论村民自治与农村环境自治的有机结合

2011-04-01陈叶兰

池州学院学报 2011年5期

关键词：村民农民环境

陈叶兰

（湖南农业大学人文学院，湖南长沙 410128）

论村民自治与农村环境自治的有机结合

陈叶兰

（湖南农业大学人文学院，湖南长沙 410128）

以村民自治为基础构建农村环境自治，不但具有理论价值，而且具有很强的现实可行性。农村环境自治与村民自治的性质、目标和自治方式是统一的。农村环境自治与村民自治的结合，是农民环境权益实现的必然要求；二者的结合，也符合现代法治理念；通过强化村民自治组织的环境治理功能，使其成为农村环境自治的核心力量。

村民自；农村；环境自治；结合

农村环境保护事务属于村民自治的自治范畴，是村民自治组织的任务之一。所以，以村民自治为基础来构建农村环境自治，实现二者的有机结合，对解决农村环境管理体制问题具有重要的现实意义。

1 农村环境自治与村民自治的趋同性

农村环境自治从本质上就是村民自治，它是村民自治任务中的一个领域。

1.1 自治性质趋同

农村环境自治和村民自治从性质上都属于社会自治，它是农村基层群众自我管理、自我服务，共同发展农村公共事业的自治形式。

农村环境自治作为社会自治，区别于政府的治理，也区别于私人的治理。首先是农村环境自治的主体具有广泛的社会性。农村环境自治的主体或实现形式主要有农村群众自治组织、农民专业合作社、民间环保组织)、其他社区组织、农村居民等。这些农村环境自治组织以农村环境保护与治理作为唯一目标和职能，以各种不同的方式，可以在农村区域内的环境治理活动中发挥作用。尤其农村群众自治组织和其他社区组织，一般有较多主体同时参与，在面向小规模的自然资源开发利用和小范围的环境保护项目中，可以通过彼此信任、尊重以及有效地沟通、交流而实现自主治理。农村环境自治模式下的农村居民，也往往具有明确的环境意识，享有环境权利和义务，并积极参与环境的自我治理。其次是农村环境自治的治理范围的社会性。农村环境自治的内容是具有公益性、社会性的农村环境保护公共事务，而不包括传统政府治理中的政治性公共事务，也不包括以营利为目的的环保产业。所以说，环境自治是一种社会自治，是社会自治在生态环境领域中的特殊体现和具体样式。

1.2 自治目标一致

农村环境自治的目标是：首先是通过民主管理、环保自治机构、自治规范以及宣传教育和纠纷调节机制的建立和完善，培育农民主体意识，鼓励农民自我管理、自我教育、自我服务，发挥农民在农村环境保护中的主体作用。其次，通过多渠道的公众参与农村环境自治实现农民环境权利。农民通过参与农村环境自治，自主决策、自主管理农村环境事务，充分表达自己的环境意愿，共同实现环境保护目标，在农民的环境知情权、环境参与权、环境保护监督权等程序性的环境权益得到充分保障的前提下，农民的清洁水权、清洁空气权等实体性环境权益也将随之得到实现。最后，通过农村环境自治促进农村环境管理效率。农村环境自治制度是一种建立在所有农村社会成员高度环境自觉自愿基础上的“人人为人人服务”的规范体系，由于自治组织和成员的高度自律性，使得它在管理成本上具有明显的效率优势。

村民自治作为法定的基层群众自我管理、自我服务的制度安排，它的任务就是组织自治成员共同管理农村公共事务、供给农村公共产品，那么农村环境保护当然地成为其基本任务之一。那么在农村环境保护中的村民自治，它的任务依然也是：保护农村环境资源，保护农民的环境权益，提高农村环境管理效率。这与农村环境自治的目标是完全一致的。

1.3 自治方式统一

根据《村民委员会组织法》第二条的规定，村民自治是村民实现自我管理、自我教育、自我服务的一种制度安排，村民自治组织通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方式实现自治权利。

而农村环境自治作为一种社会自治，它不是通过传统的法制化或环境法制化路径而实现的，而是凭借社会成员的伦理自觉，是以德治为基础的社会治理模式。它是通过农村社会成员高度自觉的环境伦理基础上充分参与的一种自我服务和自主治理，体现的是一种真正的实质性民主。同村民自治的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主形式本质上是统一的。

2 农村环境自治与村民自治结合是农民环境权益实现的必然要求

村民自治权的权能中应该包含了环境自治权。如果将农村环境自治权从村民自治中剥离，是不现实的，也是没有必要的。

农民环境权益，是农民享有的在健康、安全和舒适的环境中生产和生活的权利，包括程序权利和实体权利[1]。环境民主原则是农民的环境权益实现的根本保障。可由于体制的、历史的原因，目前我国农村农民个人参与环境管理，实现环境权益的渠道还很有限，效果也不明显。所以需要培育一个能代表农民实现环境权益的组织。

