我国草业新世纪10年取得的成就和未来10年发展的重点

孙启忠，玉 柱，徐春城

(1.中国农业科学院草原研究所，内蒙古 呼和浩特 010010；2.中国农业大学动物科技学院,北京 100083)

21世纪的前20年既是我国战略机遇期，也是发展期，草业亦然。在过去的10年中，我国草业得到持续快速发展，草业地位不断提升，草原生态保护建设力度不断增强，草业产业化程度不断提高，草业科技进步不断加快，草原法制化管理不断完善，草业作为一个新兴产业已基本形成。草业的持续快速发展，在促进生态环境改善、推动畜牧业和牧区乃至农区经济发展以及提高农牧民收入等方面的贡献日益凸显，对维护我国生态安全，推动生态文明建设，促进绿色产业和低碳经济发展，保障食物安全，传承草原文化，巩固边疆地区、民族地区社会稳定和经济繁荣等方面发挥着越来越重要的作用[1-2]。但在过去10年中，草业也遇到了挑战，如草原生态环境仍在恶化、草畜矛盾仍然尖锐、草原灾害不断、饲草生产供应能力不强等方面的问题还没有从根本上得到解决。回望草业过去10年的发展，成绩斐然，令人鼓舞，但存在的问题也令人堪忧。展望草业下一个10年的发展，任务艰巨，责任重大。

1 过去10年草业发展成绩显著

1.1草业地位和作用不断提升与增强 草原既是草业的主体资源，也是草业的根本，草原的地位体现着草业的地位。1985年颁布的《中华人民共和国草原法》(以下简称《草原法》)，主要把草原作为畜牧业的生产资料，作出了保护、管理、建设和合理利用草原的法律规范。随着社会经济的发展，人们除了对草原生产经济功能的深刻认识外，还对草原的生态功能、社会功能、文化功能等的认识也在不断加深，草原的许多功能也日渐突显。因此，2002年新修订的《草原法》更加重视以法律规范调整保护草原生态功能、社会功能，使草原的功能得到扩展，地位得到提升。在2002年《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》(以下简称《意见》)中，草原的地位得到进一步明确，《意见》中明确指出：“草原是少数民族的主要聚居区，是牧民赖以生存的基本生产资料，是西、北部干旱地区维护生态平衡的主要植被，草原畜牧业是牧区经济的支柱产业。加强草原保护与建设，对于促进少数民族地区团结，保持边疆安定和社会稳定，维护生态安全，加快牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，都具有重大意义”。不难看出这一时期人们更多地注意到了草原的多功能性，草原也由过去的单一生产资料性转变为具有多功能的社会属性。到2007年，人们对草原属性的认识发生了深刻变化，草原由多功能性转变为具有多功能的重要战略性资源，在农业部颁布的《全国草原保护建设利用总体规划》中明确指出：“草原与耕地、森林、海洋等自然资源一样，是我国重要的战略资源。草原是我国面积最大的绿色屏障，与森林一起构成我国陆地生态系统的主体。草原也是畜牧业发展的重要物质基础和牧区农牧民赖以生存的基本生产资料。严格保护、科学利用、合理开发草原资源，对维护国家生态安全和食物安全，保护人类生存环境，构建社会主义和谐社会，促进我国经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的战略意义”。2011《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》明确指出：“草原是我国面积最大的陆地生态系统，牧区是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分”。

1.2草业科技创新能力不断增强 自20世纪80年代国家杰出科学家、中国科学院院士钱学森提出草业概念以来，我国草业理论与技术得到了快速发展。进入21世纪，著名草业科学家中国工程院院士任继周教授提出了草业的3个界面和4个生产层理论，使我国草业由单一的草原畜牧业时代进入了多元的综合性草业时代,这是我国草业理论的突破性发展和创新。随之使我国草业发展突破了理论上的制约，为我国草业科技的全面发展奠定了基础。经济的快速发展使草业科技环境不断改善，草业研究领域不断扩展，国家对草业科技投入也持续增加，科技项目来源广泛，得到了国家高新技术研究发展计划(863计划)、国家重点基础研究发展计划(973计划)、国家科技支撑计划三大主体计划和研究开发条件环境建设、科技产业化环境建设计划及农业部948引进项目、行业(农业)专项等支持，取得了一大批支撑我国草业发展的创新成果，特别是牧草产业体系被列入国家启动的50个农业现代化产业技术体系建设项目中，对促进我国牧草产业技术升级创新具有重要意义。项目支持力度不断增强，如国家科技支撑项目对草业的支持由“十五”期间的几百万增加到“十一五”期间的4 500万元，牧草产业体系3年(2008-2010年)支持经费累计达6 240万元。与此同时，我国草业科技支撑条件也在不断改善，成立或设置许多国家或省部级草业野外科学试验台站，实验设备不断更新，实验手段与技术也在创新中不断发展。为了加强草业科技示范推广应用力度，2010年国家又启动了全国草原保护建设综合科技示范区建设项目，该项目的实施对提升我国草原保护建设的科技支撑和推动技术的推广应用具有重要意义。随着草业科技创新能力的增强，我国草业发展正在由资源驱动向技术驱动转变。

