浅谈衢州市小水电建设管理存在的问题及对策

柳丹霞,刘圣尧

(1.衢州市水利水电管理处,浙江 衢州 324000;2.浙江广川工程咨询有限公司,浙江 杭州 310020)

衢州市位于浙江省西部,钱塘江上游。东接金华兰溪市、金华县,南交福建浦城县和丽水遂昌县,西连江西广丰、玉山、德兴、婺源县,北邻安徽休宁县和杭州建德市、淳安县。境内山川纵横,水能资源丰富,全市水力资源理论蕴藏量85万kW,可开发容量78万kW。

随着我省现代水力能源可持续发展战略的实施,衢州市利用水力资源丰富的天然优势,科学制定了小水电建设规划,采取国列项目带动、优惠政策鼓动、机制创新推动等有效措施,在农村水电建设与管理方面创新建设机制,科学有序地开发水能资源,积极发展农村小水电,对促进地方经济发展、增加农民收入、保护和建设生态环境,构建社会主义新农村都具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。

1 衢州市水力资源分布情况

衢州市全境流域面积8849.3 km2,河流众多,水能资源蕴藏量大,分属钱塘江水系和鄱阳湖水系。其中,属钱塘江水系流域控制面积8333.5 km2,控制流域面积50 km2以上的河流共14条;属鄱阳湖水系流域控制面积515.8 km2,其水系主要为衢州西部与赣、闽交界附近的一部分河流分别流入长江鄱阳湖的乐安江和信江,属长江鄱阳湖水系的河流共6条。

2 小水电开发建设情况

衢州市全市理论水能蕴藏量85万kW,技术可开发量78万kW,其中根据钱塘江流域综合规划,衢州境内的常山港干流开发分为天马、招贤、航埠3级,衢江段分为塔底、安仁铺、红船豆、小溪滩5级,乌溪江干流分湖南镇、黄坛口、柯山、闹桥4级[1];截止2009年底,全市共有电站236座,小水电总装机66.1万kW[2](加上湖南镇、黄坛口2个大型水电站的35万kW),其中常山港干流天马、航埠恒丰电站,衢江段塔底、小溪滩,乌溪江干流分湖南镇、黄坛口、柯山、闹桥等均已建成发电;2010年在建 (包括技改)电站8座,总装机1.34万kW,目前全市水能资源已开发了85%,今后继续新开发建设电站的难度很大,因此今后开展农村水电工作,应按照建生态水电、创秀美山川、促乡村和谐的要求,加快农村水电工作实现从重项目建设向重行业监管转变、从重经济效益向重综合效益转变。

3 小水电开发及发展的效益

3.1 小水电开发建设促进了地方经济的发展

2009年全市年总发电量8.34亿kW◦h,地方电力企业年售电收入3.6亿元,上缴税利2872万元[3]。小水电资源的开发建设增强了地方财力,强化了经济社会发展的基础,在增加能源供给、改善能源结构、促进产业结构调整、保护生态环境等方面发挥着巨大的推进作用。一是小水电项目的实施带动了关联产业的发展,促进了产业结构的优化升级,催生了一批小城镇,增加了地方财力,农村经济、城镇经济和县域经济得到长足发展。已成为衢州市主要工业企业的小水电业的蓬勃发展,有力地促进了地方经济的发展;二是农村小水电的发展促进了社会公用事业发展,一些农村水电开发建设后,可向水电站所在村庄、学校低价或免费供电,投资用于当地学校、敬老院、乡村交通、水源供给等公用事业建设;三是村集体开发的农村小水电项目为当地群众提供了就业岗位,增加了农民收入,改善了农村产业结构,加大了工业和农业经济的比重,显著促进了农村经济的发展,像衢江区近2 a小水电的建设对当地的GDP拉动到5%左右,增加农民就业岗位近100个。

3.2 小水电开发建设促进了生态环境保护

随着农村小水电建设的发展,农村普遍实施了以电代燃及节柴节煤措施,实现了可持续发展的目的,减轻了农民生产、生活所需能源主要依赖林木和植被的状况,对保护林木资源、改善生态环境、涵养水源、减少水土流失起到了积极的作用,促进了人口、资源、环境的协调和经济社会的可持续发展,地区经济、社会和生态效益得到协调统一。特别是山区群众一直以来靠砍伐树木作为燃料,水电资源开发以后用上了便捷、安全、清洁新能源,减少了山林的砍伐,保护了现有的森林资源。按衢州全市年平均发电量6.5亿kW◦h电来推算,全市每年可节省标准煤约35万t,减少排放二氧化碳76万t,减少二氧化硫和氮氧化物有害气体5000多吨,有效保护生态环境。

