水库淹没处理实施规划阶段农村移民身份认定问题探讨

袁 静，龙世红

（长江水利委员会网络与信息中心，武汉 430010）

在开展水利水电工程建设征地实物指标调查工作前，建设业主与地方政府需共同委托设计单位根据《水利水电工程建设征地移民调查规范》编制实物指标调查大纲及调查细则，设计单位在编制调查大纲及调查细则时，对于农村人口调查一般是按规范规定几种情况的处理原则作为人口调查方法。由于在水库建设征地实物指标调查阶段未涉及到立即搬迁安置及补偿等具体事宜，农村人口中的移民身份认定反映程度一般。

在编制移民实施规划过程中，逐渐感到即将搬迁范围内的农村人口对于移民身份认定的重要性，其不仅可享受到生产安置和生活安置，还涉及是否享受到国家的移民后期扶持政策。在涉及到农村人口的个人利益时，各种复杂的农村人口认定为何种移民身份，随着实施规划工作的深入不断地反映出来。在经济改革开放之后，农村经济条件发生了较大变化，大量的剩余劳动力进城经商、务工以及上学等原因离开了农村。这部分农村人口虽然暂时不以土地为主要生存条件，有的在农村仍有户口和住房，并有承包土地；有的在农村仅有户口、无住房，原承包土地转包他人；有的在农村有户口、有住房，无二轮承包土地；有的在农村有户口和住房，在城镇也有户口和住房；有的到外地承包土地生产生活多年等等，情况较为复杂。特别是丹江口水利工程经过初期移民后，历史遗留问题较多，在移民人口确认其身份时比较棘手，有些问题规划设计单位要求严格按规范或调查大纲处理，这部分淹没影响范围内农村人口就难以认定为移民身份，可能有损于其个人的利益，因此设计单位与地方政府均认为规范或调查大纲不能包含所有的特殊问题，特殊问题需另行处理。

1 在农村有户口、无住房、有承包土地证的人口

随着我国经济改革政策的逐步深入，农村大量的剩余劳动力涌入城市，在进城务工的浪潮中，部分农民在经济上先富起来。有的在城市立足后，并且自食其立有余，为了全家团聚或为了子女接受较好教育，将在农村的家人接到身边共同生活或就学，并将原农村住房转让或变卖，但户口仍保留在农村。当时为了不上交农业税等费用，原承包土地转让亲属耕种或任其荒芜或任村组处理。还有一种是进城务工无资金或为了逃避上交农业税等原因，将农村原住房变卖后，原承包土地任其荒芜或任村组处理，长期在外务工、经商，极少再回农村居住地。

在水库建设征地实物指标调查时，由于这部分人在农村无住房，长期不在原村组居住，特别是在半淹没涉及组，根本无法判断是否居住淹没范围内，加之村组干部未申报或遗忘，又未进行移民搬迁安置，这部分人口未纳入移民登记。

在移民实施过程中，关系到移民个人利益时，这部分人回到农村要求纳入移民人口登记，有的在外务工近20年，初期进城时人口只有3～5人，要求纳入移民登记时人口成倍增加。如有1户原进城时仅8人，但要求进行移民登记时人口达18人之多，并且有几人未到当地派出所上户口。如果这户人口全部纳入建房困难补助，加上搬迁费等费用，安置费用多达数十万元。为了不引起其他移民户的不满，在这户移民完善了户口手续后，出具了原宅基地使用证、土地承包合同等相关证件后，纳入了移民人口登记，不作为全口径移民，只在安置地分宅基地和耕地进行生产安置，不享受建房困难补助、搬迁费用等生活安置的待遇。

2 在农村有户口、有住房，无二轮承包土地的人口

在我国经济改革初期，农村有一部分有技术特长的农民，率先到城市务工并立足。这部分人虽然长期在城镇务工和生活，因各种原因户口不能迁入城镇，并且在淹没涉及范围内有住房，由于长期不在农村生产生活，又未上交农业税之类费用等原因，虽然有第一轮土地承包经营权，但在进行土地二轮承包时，村组干部未与这样的农户签订二轮土地承包合同。