村民自治组织作为农村基层群众自治组织，是最直接接触农民，最了解农民，从而最能整合农民力量、获得农民信赖的组织。由村民自治组织来带领农民实现农村环境自治，能够产生良好的效益。由村民自治组织负责农村环境自治，可以综合调动农村所有社会资源投入环保治理，使村内每个成员和单位都成为农村环保的参与者、监督者。中山大学李挚萍教授2006年针对农民希望采取什么方式改变环境污染状况时做了调查：40.8%选择“向村委会反映情况”，34.4%的人选择 “向政府有关部门反映情况”，9.2%的人选择 “找污染者协商解决”，1.9%的人 “选择向法院起诉”，0.8%的人选择 “上访”[2]。这些调查数据显示农民有困惑向村委会反映情况的比例是最高的，说明了农民维权对基层群众自治组织有最大的依赖性，也说明村委会在处理农村环境问题时能扮演更重要的角色。因此，完善村民自治组织在农村环保中的法律地位，实现村民自治与农村环境自治的紧密结合，对农民环境权益的维护，对农村环境资源的保护都具有重要意义。

3 村民自治组织引领农村环境自治符合现代法治理念

3.1 村民自治组织行使环境自治权符合依法治国理念

依法治国是社会主义法治的核心内容。依法治国理念，需要准确把握三个基本内涵：一是法律面前人人平等；二是树立和维护法律权威，三是严格依法办事[3]。而由于长期的城乡二元结构和国家政策偏向于城市，农民的平等发展机会一直没有得到真正的保障，农村基础设施建设、农民受教育权利、就业权利、医疗和社会保障方面以及农村环境保护方面都与城市存在较大差距，农民群体的各种社会权益得不到实现。因此，要树立社会主义法治理念，就应该按照宪法规定“还权”于农——把公民平等权还给农民，这样才能建设和谐社会，调动农民建设社会主义新农村的积极性。村民自治组织引领农民群体和其他组织行使农村环境自治权，维护村民的环境权益，是符合社会主义法治理念要求的，也有利于新农村建设的推进。

3.2 村民自治组织行使农村环境自治权符合公平正义的理念

公平正义，自古以来就是人类社会共同的追求，也是社会主义法治理念最基本的的价值追求。要构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村，就必须树立公平正义的理念，准确把握合法合理、平等对待、及时高效、程序公正四个方面。在村民自治中实现环境自治，自治规则民主制定，自治活动民主参与，同时有所有成员的自主自愿执行相关规则，能很完整地实现合法、合理、平等、高效和程序的追求。在公平正义的理念指引下，不同地方的村民可以按照适合本地区特征的自治规则来管理自己的环境,比如村规民约、村民自治组织制定的环保规章制度等等。所以，在村民自治基础上推行的农村环境自治，能保护好农村环境，能保障农民环境权益的顺利实现，能得到村民的热烈拥护，从而也能实现农村社会的和谐。

3.3 村民自治组织行使环境自治权符合民主原则

村民自治是农村村民对本村公共事务进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度安排；村民自治组织则是民意的最集中的代表。农村环境自治，体现的也是农村居民自主管理农村环境事务，是最充分的一种公众参与形式，是环境民主在农村的体现。所以，村民自治与农村环境自治的结合，就是民主形式的有机组合，能更充分地体现民主原则。

3.4 村民自治组织行使农村环境自治权符合效率追求

首先，村民自治组织最了解本村的环境与资源状况，并能通过落实承包责任制的同时，落实环保责任，能引导和督促村民以可持续发展的方式管理自然资源，制定出合理开发利用自然资源的各种规章制度，还能够针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案。

其次,村民自治组织进行环境管理可以综合调动所有社会资源投入环保治理，将村内所有单位和个人共同构建于环保建设整体网络，使村内每个成员和单位处于该网络的密切监督之下[4]。由于村庄是熟人社会,所以只要环保观念得到大部分村民的认同，那么少数破坏环境的行为就会受到村民的共同鄙弃和指责，因此环保规则比较容易成为村民的共同行为准则。

再次,村民自治组织方便监管，能及时发现违规排放污染或破坏资源的行为，也可及时采取对策，可以节省治理污染的成本，也可以避免资源破坏后再恢复的高成本，低效益。可见，通过村民自治组织进行环境自治，可使原来国家环保部门的一双眼睛变成无数双眼睛，每个污染单位时刻都要接受村民的监督，村民也从环境破坏者和受害者变成环保的参与者和监督者。