1.3草原生态保护建设力度不断提升 自1998年国务院颁布的《全国生态环境建设规划》将草原列为重点生态保护建设对象以来，我国草原生态保护建设得到了持续快速发展，特别是随着西部开发战略的实施，国家启动了多项草原生态治理和保护建设工程，并实施了一系列配套政策，到目前为止，国家已先后实施了天然草原植被恢复与建设、草原围栏、牧草种子基地、退牧还草和京津风沙源治理等重大工程。到2009年，国家在西部地区投入草原生态治理资金201.74亿元，其中退牧还草工程国家累计投入资金179亿元，京津风沙源治理工程投入资金21.69亿元，西南岩溶地区草地治理工程投入资金1.05亿元。截至2008年底，退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务5.97亿亩(约合3 980万hm2)，开展人工饲草料基地和棚圈建设试点。天然草原得到休养生息，工程区植被覆盖度平均增长14百分点，产量平均增长68%，岩石裸露率降低19百分点[3]。

1.4草业产业化发展已见雏型 草业既是新兴的朝阳产业，又是绿色低碳产业，经过几十年特别是近10年的发展，我国草业生产体系不断完善，产业化程度不断提升，草业产业化发展的总体框架已见雏型，目前已基本形成了5+2的产业模式，即草类种子业、饲草业、草原生态业、草原畜牧业和城乡绿化业五大主体产业，草原旅游业、草原文化业两大外延性产业。这充分体现了我国草业的多功能性、产业的全面性、生产的多样性、产品的多元性和结构的合理性。众所周知，草业发达国家(如美国、加拿大等)非常重视以苜蓿(Medicagospp.)为主的饲草产业化发展，牧草生产特别是苜蓿的生产与产业化程度已成为考量一个国家或地区草业现代化的重要标志。近10年来我国以苜蓿为主的饲草产业也得到了长足的发展，到2008年全国苜蓿草地达39.8万hm2，总产量达383.3万t。基本形成了以农牧交错区为主的苜蓿产业带，正在推进和实现苜蓿的区域化布局、规模化种植、机械化作业、标准化管理和产业化经营。伴随着苜蓿种植业的发展，涌现出了不少的苜蓿企业，有些是以苜蓿种植-加工为一体的企业，有些是以加工为主的企业，据不完全统计，到2008年我国涉草的加工企业已达141家，在我国已基本形成龙头企业带基地，基地连农户的苜蓿产业发展链。

1.5草业政策法规不断完善 2001年国务院在转发农业部《关于加快畜牧业发展的意见》中明确指出，要合理使用草原资源，强化草原建设、保护和监理，并提出了具体要求。2002年《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》从9个方面就加强草原保护与建设提出了意见。另一方面，近10年的中央一号文件也都对草原生态保护与建设提出不同的要求或赋予不同的任务。2005年《中共中央国务院关于加强农村工作若干政策的意见》中指出，“进一步加强草原建设和保护，加快实施退牧还草工程，搞好牧区水利建设，加强森林草原防火和草原鼠虫害防治工作。” 2008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》再一次提出，“建立健全森林、草原和水土保持效益补偿制度，多渠道筹集补偿资金，增强生态功能”和“落实草畜平衡制度，推进退牧还草，发展牧区水利，兴建人工草地。加强森林草原火灾监测预警体系和防火基础设施建设”。2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》进一步指出，“加大力度筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金”。和“切实加强草原生态保护建设，加大退牧还草工程实施力度，延长实施年限，适当提高补贴标准。落实草畜平衡制度，继续推行禁牧休牧轮牧，发展舍饲圈养，搞好人工饲草地和牧区水利建设。推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作。加大草原鼠虫害防治力度。加强草原监理体系建设，强化草原执法监督”。草原法制化管理体系建设在10年中也得到了持续快速发展，2002年新修订了《草原法》，2003年4月农业部正式成立了草原监理中心，这是我国草原法制化管理体系建设的重大突破，也是草原法制化管理工作新的里程碑。