在水库建设征地实物指标调查时，由于这部分人长期不在农村生产生活，移民登记时无法出具户口本，但在农村有住房，房屋纳入了财产登记，人口未纳入移民登记。

在移民实施搬迁过程中，这部分人要求纳入移民登记，在完善了户口手续后（由于长期不在当地生活，新增人口均未上户口），进行了移民人口登记。房屋补偿费少于人均指标的，纳入建房困难补助，享受全口径移民。但耕地指标落实到村后，耕地是否分给这类移民承包，由村组干部、村民代表商议决定。

3 在城镇购（建）有住房并上了户口、但在农村仍有户口和住房者

随着国家经济的发展，农民进城务工人员逐渐增多，有部分进城务工人员在企业里勤劳苦干，努力钻研生产技术，成为企业的生产骨干，被企业重用后，签定了较为固定的用工合同。这部分人在取得相对固定的工作和合法的收入来源后，为了子女取得较好的学习条件和生活环境，部分人口在城（集）镇取得了固定的生活场所和城（集）镇户口。

还有部分人口在上世纪九十年代，各县（市）分批次在农村招聘德才兼备、具有农村实践工作经验的农村青年，经过笔试、面试合格后，应聘到乡镇、县直部门从事行政、事业单位工作，取得了相对固定的工作和合法收入以及城（集）镇户口，基本上脱离了农村生产和生活。

由于水库建设征地区一般属于比较贫困区，户口管理不完善，致使这部分人保留在农村的户口仍未取消。这部分人在农村原籍保留有住房，在水库建设征地实物指标调查时，有房产、有户口，符合实物指标调查细则，纳入了移民人口登记。

在移民实施搬迁过程中，这部分人口不是依赖土地为主要生存条件，完全脱离了农村的生产生活，虽然在淹没范围内有住房、有户口，但属于双重户口性质，如果纳入移民人口登记，会引起其他移民的强烈不满。处理方式是原实物调查时登记的移民人口应剔除，如果是正房（主房）位于淹没影响区范围内，该户作为财产户登记。所谓财产户即房屋及附属设施按水库建设征地补偿单价计算投资进行补偿，到外迁安置区建房的，将户均点内基础设施费补偿给安置地，在安置点分配宅基地，用于房屋的重建，按照1户1人计列搬迁费、零星林木补偿费、按户均计列坟墓迁移费；对其他安置去向的计列移民新村新址征地费，按1户1人计列搬迁费和零星林木补偿费、按户均计列坟墓迁移费。如果是偏房或杂房位于淹没影响区范围内，直接按淹没影响区范围内的面积、用水库建设征地补偿单价计算投资进行补偿，不再按户均分配宅基地及计算其它补偿费。

4 长期在外工作仅在原籍有住房、无户口、无承包地的人口

长期在外工作多年，并在生活地有固定的工作和住房，取得了当地的户籍，但仍在水库淹没影响区农村原籍有住房，但无户口、无承包土地。在水库建设征地实物指标调查时，房屋纳入了财产登记。

在移民实施搬迁过程中，处理方式是此类人口不能纳入移民登记，如果是正房（主房）位于淹没影响区范围内，该户可作为财产户登记。如果是偏房或杂房位于淹没影响区范围内，直接按淹没影响区范围内的面积、用水库建设征地补偿单价计算投资进行补偿，不再按户均分配宅基地及计算其它补偿费。

5 农村移民的子女就读大中专学校或毕业后未就业者

在水库建设征地实物指标调查时，农村移民的子女随父母纳入了移民人口登记。但在移民实施搬迁过程中，有移民的子女考取大中专学校在外上学，也有移民的子女大中专学校毕业后未就业回原籍，对于这部分人的处理方式是：

（1）移民的子女大中专学校毕业后未就业回原籍，在出具户口本、毕业证、报到证（未就业）的前提下，户口为农业性质的，为全口径移民，享受移民的所有待遇；如果户口为非农业性质的，为移民的搬迁人口，享受建房困难补助、搬迁费等搬迁人口应计算补偿的生活安置待遇，不享受移民后期扶持政策，不分配耕地等生产安置待遇。

（2）移民的子女考取大中专学校在外上学，如果户口未转出，仍同父母一起的，即户口为农业性质的，为全口径移民，享受移民的所有待遇；如果户口迁入上学城市的，在出具的户口为非农业性质的，为移民的搬迁人口，享受建房困难补助、搬迁费等搬迁人口应计算补偿的生活安置待遇，不享受移民后期扶持政策，不分配耕地等生产安置待遇。

