浅析世界主要国家近期应对气候变化目标及政策

机械工业北京电工技术经济研究所 滕云

一、前言

为了应对全球气候变化、实现《京都议定书》规定的减排目标，世界主要国家和地区都制定并实施了直接针对温室气体减排的气候变化政策。同时，一些重要的国际标准化组织也为应对气候变化开展了积极的研究，提出了未来一段时期的工作重点。应对气候变化的政策涉及能源政策、产业政策、贸易政策、环境政策等多个方面，影响到经济、社会、能源、环境、贸易、科技、外交等不同领域，并可能带来严重的政治、经济、社会和发展问题。我国在应对气候变化时，可以参考其他国家的成熟经验，并根据自身国情加以改造和创新，制定出有效应对气候变化的政策和措施。

二、世界主要国家、地区及组织的目标和政策

欧 盟

欧盟及其主要成员国在应对气候变化方面一直持积极态度，较早出台了一系列政策及法律，主要集中于提高能源效率、促进开发可再生能源、实施温室气体排放权交易等领域。2005年1月1日，欧盟启动了碳排放交易体系（EU ETS）。目前已发展成为世界上最大的碳排放贸易市场。

2008年12月，欧盟首脑会议通过了《气候行动和可再生能源一揽子计划》。该计划的核心内容是“20-20-20”行动，即承诺到2020年欧盟温室气体排放量将在1990年基础上减少20%，若达成新的国际气候协议（其他发达国家相应大幅度减排，先进的发展中国家也承担相应义务），欧盟则承诺减少30%；可再生能源占总能源比例达到20%，运输部门中生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10%；能源效率将提高20%。

英 国

为了实现《京都议定书》规定的减排目标，英国政府提出了气候变化税（Climate Change Levy），自2001年4月开始在非民用能源用户中征收。

2008年英国率先颁布了应对气候变化的专项立法《气候变化法》，系统规定英国应对气候变化的法律制度框架。同年，英国批准了《气候变化法案（Climate Change Act）》，这使英国成为世界上首个将温室气体减排目标写进法律的国家。按照该法律，英国本届及下届政府必须致力于削减二氧化碳以及其它温室气体的排放，到2050年达到减排80%的目标。

英国应对气候变化的政策主要包括对企业的约束和激励政策、节能和开发新能源政策、针对家庭减排的激励政策。2006年起英国碳信托公司（Carbon Trust）开展了“碳削减标志计划”，成为开创低碳产品认证的先锋。2008年10月英国标准协会正式发布了《商品和服务在生命周期内的温室气体排放评估规范》（PAS 2050：2008）。目前很多国家或私人企业所进行的产品碳排放评估活动在不同程度上参考了该标准。

德 国

德国应对气候变化主要通过立法手段：2003年颁布了《可再生能源优化法》，2004年颁布了《可再生能源法修订案》，根据此法，到2020年，德国的可再生能源发电量占总发电量的20%。德国联邦政府出于“应对气候变化和维护能源安全”两个目的，于2007年通过了“能源利用和气候保护一揽子方案” 。该方案是德国政府气候保护政策的指导性文件，包括转变经济、发展技术、制定法律、开展合作等29项具体措施，其主要目的是提高能源效率和促成可再生能源的更广泛的利用。在气候保护方面，方案最主要目标之一是2020年将温室气体排放在1990年的基础上降低40%。

法 国

2000年法国颁布了《控制温室效应国家计划》，提出目标：在2008～2012年期间，将《京都议定书》规定的六种温室气体的排放总量限制在1990年的1.44亿吨以下。2005年法国发布了《法国适应气候变化战略》，将气候变化风险的科学评估与实施适应行动计划有机地结合起来，设立了四个总体目标：优先考虑公共安全与健康，保护人员和物品；考虑社会各方面问题，在风险到来之前缓和不平等现象；降低成本并使收益最大化；保护自然环境。

美 国

美国是唯一未签订《京都协议书》的发达国家，但奥巴马政府就职后，气候变化成为奥巴马政府内外政策中仅次于推动美国经济尽快复苏的优先议程。2009年美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，表明美国的气候政策迈出了积极一步。该法案内容主要包括：确立“总量控制与交易”制度、清洁能源条款、能效标准、建设碳捕集与封存设施以及其他条款等。其中设定了碳减排目标，相对于2005年的排放水平，到2020年削减17%（相当于1990年水平削减3.2%），到2050年削减83%（相当于1990年水平削减80.2%）。

