推进城乡基本公共服务均等化的实践与思考——以常熟市为例

王丽萍

（常熟市委党校，江苏常熟 215500）

推进城乡基本公共服务均等化的实践与思考
——以常熟市为例

王丽萍

（常熟市委党校，江苏常熟 215500）

现阶段城乡之间基本公共服务存在较大的差距，突出表现在教育、医疗卫生和社会保障三个方面。常熟市通过城乡一体化综合配套改革，初步建立了城乡统一的教育制度、医疗制度和社会保障制度。推进城乡基本公共服务均等化需要转变观念，从社会发展进步的全局来理解；实践中，要高度重视，结合当地实际情况，充分发挥财政的支持作用，提高建设的协调性和配套性，实现城乡居民共享改革发展成果。

城乡基本公共服务；均等化；实践；思考

基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展水平，为保护公民个人最基本的生存权和发展权而规定的与民生密切相关的一定发展阶段上最低范围的公共服务。现阶段我国的基本公共服务范畴包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面。城乡基本公共服务均等化是指一个国家的公民无论居住在城市还是乡村，无论是本地户籍人口还是外地户籍人口，政府要为公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。现阶段城乡之间基本公共服务存在较大的差距，非均等化突出表现在教育、医疗卫生和社会保障三个方面，因此，本文着重围绕这三方面展开。

一、推进城乡公共服务均等化的实践探索

当前的城乡基本公共服务均等化建设，一般是通过城乡综合配套改革来实现的，成都和苏州最为典型。成都是国家确定的城乡综合配套改革试点市，苏州是江苏省城乡综合配套改革试点市。成都的城乡综合配套改革，强调公共服务资源均等化的短板在农村，要补足短板，把教育、医疗卫生、社会保障和基础设施等领域的公共资源配置向农村倾斜。苏州城乡之间的不平衡性没有巨大的差别，城乡居民收入之比基本保持在2：1左右，因此苏州城乡综合配套改革着眼于“城乡一体化”，即通过集中居住区建设，把农民变成市民，把村庄变成城镇社区，促进城乡生产要素合理流动、公共资源均衡配置，实现农民在居住环境、职业和思想观念等领域和城市居民“并轨”，形成“城乡一体化”发展新格局。［1］

2008年9月，苏州市被确定为江苏省“城乡一体化”发展综合配套改革试点区。试点内容包括：在城镇与农村之间，科学合理地优化配置土地、劳力、资金等各种生产要素，教育、文化、医疗、社保等各种社会资源，促进城乡经济社会协调发展、一体化发展、可持续发展。随后，苏州提出要率先形成城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局。这七个一体化中后三个就是涉及公共服务的主要内容。常熟更是国务院发展研究中心确定的“城乡一体化”综合配套改革固定调研联系点，笔者以常熟市为蓝本，介绍城乡综合改革涉及到的教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务均等化的实践。

常熟根据“城乡一体化”的发展要求，以城市总体规划为引领，初步构建“一城四片区”的城市框架，形成“主城区——小城市——农村社区”三级城镇空间体系，促进小城镇发展，促进城乡基本公共服务有效对接。以城乡基本公共服务均等化为重要载体，以城乡生活条件同质化为目标，初步建立了城乡统一的教育制度、医疗制度和社会保障制度等，为农村居民提供较为便捷的公共服务。

1.在教育领域，结合城乡空间布局、人口布局，科学规划和合理配置教育资源，提高教育机会均等程度，实现城乡教育的优质均衡

调整农村教育布局，撤并部分高中，做强中心镇初中；改善村小办学条件，提高村小办学水平。整体提高农村教师素质，配强师资力量，选拔百名骨干教师到农村支教，对农村骨干教师实行市镇两级奖励，统一城乡教师奖金，促进骨干教师均衡分布，保障农村教育健康发展。实施外来工子弟学校“提升”计划，保障外来人口子女的受教育权利。