3.3 小水电开发建设改善了农村生产基本条件,促进农业经济发展

通过农村小水电的开发建设,加快了中小河流流域的整治和治理,增加了水库库容,扩大了灌溉面积,解决了人畜饮水困难等难题,同时也推动了全市节水型社会建设进程。发展以小水电为龙头的山区水利,实现了发电、灌溉、节水等综合效益,提高了水利为农业服务和防洪抗旱保障能力。

3.4 小水电的开发建设增强了地区抗灾供电能力

小水电的发展在电网供应中起到“消灾灭火”的调节作用。如浙江省2003年发生的电荒,殃及全省工业经济的发展,影响全省居民的正常生活,由于衢州市全市小水电及时有效的供电,让电网得以正常运行,缓解了社会上的各方矛盾,减轻了电荒造成的经济损失。通过一系列的电荒事件,我市吸取教训,转变电力调度思路,积极创新调度机制,重在发挥小水电在大电网停电断电等非正常情况下的调节救济作用,增强地区抗灾供电能力。如2008年初的冰雪灾害中,江山廿八都等地的小水电在大电网断网达20多天的情况下临时调度供电,为当地抗灾救援、服务民生作出了巨大贡献。

4 衢州市小水电发展面临的主要问题

4.1 投资大、收益低

衢州市目前可开发水电资源大多地处山区,交通不便,建设难度大,加上近2 a材料价格、民工工资涨幅较大,一定程度上增加了建设成本,小水电项目造价过高,特别是地指标难解决、审批环节过于繁琐,费用高。按现在的体制,1个电站建之前必须用2 a的时间跑审批,费用占总造价的20%左右。经测算,目前电站1 kW的装机造价需1万余元,单位电能造价则高达3.5元。另一方面电价偏低,10 a水电电价未动,目前实施的价格还是1998年以来的价格,一直未得到调整[4]。几次售电价格的调整,小水电一点利益未得到,而10多年来,物价水平提高了很多。“同网同价”政策并未落到实处,火电站的平均电价为0.50元/kW◦h,而小水电是0.45元/kW◦h。这显然不符合市场经济公平交易的基本原则,电价偏低一度造成了小水电企业的经济困境,增加了小水电站正常运行难度。经调查,由于近几年的枯水期,全市装机在2000～5000 kW的电站发电成本在0.1元/kW◦h左右,装机小于2000 kW的发电成本在0.12元/kW◦h,加上线路损耗、运行工工资、银行贷款利息等开支,目前大部分电站收益率低于10%,有30%的电站入不敷出。

4.2 利益分配趋于复杂,政策处理问题日益突出

小水电开发建设过程中,很难避免对水力资源流域的影响,加上需要征用山林土地,这在一定程度上影响到当地农民群众的生产生活用水和山林土地利益,这就需要进行适当的政策处理工作,给予合理的赔偿。近年来,电站投资业主普遍反映政策处理越来越难,农民群众上访或干扰电站建设的事件也时有发生,特别是在赔偿问题上,部分民众漫天要价近似无理取闹或敲诈行为,造成电站工期延误和投资不断增大。因此,如何处理好开发与保护资源的关系、统筹兼顾各方利益的问题日益突出。

4.3 鼓励发展小水电的机制尚不完善

从当前水电企业经营情况看,鼓励发展小水电的主要途径是认真落实“全额上网、同网同价”的机制,但目前这种机制尚不完善。

4.4 小水电开发建设安全隐患问题较多

农村小水电项目开发建设管理的不安全因素仍然存在,麻痹、松懈、流于形式、防范不力、措施不到位、人员配备不合理、责任不明确以及设备老化、安全教育培训不够、设计不合理、施工不规范等问题仍然较为严重。目前大多小水电站大多由民营资本投资建设,业主片面追求利润最大化,导致冒险、侥幸心理,开发建设行为不规范,压低工程造价、减少必要的安全投入、设计不合理的“优化”等行为,都在工程建设中埋下安全隐患。此外,还存在一些“无资质”、“挂靠”现象,这给质量监督、招投标管理、安全生产监管等带来难度。另外,集体电站承包后,由于承包人一味追求效益,投入少,管理漏洞多,安全隐患每年递增。

5 促进小水电发展的政策建议

5.1 坚持科学发展,进一步加强行业管理

传统的小水电项目开发建设与现代经济社会发展思路存在矛盾,这是近年来水电开发中遇到的一个突出问题。在发展农村小水电开发建设上,注重搞好宏观管理,政策引导,着力研究解决农村小水电走向市场化过程中出现的新矛盾,新问题,促进水力资源合理、有序开发,不断地健全、完善、改革和创新农村小水电的市场化运行机制,使农村小水电的开发、建设、管理与社会主义市场经济相适应,为建设社会主义新农村提供有力的基础支撑。

