美国“公民诉讼”制度之探析与启示

李东

(常州市人民检察院，江苏 常州 213002)

一、问题的提出

“环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞,法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。”①上世纪以来，环境公共利益和公民环境权理论的兴起直接导致了现代环境公益诉讼制度的产生与发展。在西方大陆法系和普通法系国家，环境公益诉讼早已成为遏制环境违法行为，救济环境公益的重要法律手段。美国是现代公益诉讼的创始国，也是环境公益诉讼制度建立最早、最完善的国家之一。“美国环境公益诉讼即‘公民诉讼’,最早出现在1970年的《清洁空气法》中,规定任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人依该法提起诉讼。此后,一些环境保护的法律也都制定了公民诉讼的条款,如《清洁水法》、《噪声控制法》等。这些实体法的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》(特别是其中的第17条)相结合,构成了一套较为完整的环境公益诉讼制度。”②在“依法治国，建设法治国家”的今天，建立中国自己的环境公益诉讼制度已是大势所趋，而“他山之石，可以攻玉”，学习、借鉴域外相关法制尤其是美国的环境公益诉讼制度是中国建立完善的环境公益诉讼制度的可行路径和最佳选择。

二、美国“公民诉讼”制度简介

(一)原告资格——“私人检察官”制度

美国环境公益诉讼的原告资格相当宽泛。“为了保护公共利益，美国立法机关可以在认为合适的情况下将维护公益的任务委托给政府官员(如司法部长)，或者通过立法授权给某个特定的公民提起诉讼，这就是所谓的‘私方司法部长’或‘私人检察官’制度。”③美国联邦环境公民诉讼条款一般规定:“任何人(any person)或任何公民(any citizen)可以代表自己提起一项民事诉讼。”“任何人”或“任何公民”一般被界定为“公民诉讼”’的原告。而“人”( person)在《资源保护和再生法》中被定义为:“人”是指个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人(包括政府法人)、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何州际法律实体(包括所有的部门和机构)和美国联邦政府的任何机构④。进入20世纪90年代后,《美国区法院民事诉讼法规》第17条甚至规定:“在法定情况下,保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”⑤

虽然美国环境公益诉讼的原告资格非常宽泛但也并非没有任何限制。1972年制定的《清洁水法》采纳了最高法院在“塞拉俱乐部诉莫顿”案中对原告资格的见解，特别将“公民”限定为“其利益被严重影响或有被严重影响可能性者”，这就类似于在其他诉讼中所要求的原告需具有“实际损害”的条件。特别是1992年“鲁坚诉全国野生动物联合会”案后,资格的要求适度严苛对原告的资格产生了深远的影响。

(二)诉讼类型——民事、行政环境公益诉讼兼备

美国的“公民诉讼”实际上包括两类：一是针对排污者的公民诉讼，即环境民事公益诉讼；二是针对行政机关的公民诉讼，特别是针对不能根据法律履行自己职责的环境保护机构的诉讼即环境行政公益诉讼。前者，主要是针对违反法定义务的排污者的诉讼，原告与被告是平等地享有诉讼权利，平等地承担诉讼义务的法律主体，法官适用民事诉讼程序进行审理和判决。后者，主要是针对负有环境监管职责而疏于履行的行政机关。针对行政机关不作为提起的环境行政公益诉讼，一般只限于该机关的非自由裁量范围，对于行政机关自由裁量范围内的讼争，法院一般不会进行审判。这是由美国“三权分立，相互制衡”的政治体制所决定的。如果法院审理了属于行政机关自由裁量范围内的讼争事项，则有“司法权干涉行政权”之虞。

(三)诉讼限制——“诉前通知”前置程序

“公民诉讼”在环境保护方面固然发挥了举足轻重的作用，但如果毫无限制，则容易被滥用，既加重法院的审判任务，又不利于提高行政机关的工作效能和调动行政机关的积极性。因此，美国对“公民诉讼”的提起设置了一道“闸门”，即在起诉前至少提前60日通知违法者、环保执法部门或所在州政府。60日内，如果行政执法机构或所在州政府已经向法院提起诉讼或已经采取相应的处罚措施的情况下，公民不得提起环境公益诉讼。如“1972年美国《清洁水法》的规定，‘环境保护局局长或州政府已开始且积极诉诸联邦或州法院采取民、刑事措施以要求污染者遵行排污标准、限制或命令时’，便不得提起公民诉讼”⑥。例外的是，有关毒性污染物或紧急事件可以免除告知程序要件以利于保护环境、争取时效。“许多情况下，环保组织或私人原告在发出‘60日通知’后，可能会接到被指控的环境违法企业的电话，或者告诉通知人已经改正环境违法行为，无须起诉；或者在承诺采取改正环境违法措施的基础上，提出与通知人达成和解。”⑦在这种情况下，环境公益诉讼也不得提起。诉前告知义务使民众参与执法的愿望与行政机关主导执法的原则得到了合理调和，成为美国环境公益诉讼制度的精髓所在。