2.在医疗卫生领域，以完善医疗机构、提高服务能力为核心，加速优质医疗卫生资源向农村辐射延伸，改善农村医疗条件，方便群众就近就医

市一院滨江院区竣工投用，市二院支塘院区开工建设，辛庄、古里卫生院迁建工程基本完成。进一步加强农村卫技队伍建设，逐步提高乡村医生待遇，稳定乡村医生队伍。建立和完善农村环境卫生长效管理机制，加强农村健康工程建设。

3.在社会保障领域，进一步健全农村社会保障体系

常熟市已基本实现“低收入农民有低保、被征地农民有社保、老年农民有养保、纯农业居民有农保、就业农民有城保”的格局。至2010年底，全市本地户籍养老保险覆盖率达99.5%，2010年城保净增5.97万人，纯农人员农保转接城保累计达12.53万人；老年居民养老保险率达99.5%，农村合作医疗参保率达98.6%。［2］3

二、推进城乡公共服务均等化应注意的问题

1.坚持公正公平的社会价值祈求，推进公共服务均等化

实现基本公共服务均等化，要从社会公正的角度来理解和实践，强调保护个人的基本生存权和发展权，强调无差别、均等化和共享性。但是，在理论界和实际工作中，人们往往把基本公共服务广覆盖，特别是覆盖到农村，使基本公共服务在城乡之间实现一体化，理解为经济发展、扩大内需的要求。特别是国际金融危机后，外需拉动受阻，需要扩大内需刺激经济持续发展。如果在农村能实现和城市一样的公共服务标准，就会大大释放农村购买力，消除农民的后顾之忧。这种实用性的机会主义理论对推进公共服务均等化建设十分不利。从经济发展角度理解基本公共服务均等化，往往要陷入政府行为的短期化、实用化，更多地从效率出发思考问题和决策，而把社会公平公正放在次要的位置上。

2.坚持循序渐进的过程，推进基本公共服务均等化

城乡基本公共服务均等化建设，首先要受到经济发展水平的制约。例如，常熟和苏州其他县把农村养老保险和农村新型合作医疗向城镇社会保障制度靠拢，从农保转城保体现出公共服务的均等化，这是由经济发展水平决定的。财力由经济发展制约，财政支出由体制和支出惯性决定的。所以，一般而言，提高农村基本公共服务水准并使之达到城镇的水平，需要地方财政增量，这就需要一地的经济不断发展才能实现。其次，财政满足社会公共需要，还受到财政体制的制约。常熟经济相对发达，地方财政已经超越了吃饭财政、建设财政，进入公共财政阶段。但是，有的地方财力有限，基本公共服务均等化建设受到很大的限制，这就需要上级财力的转移支持。但是，财政转移支付涉及到财政管理体制问题，这同样是需要循序渐进来推动。

3.发挥公共财政主渠道作用，鼓励和动员社会资本参与基本公共服务均等化

城乡基本公共服务均等化是建设公共财政和规范政府间财政分配关系的基本目标。满足社会公共需要的公共财政，其基本特点就是对社会成员提供一视同仁、无差别的公共服务。公民无论身在何处，在享受教育、健康、发展机会和保障方面，应该具有无差别的平等权利。因此，基本公共服务不因城乡经济社会发展水平不同而差异过大，农民和市民、本地人口和外来人口应该一同享受改革发展成果，共沐公共财政阳光。随着城市化进程的加快，常熟市在教育、医疗和社会保障领域实现城乡之间无差别的制度覆盖和服务均等，主要通过财政实现。

当然，财政主导并不完全是政府生产，也需要社会生产并通过政府购买来实现城乡基本公共服务均等化。比如，教育方面，外来民工子女学校一般是民营的，但政府通过规范和制度约束并用奖励等手段来鼓励社会资源参与教育事业；医疗方面，公立医院和民营医院之间的竞争为医疗服务水平的提高发挥一定的作用。