美国在州一级层次上应对气候变化的行动较为积极。加州、缅因州等20余州都采取了自愿行动，提出了削减温室气体的控制目标。例如：2006年加州通过了一项名为AB32的《全球温室效应治理法案》，规定到2020年加州二氧化碳的排放量要减少25%，控制在1990年的排放水平。

根据《清洁空气法案》，EPA在其框架内对美国的温室气体减排进行监管。EPA已经建立了强制性的温室气体报告条例制度，设定了排放源的监控要求和年度报告时间限制，报告将涵盖超过13，000家排放单位，其排放量约占美国GHG总排放量的85～90%。此条例仅规定了报告要求，并无控制或使用要求，其目的旨在收集精确的、实时的温室气体信息，为未来的政策决策提供指导。

日 本

日本政府应对气候变化的目标首先是将温室气体排放总量由增加尽快转为减少，在此基础上努力达到在《京都议定书》中所承诺的2008～2012年温室气体排放量比1990年减少6%。

日本应对气候变化的法律体系较为完善，包括综合性法律、专项法和相关法。综合性法律是l993年11月制定的《环境基本法》；专项法是1998年10月通过的《地球温暖化对策推进法》；相关立法主要是一系列利用能源方面的法律，包括《能源政策基本法》、《关于促进新能源利用的特别措施法》、《日本电力事业者新能源利用特别措施》等。为了减少二氧化碳等温室气体的排放，日本政府针对石油、煤炭、天然气等燃烧后排放二氧化碳的化石燃料从2007年1月起征收环境税。

印 度

印度气候变化的国家行动计划中最具代表性的是印度政府于2008年6月30日发布的《气候变化国家行动计划》。印度还针对森林保护、可再生能源和新能源制定了《新森林法》、《电力法案》和《能源法》。

印度政府认为温室气体减排能否成功、最核心的问题主要集中在可再生能源的开发和能源的有效利用上。印度中央电力监管委员会（CERC）于2010年1月推出了一套针对国内可再生能源交易的全新政策，为印度打开价值数十亿美元的碳交易市场，这一政策的实施能够切实提升印度利用水电、风能、太阳能等清洁能源发电的比例。

国际标准化组织

在2009年第四十届世界标准日上，国际电工委员会（IEC）、国际标准化组织（ISO）和国际电信联盟（ITU）联合提出的世界标准日主题为“标准应对气候变化”。国际三大标准组织希望通过标准的制定和实施，控制温室气体排放，推动节能减排，为全世界应对气候变化系统地提供解决途径。国际标准化组织提供应对气候变化标准化解决方案有：监测温室气体排放，设计制造高能效的建筑，推广有助于减缓气候变化的新技术等。

其中，IEC在《2010～2030年应对能源挑战白皮书》中提出，为发展低碳经济、实现可持续发展，世界能源与电力工业正在发生持续深刻的变革，降低人均能源消耗量与降低单位能耗CO2排放量是实现这些目标的关键。IEC将在制定能效衡量标准方面继续努力，作为确定基准、能源审核及合格评定的基础；同时在减低电力能耗方面，将通过分析能源链不同环节提高能效和减少CO2排放量的方法及其潜力，提出整体能效解决方案——智能电气化。

中 国

2009年11月中国政府根据国情，主动公布了至2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%到45%的目标，并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。在“十二五”规划《纲要》中，也首次将温室气体减排指标列入了约束性指标：中国单位国内生产总值能耗将降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放将降低17%，这相当于相对于2005年，能源强度下降32%，碳强度下降33%。

中国坚持在可持续发展的框架下应对气候变化，坚持“共同但有区别责任”的原则。《京都议定书》没有规定发展中国家量化的减排任务，但中国一直积极应对全球气候变化，制定了一系列气候变化行动计划，制定了“十一五”节能目标和《可再生能源中长期发展规划》，发布了《气候变化国家评估报告》和《中国应对气候变化国家方案》，制定了《中国应对气候变化科技专项行动》，发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。

在立法层面，中国已经进行了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》等有利于减缓气候变化的能源立法与环境立法，特别是《可再生能源法》和《节约能源法》在发展可再生能源等清洁能源和降低温室气体排放量上做出了杰出贡献。目前，中国正在研究制定专门的气候变化法。

三、相关政策的影响及建议

主要发达国家的政策分析

在当前世界能源消费以石油为主导的条件下，如果能源消费结构不改变，很容易发生能源危机。即使没有全球气候变化这一趋势，对于传统能源消费量巨大的发达国家而言，节约能源和开发可再生能源也会成为不可避免的研究和发展热点。同时，减少传统能源使用也是二氧化碳排放最直接的减排方式。因此发达国家出台的法律和政策主要集中在能源领域。