2 当前草业发展中存在的主要问题

2.1对保护建设草原的战略意义认识不足 我国是世界上生态与环境恶化最严重的国家之一。其中草原生态系统受损最为严重，草原生态恶化已成为制约我国经济社会可持续发展的一个严重问题。但是，时至今日，仍有相当多的人对保护建设草原这件关系民族生存、国家兴衰、社会稳定和人民生活生命质量的大事，或者认识滞后，缺乏自觉，或者虽有认识，却无所作为，还没有真正投入到保护草原生态、恢复草原生态、呵护草原的伟大事业中。更有甚者，为了眼前的利益，不顾长远大计，以牺牲草原生态、破坏草原为代价，进行掠夺式生产和破坏性开发，换取暂时的经济增长[4]。在草原牧区产业选择和发展中，重工轻草、重农轻草、重林轻草、重畜轻草的现象仍十分严重，还没有把保护草原与发展工业、发展农业、发展林业和发展畜牧业等同对待，更没有将饲草与作物、饲草与树木、饲草与家畜放在同等重要的位置。

2.2草业发展中的基本矛盾没有从根本上解决 我国草原畜牧业中的草畜矛盾由来已久，在全国266个牧区、半牧区县(旗)中，牲畜超载率大于20%的仍有176个县(旗)，占66.2%[4]，目前我国草原地区处于“增草难、增畜难、减畜更难”的困境，草畜矛盾异常突出；一些地方为了发展经济，违法占用草原、开垦草原、滥采滥挖草原野生植物、无序开采草原矿藏的现象还时有发生，草原保护与利用之间的矛盾依然存在；目前我国草原生态治理的速度仍赶不上草原退化的速度，退化草原每年仍以0.5%的速度递增，草原退化与治理的矛盾仍未有效解决；饲草区域化布局、专业化种植、规模化生产和产业化程度低，生产分散，小生产与大市场、分散经营与集约化经营之间的矛盾突出；草业经济整体发展水平不高，而保护草原生态，优先发挥草业的生态功能，草业发展的公益性与农牧民增收之间的矛盾未得到缓解。随着草原牧区经济的不断发展，草业发展中的新矛盾也不断产生，如工草矛盾、粮草矛盾、林草矛盾和人草矛盾等日渐尖锐，导致大面积的丰美草原被开垦，成为工业园区、矿区、农田、林地、城镇，有些甚至已成为不毛之地。

2.3草原生态恶化仍未从根本上得到遏制 目前，我国草原生态“局部好转、整体恶化”的趋势还没有从根本上扭转，草原“一边治理，一边破坏”的局面还没有从根本上转变，草原植被“点上恢复、面上退化”的现状还没有从根本上改变[5]。作为我国北方最大的生态屏障，内蒙古草原具有无可替代的重要地位。然而，如今的内蒙古草原正面临着严重的生态危机：鄂尔多斯草原几近成为沙漠，科尔沁草原几乎成为沙地，锡林郭勒草原和呼伦贝尔草原几经开垦和长期过度利用，已是支离破碎、满目疮痍，正遭受着退化、沙化的吞噬，锡林郭勒盟2006年退化、沙化草原面积已达1 230万hm2，占可利用草原面积的比例由1984年的48.6%扩展到64.0%，呼伦贝尔沙化土地面积130多万hm2[4]。