(四)救济措施——禁令、执行令和罚金并举

美国公民诉讼的司法救济措施主要有以下三种。一是颁布禁令，要求违法排污者立即停止破坏环境的行为，这是最早施行也是最严厉的救济措施。二是处以民事罚金，《清洁水法》、《资源保护与恢复法》等法律中都有相应规定，如《清洁水法》规定，法院可以对环境违法者处以每日两万五千美元的罚金。民事罚金在性质上既不同于民事赔偿金，也有别于行政罚款，是对环境违法者的一种经济性制裁，不归于原告而归于国库。三是发布执行令，要求环境执法部门立即采取相应措施或履行法定职责，这主要适用于行政当局怠于履行法定职责的情形。

(五)配套制度——切实保障“公民诉讼”有效运行

1.建立法律援助所和公益法律事务所，为公民诉讼提供代理服务。公益诉讼与普通的民事诉讼相比，具有专业性、复杂性、长期性等特点，如果没有专业的法律代理，则获得胜诉的可能性微乎其微。“早在1965 年，美国联邦政府就发起‘向贫困开战’运动，由联邦政府资助成立专门提供法律服务的机构。在这些机构中工作的律师由联邦政府支付工资，全职向穷人提供法律服务。”⑧除了由联邦政府资助设立法律援助所以外，大企业和私人还以基金和捐助的形式成立由专业律师、法学教授等组成的公益律师事务所。政府对公益律师事务所免除几乎全部税收。

2.建立诉讼费用转移制度即“美国规则”，减轻原告经济负担。“美国《清洁水法》规定，对于根据公民诉讼条款提起的任何诉讼，法院做出最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是合适的。”⑨“这样，法院可以判决本应由原告承担的诉讼费用改由被告承担，减轻了原告的诉讼负担，保护了民众参与环境公益诉讼的积极性。”⑩

3.给予原告一定的物质奖励，调动公民为维护环境提起公益诉讼的积极性。为了鼓励公民提起公益诉讼，美国法律规定给予原告一定的物质奖励，其中最具代表性的是“公私共分罚款之诉”，即如果公民提起“公私共分罚款之诉”并且获得胜诉，那么将会与联邦或州政府共分罚款，获得一定比例的民事罚金。

4.行政机关以“法院之友”身份参与诉讼，支持公民诉讼。“美国的‘法院之友’制度是指在法院审理案件的过程中,当事人以外的第三人向法院提供与案件有关的事实或者适用法律方面的意见，以影响法院判决的一项制度。”行政机关往往掌握着大量的不为法院所掌握且容易被双方当事人忽略的行业性或专业技术性信息及法律事实，有助于弥补原告专业知识的不足，促使法院做出公正的判决。

三、美国“公民诉讼”制度给我国的启示

(一)尽快建立健全相关制度，为环境公益诉讼的顺利开展提供坚实的法律依据

美国的“公民诉讼”制度已有40余载，对促使行政主管机关依法执法和企业严格遵守环境法规起到了积极的作用。目前，我国环境破坏和污染事件时有发生，环保形势不容乐观；全国多地法院已经建立了环保法庭，成功办理了一批环境污染公益诉讼案件，取得了良好的社会效果，但仍面临着无法可依的窘境；民众关于实行环境公益诉讼的呼声日益高涨，人大代表也多次提案建议建立公益诉讼制度。当前，建立包括环境公益诉讼在内的公益诉讼制度的客观形势、社会基础、理论准备、实践经验和立法时机都已经具备和成熟，应尽快结合我国实际情况，借鉴包括美国在内的域外科学的制度内容和成功的司法经验，通过修改相关法律建立我国的环境公益诉讼制度。

