支持。

如何在公车的配置和管理上对公共权力进行严格的限制和监督呢？

首先，实现公车信息的全面公开。这是进行严格限制和监督的基本前提和根本途径。众所周知，制约和监督公共权力的最佳方式就是尽最大可能将其置于公开透明状态。公车成为“公害”的首要表现是数量庞大，但究竟有多少公车，这个信息必须公开，而且要全面准确。由于车辆都有登记和年检制度，因而记录在案的公车有据可查，进行公开没有任何技术障碍。同理，不能以任何借口隐瞒公车数量而剥夺公众的知情权。搞那种所谓“最小口径”的公车信息发布毫无意义，反而有损公信力。公车信息的全面公开，有没有问题？如果有问题，是什么性质的问题？公众有表达权、监督权。受此制约，公共权力机构在公车的配置上就会收敛，不敢暗箱操作。

其次，制定严格的公车配置的法律。现有的关于公车配置的行政法规不够完善，而且约束力较低。应当将这个问题尽快纳入立法机构的立法规划之中，及时制定并颁布实施严格限制公车配置和管理的法律，对违法行为严厉处罚。在这方面，国外有许多好的做法可资借鉴。以国情和社会制度不同为由，拒绝别国行之有效的经验学习只会使我们付出更大的代价。

再次，实现公车财政预算管理的硬约束。这是从源头上对公车的配置进行严格限制的主要途径。公车配置是公款消费，经费来源于公共财政支出。在我国，公共财政预算软化是一直以来的顽症，也是公车长期超高速增长的重要原因之一。有了约束软化、环境宽松的财政后盾，许多财政供养单位超标准配置公车也就有恃无恐，甚至在遭到质疑时还振振有词。因此，必须实现公车财政预算管理的硬约束。一方面，强化人大对包括公车配置在内的公共财政预算的审查和监督，另一方面，向社会公布相关预算安排，接受公众监督。

最后，对公车私用等腐败行为实行“零容忍”。必须从法治、社会舆论以及思想意识上全方位地构筑对公车私用等腐败行为实行“零容忍”的环境，对于暴露的问题绝不姑息，要坚决追究责任。只有这样才能树立正确的社会导向，取信于民。

[1]志灵：《为何仍纠结于“什么是公车”？》，《中国青年报》2011年4月6日。

[2]南辰：《公车多少才算“少”？》，新华网 2011 年 4月5日。

[3]杜黎明：《推进公务用车改革势在必行》，新华网2011年3月9日。

[4]李兴文、陈黎明、郭久辉：《行政浪费四大“公”害是否仍在公然犯“禁”》，《半月谈》2009年4月1日。

[5]洪奕宜、贾肖明、陈祥蕉：《政协委员建议公车车身喷字方便监督》，《南方日报》2011年3月11日。

[6]姚艺曲：《市委副书记称广州公车私用拟每公里收费1.6元》，《南方日报》2011年2月23日。

[7]何华高、叶伟报：《阿伯批警“公车私用”遭恶骂》，《信息时报》2011年4月10日。

[8]严辉文：《科长都专车了，科员能咋的？》，《中国青年报》2011年3月9日。

[9]卢哲恒：《北川县政府采购汽车110万元的越野车中标》，《都市快报》2009年1月22日。

[10]秦亚堙：《“专拍哥”专拍特权车：想动动公车私用的筋骨》，《北京晚报》2011年4月7日。

[11]李静睿：《中国公车改革空转多年》，《中国新闻周刊》2011年第10期。