2.4优质饲草生产供应能力不强 苜蓿是我国重要的优良饲草，近年我国畜牧业尤其是奶业发展迅速，对优良饲草特别是苜蓿的需求量日益增加，但我国苜蓿的产量和品质远不能满足市场需要，苜蓿危机日渐凸显。目前我国苜蓿单位产量低(一般在6 000 kg/hm2)，牧草品质差(粗蛋白质一般在15%以下)，总量供应不足，优质苜蓿尤为紧缺，我国对国外优质苜蓿干草的依从度在逐年增加，苜蓿干草产品进口量呈上升趋势，2007年进口2 321 t，2008年猛增到19 348 t，2009年更多达4万t，2010年1-9月已飙升到15万t。与发达国家相比，我国苜蓿生产技术存在较大差距，主要表现在：品种抗逆能力差，产量与品质潜力较低，品种更新换代缓慢；苜蓿等饲草都种植在作物不能生长或生长不好的土地上，耕作制度不合理，轮作不规范，土壤有机质长期入不敷出，肥力持续下降；栽培管理粗放，病虫草害严重；机械化程度低，饲草收获加工能力弱等。同时，由于我国苜蓿种植规模小、机械化和标准化程度低，就使苜蓿生产成本比美国高许多。增产提质技术和种植规模已成为制约我国苜蓿稳产高产高效的瓶颈。

2.5草原灾害频发 我国草原生态系统较为脆弱，草原畜牧业还没有完全摆脱受制于自然的状态，畜牧业灾害十分频繁，草原畜牧业基本上处于“三年一小灾、五年一中灾、十年一大灾”的局面[6]。局部性的灾害基本上年年都会发生，使草原畜牧业遭受巨大的损失，已成为制约畜牧业经济发展和草原生态治理的重要因素。受全球气候变暖的影响，草原地区干旱加剧，导致草原火灾、鼠虫灾害频发。2009年内蒙古中西部地区出现了五十年一遇的严重干旱，一些重灾区出现草原不见绿色，广阔的草原成了不毛之地，旱灾造成166万人、427万多头(只)牲畜饮水困难。突发性灾害的危害更大，2000年初内蒙古、新疆12个地(市、州)60个县连降大雪，酿成畜牧业特大“白灾”，2009年12月28日，发生在新疆的草原雪灾造成2.52万只(头) 牲畜死亡，42.27万头牲畜觅食困难，缺少草料，有近21万头牲畜被风雪围困。近10年来，草原鼠害面积约4 000万hm2，草原虫害面积约2 000万hm2，而每年草原鼠虫害防治面积不足危害面积的1/3。

3 未来10年重点关注的问题

3.1着力推进草业科技创新能力增强 大力发展现代草业科学技术，瞄准草原生态保护建设和现代产业两大体系建设的重大科技需求，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，在一些关键领域尽快取得突破，尽快改变草业科技部分先进与总体落后并存、跟踪研究为主而创新研究不足的被动局面。加强草原退化机理、生态演替规律和产业发展等基础理论研究，加强草原生态系统恢复与重建的宏观调控技术、优质抗逆饲草新品种选育等关键技术的研究和开发。要发展先进饲草育种技术，改良饲草品质和抗逆性，提高饲草产量，对草种生产、饲草规模化生产、草产品加工、草原植被恢复、鼠虫害生物防治等草原保护与建设具有重大影响的关键技术，要集中力量进行科技攻关。要重视生物技术、遥感及现代信息技术等在饲草种质创新、饲草生产、草原保护建设中的应用。要发展高产、优质、高效、生态、安全草业技术支撑体系，保障草原生态安全和饲草有效供应，实现草产品优质化、营养化、功能化，推进草业信息化、数字化、精准化，构建我国生态高值草业，建成草业高值转化的产业体系，使草业发展由资源驱动转变为科技创新驱动。

3.2着力加快草原畜牧业生产经营方式转变 为了加强草原保护建设，促进牧民增收，国务院决定从2011年起，中央财政每年将安排资金134亿元，在内蒙古等8个主要草原牧区省区，全面建立草原生态保护补助奖励机制，尽快将草原牧区以发展资源经济为主转变为发展生态经济为主。因此，转变我国草原畜牧业经营粗放、管理落后，经济增长主要依靠牲畜数量的增加已势在必行、刻不容缓。要积极推进改良天然草地，发展灌溉草地，建设高产栽培草地和饲草饲料基地，大力推行禁牧、休牧、轮牧和舍饲半舍饲养殖方式。要加强牲畜品种资源保护、良种繁育、饲养管理、疫病防控、棚圈建设、产品加工等方面的工作。要调整和优化草原畜牧业区域布局，逐步形成牧区繁育，半农半牧区和农区育肥的生产格局。只有加大草原保护和建设力度，草原畜牧业增长方式才能由数量型向质量效益型转变,畜牧业综合生产能力和农牧民保护建设草原的积极才能有明显提高,这样才能促进草原畜牧业与草原生态的协调发展。