三、推进城乡公共服务均等化的对策思路

1.从促进人的平等的角度，高度重视城乡基本公共服务均等化建设

从常熟的实践看，城乡基本公共服务均等化建设有一个较长的过程，从开始在农村探索建立农村养老保险和新型合作医疗，保险水平逐年不断提高，直到逐步和城镇社会保险并轨。作为城乡基本公共服务均等化先行者，经济发展是基础，但高水平全覆盖的城乡基本公共服务均等化建设所需要的财力支持是完全能够实现的。陕西神木县“全民免费医疗”推行者，神木县原县委书记郭宝成认为，“全民免费医疗”并不难，神木一年共花1.5亿元，哪个县拿不出1.5亿元？所以，郭宝成认为搞不搞免费医疗，其实关键不是有没有钱，而是一把手的执政理念。［3］政治决策是由科学理论支撑的，西方社会福利理论、公共财政理论等从多角度论证了公共服务均等化的理论基础，而中国共产党的理论创新也为公共服务均等化建设构建了理论基础。2003年党的十六届三中全会提出“以人为本、全面协调可持续的科学发展观。”2005年中共十六届五中全会明确提出“公共服务均等化原则。”2006年中共十六届六中全会进一步提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的重要任务。中共十七大重申“注重实现基本公共服务均等化。”把中共的政策主张转化为政府行动，需要各级政府高度重视城乡基本公共服务均等化建设，在实践和行动中加以落实。

2.把城乡公共服务均等化建设和当地发展结合起来，提高建设的协调性和配套性

苏州和成都的城乡公共服务均等化建设都构成了城乡综合配套改革的主要内容。其中成都是通过“逆城市化”的办法，使资源下乡，反哺农村，促进农村发展和达到基本公共服务均等化。而苏州是通过加快城市化进程的办法，把农民转化为市民，使农民达到市民的“待遇”从而实现城乡基本公共服务均等化。从常熟市的实践看，并不是仅仅是把农民集中居住到城区、镇区，主要是通过“三集中”（农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中）、“三置换”（鼓励农民将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房）使农民获得市民同样的身份和待遇，这既是经济领域的重大制度改革和发展，也是社会领域的全面进步。无论成都的“逆城市化”还是苏州的加速城市化，均是城乡间资源流动、消除城乡二元格局的发展措施，通过经济社会发展达到农民市民均等化目的。

3.坚持将财力和制度相结合，推进城乡基本公共服务均等化

以财政为核心的财力是城乡基本公共服务均等化建设的基础，但城乡基本公共服务均等化关键是制度建设。要保证和提高农民享有的基本公共服务水平需要有一系列制度供给，在基本公共服务供给的模式、制度保障、财政转型等方面需要制度配套。所以，在城乡基本公共服务均等化建设中，要调整财政的支出结构，更多地向公共财政转变，更多地向农民倾斜。要调整各级政府事权和财权，由于基本公共服务供给一般以县域为主体进行的，向县级财政下放一定的财权十分必要。而公共服务的制度供给需要更高一级政府提供，如果要实现更大范围的基本公共服务均等化，需要省一级政府协调提供。基本公共服务均等化是政府的职责，但从实践来看，完全可以把政府供给和政府生产分离开来，政府通过购买的形式向城乡居民提供基本的公共服务，而不一定完全通过公办学校、医院等事业组织来生产公共品。实际上，社会资本参与公共品生产有利于降低公共品供给成本，提高效率。

［1］夏永祥.政府强力推动与城乡一体化发展：“苏州道路”解读［J］.农业经济问题，2011（2）：63-68.

［2］关于常熟市城乡一体化发展情况汇报［R］.常熟市农村工作办公室，2011-02-18（10）.

［3］陈枫.任何一个县都可借鉴“神木模式”［N］.南方日报，2010-09-09（6）.

Thinking on Equalization of Urban and Rural Basic Public Service

WANG Li-ping
(Party School of Changshu Municipal Committee,Changshu 215500,China)

The difference between urban and rural basic public service has widened in recent years,and such a gap is more apparent in education,health and social security.To narrow such a gap,we must change our attitudes and raise awareness.In practice,we should put it on our agenda.In light of local conditions,we should also match our words with financial support,improve the coordination and make sure that urban and rural residents share the fruits of reform and development.

urban and rural basic public service;equalization;practice;thinking

F320

A

1008-2794（2011）09-0054-04

（责任编辑：曹阳）

2011-08-15

王丽萍（1973—），女，江苏常熟人，常熟市委党校讲师，主要研究方向为区域经济发展。