6 水库初期工程建设搬迁后返迁回原籍的人员

有些水利水电工程建设分期完建，例如丹江口水库建设就分为初期工程和大坝加高工程建设，初期工程移民从上世纪五十年代未到七十年代初分批搬迁，有些移民后靠安置，有些移民外迁安置。由于当时的移民政策等诸多原因，有部分移民逐渐返回原籍，在水库周边建有住房或借亲属的房屋居住，生产则以水库的消落地为主。这部分人口有的户口迁回了原籍，有的户口仍在外迁安置区，对于这部分人口的处理方式是：

（1）在水库实物指标调查时，在淹没影响区登记有房屋、无户口人员，确实在淹没影响范围内生产生活的实有人口，在村组干部及本组群众代表同意入户的前提下，由村、乡镇政府办理相关入户手续，于移民实施搬迁前将户口迁入淹没影响区所居住的组，按全口径移民对待。

（2）在水库实物指标调查时，在淹没影响区登记有房屋、无户口人员，在外迁安置区也建有房屋或有承包土地，户口无法迁入淹没影响区，按财产户对待。享受财产户的待遇。

（3）在水库实物指标调查时，在淹没影响区无房屋登记、有户口、借他人房屋居住、但长期在此生产，在外迁安置区是否有房产难以落实的条件下，如果本组土地、房屋全部位于淹没影响范围内，此类人口仅作生产安置，在安置区分配承包耕地，不享受搬迁费、建房困难补助等生活安置的待遇，若此类人口到外迁安置区建房时有困难，安置区政府应纳入建房困难补助范围。如果本组为半淹没涉及组，此类人口不纳入移民安置处理范围。

7 初步设计阶段认定为财产户后，实施规划阶段转入的农业人口

在初步设计阶段实物指标调查时，对于在农村淹没范围内有住房但户口在城镇的房屋及附属设施，调查登记产权人的姓名和房屋及附属设施数量，没有登记人口，作为财产户纳入登记。

在实施规划阶段此类财产户若转入了农业户口（主要是嫁入的媳妇及子女），将户口转入原初步设计阶段实物指标调查登记为财产户的房屋产权人名下，对于此类情况处理方式：一是原登记的财产户仍按财产户计算相应的补偿投资；二是对于转入的农业人口，如果为外迁安置，仅在安置区按农业人口分配土地、享受过渡期生活补助，不再享受建房困难补助、搬迁费补偿等。如果是就近后靠安置，人口参与了全组农业人口计算，在本组分配土地，享受过渡期生活补助，不再享受建房困难补助、搬迁费补偿等。

8 全家出外承包土地多年，在居住地、原籍均有户口、住房的农业人口

由于水库建设征地区一般位于比较贫穷、偏辟的山区，生活艰苦、交通条件差。有个别农户不满足当地的生产生活条件，出外到土地比较充裕、交通便利的平原地区承包土地耕种，在水库淹没影响范围内原承包土地由本户转包或由村组收回承包权。因在外承包土地多年，为了生产生活方便，在居住地办理了户籍、并建了住房。

在水库建设征地实物指标调查时，这类人口位于淹没涉及范围内的房屋纳入了调查登记，由于长期不在此地生产生活人口未纳入登记。在移民安置实施过程中，此类人口属于双重户口性质，不能纳入移民人口登记。但由于此类人口长期是依赖土地为生存条件，虽然在居住地、原籍均有户口、住房，主要原因是户籍管理不完善所造成。考虑到此类人口的个人利益，处理方式为：在水库淹没涉及范围内原籍有户口的人员，由乡镇政府出面办理，取消现居住地的双重户籍关系后，恢复移民人口身份，享受全口径移民政策。对于原籍无户口的人员，仍为现居住地人口，不享受移民政策。

以上几种农村人口移民身份处理方式，在丹江口水库淹没处理实施阶段经过规划设计单位、移民主管部门、当地政府共同研究协商决定，移民实施搬迁过后，移民普遍认为处理方式比较恰当。这些方式值得今后水库淹没实物指标调查、移民实施规划阶段，移民身份认定时借鉴。