5.1.1 要科学规划小水电资源开发建设

现代社会发展对水资源的需求是全方位的,除了传统的电力需求外,还涉及农村饮用水、生态、环境、旅游等。因此,要以流域综合规划为大纲,科学规划小水电建设,合理开发水资源,注重防洪、供水、灌溉等综合效益,实现对河流综合功能发挥的统筹,为科学有序开发利用水力资源提供科学依据。此外,要严把项目审查和开发许可关,在项目审批过程中,建议实地勘察,深入调研,对于一些跨流域引水的、有争议的、多数群众不予支持的项目不予审批,从源头上杜绝纠纷的发生。同时,加大宣传力度,营造开发小水电利用清洁能源为民造福的舆论氛围。本着“以民为本,为民谋福”的原则积极做好开发建设过程中的协调服务,及时处理各种矛盾和纠纷。

5.1.2 要进一步完善水电资源的配置管理

现行的市场手段,如拍卖、招标等公开竞价的配置方式在减少政府寻租行为、权力腐败、争夺资源引发的矛盾和纠纷等方面取得了显著成效。但这些市场手段的有效实施,使得水力资源所在地或受其影响区的村集体和农民因资金不足、经验不足、认识不足等原因错过了自行开发或参与开发的机会,也丧失了长期受益的机会。因此,建议政府在实行对有限的水电资源进行市场化配置的同时,应适当考虑水力资源所在地或受其影响区农民的利益,在设计配置上留出一部分开发使用权,在收取开发使用权费用时给予适当的照顾,保障其参与开发的权利。

5.1.3 充分发挥小水电协会行业职能,进一步理顺电业之间及电业与政府之间的关系

小水电协会是既由政府授权,又独立于政府之外,行使对小水电管理和指导职能的一个组织。要进一步强化协会职能,扮演好行业领导者的角色,在行业内部实现“市场”管理。另外,小水电协会要以高度负责的态度,认真贯彻执行国家关于发展小水电的方针政策,同时在竞争的市场中极力维护每个会员的利益,出面协调、帮助解决会员之间、会员与政府职能部门之间等各方关系的新矛盾和新问题,实现行业的规范管理。同时,协会要时刻关注小水电行业发展的态势,集所有会员的要求、意见和建议,及时向政府反映,与政府协商沟通。特别是对小水电上网电价提价协商和执行兑现上,协会要多与物价部门沟通,积极向政府争取并进行监督。

5.2 强化安全生产质量监督管理,确保小水电运行安全

随着近年来大量小水电开发建设投产运行,而这些电站新老不一、地处偏远、体制多元,点多而散、个体差异大,加上部分县区水行政主管部门与部分企业安全生产意识不强、技术力量缺乏、投入不足等问题依然存在,给工程建设质量监督和运行安全监管带来了重重困难。为进一步加强小水电开发建设工程质量监督和安全生产的监督管理,要充分发挥水利水电工程质量监督机构的作用,严把项目开工前审批关,坚决杜绝 “无资质”、“转包”、“挂靠”现象的存在,对于爆破、电工等特种工作人员一定要持证上岗。此外,任何投资主体建设的水电项目,开工前必须到相应质量监督机构办理质量监督手续,必须接受质量机构的强制性质量监督。项目建设各参建单位必须认真贯彻执行《建设工程安全管理条例》的有关规定和履行法定义务,坚持 “安全第一,预防为主”的方针。

5.3 加强水电队伍建设,进一步提高电站经营管理水平和运行人员的技术水平

以人才培训为依托,坚持“总量增加、水平提高、结构优化”的原则;贯彻以人为本精神,进一步抓好人才培养工作,进一步规范持证人员学历、职称、年龄等标准,以水电队伍持证上岗管理为切入点,制定科学合理的人力资源建设管理方案,促进职工队伍整体素质提高,努力创造有利于人才成长、人才培养、人才保护的良好环境和机制。市、县 (区)水利局要定期举办新建电站业主和无证运行人员的培训班,努力进行包括规划设计人员、施工队伍、监理机构、质量监督机构、工程管理人员、工程管护人员、机电设备运行检修人员等方面的人才培训,并积极鼓励职工通过自学、函授等方式提高自己的业务技能,培养骨干技术力量,不定期选送优秀青年干部外出培训。力争达到水电人力资源充足、结构明显改善、素质大幅度提高,在总量、结构和素质等方面均满足小水电事业可持续发展对人才的需求。同时,加快小水电企业内部改革,完善企业法人制度,按现代企业制度要求进行运作,建立激励机制、约束机制和新的用人机制,不断提高企业效益,增强企业实力。

[1]季健康.中华人民共和国农村水能资源调查评价成果报告(2008年)(第七卷浙江省)[R].杭州:浙江省水利厅,2008.

[2]柳丹霞.衢州市小型水电站统计手册[M].衢州:衢州市水利局,2010.

[3]柳丹霞.2009年衢州市农村水电统计年报[R].衢州:衢州市水利局,2009.

[4]邵建良.小水电,“千站惠农”在浙江[J].经贸与实践,2009(8):39-40.