(二)适度放宽原告资格，扩大起诉的主体范围

美国环境公益诉讼的原告资格相当宽泛，“任何人”或“任何公民”针对“任何人(any person)”或“任何当事人”的违反环境法律的行为都有权提起诉讼，而“人”被宽泛地定义为包括公民个人、公司、法人、社团和国家机关(包括检察机关但不包括审判机关)。而反观中国的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》则把原告资格限定在与案件有“直接的利害关系”的狭隘范围之内。这是中国开展环境公益诉讼所遇到的最大的障碍。这也是我国司法实务界的共识。最高人民法院副院长万鄂湘就认为，在环境行政公益诉讼的诉讼主体方面，具有行政管理职能的相关行政机关是被告，而人民检察院，一切单位、公民都可成为原告。所以，应把原告范围放宽为与本案有“直接或间接利害关系”的公民、法人或其他组织。即任何“人”只要已经受到环境违法行为“事实上的损害”或有受到环境违法行为事实上损害的现实危险，就有权提起诉讼。

(三)设置“诉前通知”前置程序，节约司法资源，提高司法效率

在美国的“公民诉讼”程序中，原告起诉前必须提前至少60天通知环保执法部门和拟被诉的环境违法者，否则不得提起诉讼。如果在此期限内，环保执法部门已采取措施促使违法者遵守法令或违法者停止违法行为且双方达成和解则也不得起诉。“诉前通知”前置程序是美国环境公益诉讼制度的精髓所在，有效防止了环境公益诉权的滥用和环境公益诉讼“大爆炸”的发生，提高了司法效率，节约了司法资源。“中国环境保护体系是以行政为主导的，而环境公益诉讼规模庞大，涉及问题广泛，为了防止诉讼权利的滥用和节省司法资源，在环境公益诉讼前首先利用行政手段是完全必要和合理的。”所以，我国可以借鉴美国的“诉前通知”前置程序，规定在提起环境公益诉讼前，必须先行通知环境执法机关和环境污染者，如果在法定期限内环境执法机关不作为，环境污染者未停止污染行为或未与原告达成和解则有权提起诉讼。相反，如果环境执法部门已经采取切实措施促使环境违法者遵守法规或违法者与原告达成和解则拟起诉者不得提起诉讼。

(四)建立完备的配套制度，保障环境公益诉讼制度的有效运行

环境公益诉讼的目的是维护公益而非实现私益，即使因此获益，受益也绝非仅限于原告一人，相反还会耗费大量的时间、精力和金钱，所以如何有效激发公众维护公益的热情就成了环境公益诉讼能否有效运行的关键。美国为了鼓励环境公益诉讼的提起，建立了公益法律援助、律师费转移支付、物质奖励、“法院之友”等一系列完备的配套制度，有效地调动了公民提起环境公益诉讼的积极性，确保社会民众“打得起，打得赢”。我国应借鉴美国的成功经验建立合理的诉讼费用负担制度，赢得诉讼或为环境公益做出贡献的原告的诉讼费用由被告负担，未胜诉原告的诉讼费用由法院判发；完善行政机关支持起诉制度和公益法律制度，为原告提供相应的专业信息和法律帮助；对胜诉的原告给予一定的物质奖励和经济补偿，确保“热心人不吃亏”，真正体现公平合理的原则和环境公益诉讼的初衷。

注释：

①江沛：《我国环境公益诉讼制度的立法构建》，《理论研究》，2007年第2期，第40页。

②贾志民、王敏：《从美国环境公益诉讼制度谈中国环境保护问题的法律对策》，《华北电力大学学报(社会科学版)》，2007年第4期，第28-29页。

③邹静：《我国环境公益诉讼制度构建之可能——以美国为例》，《消费导刊》，2010年第7期，第148页。

④曾文革、陈力、付良鹏：《美国环境公民诉讼制度限制条款及对我国的启示》，《学术探索》，2007年第3期，第78页。

⑤韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年，第128页；转引自张式军、孙晓晓：《两大法系公益诉讼制度比较研究》，《哈尔滨学院学报》，2007年第3期，第43页。

⑥崔华平：《美国环境公益诉讼制度研究》，《环境保护》，2008年第4期，第90页。

⑦李静云：《美国的环境公益诉讼——环境公民诉讼的基本内容介绍》，别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年，第98-99页。

⑨参见《美国法典》第1365页。

⑩裘缪、何琼：《环境行政公益诉讼——以美、印经验为借鉴》，《中国环保产业》，2006年第7期，第46页。