由发达国家开始倡导的“低碳”生产生活方式将带来一场新的工业革命，可以在后金融危机时代向发达国家（尤其是欧盟国家）提供新的经济增长动力和大量就业岗位。当然，在发展中国家（如我国）发展低碳经济，也可以帮助解决传统产业转型带来的劳动力再就业问题。

包括中国在内的新兴发展中国家快速发展离不开大量的能源消耗。随着全球气候变暖，发展中国家正承受着越来越大的舆论压力，这些压力可能会上升为外交压力。在气候变化国际谈判中，发达国家与发展中国家对温室气体减排义务的谈判，也是发展中国家是否妥协、是否牺牲发展速度的较量。同时，欧盟和美国等国家开始设立的“碳关税”和“碳标签”制度，以减少温室效应为理由，在国际贸易中设立新的壁垒，用技术手段限制发展中国家的商品出口，为本地区、本国的工业提供保护。

国际标准化组织的政策分析

IEC认为电能是最易控制的能源形式，易于控制、没有重量，易于输送和配置。在用户端比多数能源更为清洁，同时也可以清洁生产。它代表着最有效的能源生产和能源模式。因此，IEC的下阶段工作重点将专注于在电能生产和使用过程中减少CO2的排放，主要措施为加强与政府、公众及其他组织间的联系、在电力能效、最佳节电方案、新能源及智能电网、电能管理等方面加强标准的研究和制定。

要成功应对气候变化，有赖于工业和其他行业完成本国温室气体排放指标及减排目标的能力，ISO认为，国际标准和标杆对于排放量的可比性与有效交易是一个必要的基准。ISO将致力于制定温室气体排放的量化、测量、核查及确认的成套标准，为现行和新兴的排放交易方案及信任机制提供基础。此外，ISO将来还可能会为钢铁、水泥生产和其他典型行业制订与通用标准框架一致的新标准，来为温室气体排放的量化、测量和报告提供必要而具体的指导。

ITU与全球电子可持续性计划（GeSI）近日联合发布了一份有关如何利用ICT 应对气候变化的研究报告，其中提出ICT在温室气体减排方面是一种独特的强大工具，能帮助所有领域降低温室气体排放，并在气候科学研究中起着十分重要的作用。因此，ITU号召各国把ICT 纳入各自的国家级气候变化缓解计划，并将对ICT对气候的影响展开评估，目标是制定标准化的通用方法，以评估ICT领域自身的温室气体排放情况，以及ICT 协助其他领域减少温室气体排放的情况。

对我国的政策产生的影响

目前，主要发达国家纷纷提出了明确的温室气体减排目标，为在国际谈判中占领主动，树立负责任的大国形象，我国也提出了减排目标。应对气候变化已成为“十二五”期间重要工作之一，温室气体减排目标成为“十二五”约束性指标，并在“十二五”规划《纲要》第六篇“绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会”中提出“积极应对全球气候变化”，主要开展控制温室气体排放、增强适应气候变化能力和广泛开展国际合作等工作。

英、德、日等国均已建立了完善的法律体系，以支持和规范本国气候变化及温室气体减排行动。我国同样出台了系列的相关法律和政策，涉及能源、技术、经济、环境等方面，但目前应对气候变化专门法还处于立法研究阶段。

在世界发达经济体的政策中，以节能降耗和可再生能源等低碳技术的研发和产业化最为集中和突出，我国也同时开展了清洁能源及可再生能源开发、能源管理、节能技术改造和创新等，新能源作为我国“十二五”七大战略性新兴产业之一，未来发展也已重点锁定核电、风电、太阳能和生物质能四大领域。

我国可以借鉴经验的方面

对于我国正在制定的应对气候变化专门法，在研究国外的气候变化立法时，可以挖掘他们立法背后的原因，知其然知其所以然。并吸取国外气候变化立法的经验，在制定应对气候变化具体政策时，不仅要根据国情和发展需要决定政策，还要及时出台具体实施细则、基础标准及评价方法，以指导各地、各部门工作。

开展应对气候变化工作，要与我国的可持续发展、转变经济增长方式工作相结合，将工作重点放在节约能源和开发可再生能源领域。结合国情变化形势，继续完善能源方面的法律和政策。

在开展国际合作时，需要积极吸收国外先进技术和经验，并尽量占领国际市场的主动权，应对可能产生的新型技术入侵和“绿色”贸易壁垒，尽量避免和减少负面影响。

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