3.3着力推进草原保护与合理利用制度建立与完善 要以生态演替发展规律指导草原保护建设，处理好草原全面保护、重点建设与合理利用的关系，把握好牧区经济发展与生态保护的关系，协调好农牧民生产生活与草原生态保护的关系，建立科学合理的草原保护利用制度。首先，应建立基本草地保护制度，把栽培草地、改良草地、重要放牧场、割草地及草地自然保护区等具有特殊生态作用的草地，划定为基本草地，实行严格的保护制度。其次，要实行草畜平衡制度，根据区域内草原在一定时期提供的饲草饲料量，确定牲畜饲养量，制定草原载畜量标准，强化对核定草原载畜量的监督检查。另外，要积极推行禁牧、休牧和轮牧制度，在生态脆弱区和草原退化严重的地区实行围封禁牧，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性休牧，在牧区推行草原轮牧。还要坚持保护优先和自然恢复为主，从源头上扭转草原生态环境恶化趋势，要提高草原生态保护建设工程质量，巩固天然草原保护、退牧还草、退耕还草等成果，推进草原荒漠化、石漠化综合治理。要严格保护草原不被再开垦，应进行草业资源调查，以优化草业资源配置。

3.4着力推进饲草产业化发展 在草业发展中，应遵循以草原生态保护为根本、饲草生产供应为关键、效益为目标的草业生态经济发展观，既要抓草原生态保护，也要抓饲草产业发展。要合理开发和利用水资源，加强饲草饲料基地、栽培草地、改良草地建设及饲草饲料储备等基础设施建设，要提升饲草种植、收获和加工过程中的机械化水平，增强饲草生产、加工、储藏和供给能力。以苜蓿为主的饲草业既是我国的民族产业，也是草业现代化的考量，应引起高度重视，加快发展。《国家粮食中长期规划纲要》明确提出：“调整种植结构，逐步扩大优质高效饲料作物种植”，并提出2020年牛奶产量达到6 700万t的规划目标。这为引草入田，调整种植业结构，实行粮食作物、经济作物、饲草作物的三元种植结构提供了理论依据，首先应在奶牛带、肉牛肉羊优势产区建立苜蓿生产基地，鼓励农牧交错区退耕还草、农区低产田种植优良苜蓿，像重视农作物一样重视苜蓿发展，把种草养畜视为国家粮食安全的重要组成部分[7-9]。这对发展我国苜蓿民族产业，保障生态安全、食物安全具有战略意义。

3.5着力推进草原防灾减灾能力提高 按照我国草原旱灾、雪灾、火灾、病虫鼠害、毒害草等灾害发生的特点和规律，加强草原重大灾害监测与预警、成灾机理、灾害评估，生物防治与生物减灾和灾后草原生态修复等关键技术的研究与推广应用，加快建立草原灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系和灾后恢复体系。加大重点区域草原灾害治理力度，加强草原灾害救援队伍建设和物质储备建设，提高饲草保障供应水平，增加草原灾害防治应急反应能力。要推行草原灾害风险评估，科学安排草原灾害区域生产和生活设施的合理避让。

[1]杜青林.中国草业可持续发展[M].北京:中国农业出版社,2006.

[2]王宗礼.建立和完善草原保护建设长效机制[J].中国草地学报,2009,31(5):5-8.

[3]中国农业科学院可持续发展战略组.中国可持续发展战略报告——政策回顾与展望[M].北京:科学出版社,2008.

[4]姜春云.中国生态演变与治理方略[M].北京:中国农业出版社,2004.

[5]王宗礼.中国草原生态保护战略思考[J].中国草地, 2005, 27(4):1-9.

[6]王宗礼,孙启忠,常秉文.草原灾害[M].北京:中国农业出版社,2009.

[7]任继周.三鹿奶粉事件是忽略草业的直接后果[J].草业科学,2009,26(7):1.

[8]洪绂曾.饲草生产是国家食物安全与生态安全的重要保障[J].草业科学,2009,26(7):2.

[9]刘成果.草畜乳协调发展是建设现代奶业的必然选择[J].草业科学,2009,26(7):3-5.