4 优化村民自治组织的环境治理功能，落实环境自治

事实证明，通过社会组织参与社会公益事业的效率会更高。而由于资金和人力资源等限制，环保民间组织的力量还几乎没有触及到农村，政府在近期内也难以创建更多的农村环境保护机构和组织，所以充分地利用农村现有的基层自治组织进行农村环境治理，实现农村环境自治，是一个不错的选择。

4.1 村民自治组织在农村环境自治中的核心作用

4.1.1 村民自治组织参与农村环境自治的法律依据《宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”村民委员会作为村民自治组织是农民当家作主管理本村公共事务的组织形式。村委会作为农村基层自治组织，当然也可以包括农村环境的自治，可以基于农民的委托来行使环境管理权。因此,作为村民自治组织的村委会可以享有农村的环境管理权，成为农村环境自治的主要组织力量，是具有宪法依据的。

4.1.2 村民自治组织参与农村环境自治的组织优势首先,村民自治组织具有贴近农民、解决实际问题的能力。村民委员会熟悉当地的环境资源要素状况，了解农民的环境需求，能够以可持续发展的方式引导农民合理开发利用自然资源，制定出保证自然资源风险最小化利用的规章制度，能够针对本村资源滥用活环境污染的实际情况对症下药地提出解决方案。比如，一些地方的村委会组织村民订立村规民约对森林资源限定砍伐时期，一些地方按照林木生长状况规定封山制度，一些渔业村为了保证捕捞的公平，规定每户居民的打捞地域并实施周期性的轮换，对捕捞时间和鱼网网格的大小也有明确规定[5]。这些例子说明村委会作为农村生产生活的基层单位，最了解实际面临的环境资源问题，也最能采取有效方法解决这些问题，从而能保证资源更为合理的利用。

其次，村民自治组织参与农村环境自治能体现规模效益优势。农业的农药化肥导致的面源污染，农村的禽畜粪便、农户生活污水污染，以及没有任何环保处置设施的乡镇企业带来的工业污染，如果分别处理都会效率低下，而由村委会组织集中治理，既可以减少治理成本，又可以提高治理效率。再之，目前遭受环境损害的村民往往是一个村或几个村的大量农户，如果各自维权，成本高，效果还不好；而由如果能由村委会组织所有受害农户进行环境维权，将大大降低维权成本，从而能更好地激励农民的维权积极性。

再次，村民自治组织参与环境治理，决策更具灵活性和创造性。村委会不属于政府体制，村委会对农民的关切往往会超过政府机构对管理对象的关切程度；再之村委会的民主决策机制，能让村委会的环境决策更符合村民的意愿；村委会的灵活决策方式，也使之能根据环境状况变化和村民环境需求及时调整决策，从而能受到村民的积极响应和遵守。

最后，村民自治组织可以调动所有农村社会资源投入环境治理。如果环保理念为村民所认同，环保意识成为村民公德，环境权成为村民共同维护的权益，那么个别村民的破坏环境的行为就会受到其他村民的共同谴责，这种威慑力可能更强于高高在上的法律。因此,当环保规则为所有村民认同并成为共同行为准则，所有的农村社会成员都将参与到环保事业中来。同时村委会在农村基层社会中既是村民与政府的桥梁，又是村民集体的代表，能调动更多的社会资源和社会力量投入到环境保护中。

4.1.3 村民自治组织参与农村环境自治的现实需求基础据广东省政协委员廖建航对广州市1142个自然村的考察，发现有90%以上的村民反映村民自治组织是能发挥环境保护核心作用的。而对广东省23个自然村的抽样调查中发现，75%以上的村民反映村民自治组织是能发挥环境保护核心作用的，80%以上的村民希望在政府和村民自治组织的领导下保护好身边的环境。可见，由村委会主持参与环境自治，有坚实的群众基础和广泛的号召力。

4.2 村民组织组织行使环境自治功能的障碍

虽然村民自治组织具有组织、参与农村环境自治的主观意愿和一定的基础。但是在现实操作中仍然还面临很多困难。

4.2.1 村民自治组织管理农村环境事务的法律依据还不够明确法律没有明确规定村民自治组织作为农村环境管理机构的地位。《村民委员会组织法》规定了村民委员会有教育农民保护环境的义务，但是没有规定相应的权利或权力。使得村民自治组织在管理农村环境事务时缺乏相应的权利或权力。

4.2.2 村民自治组织代表村民提起诉讼的资格在法庭上常常受到质疑根据我国现行的民事诉讼法律规定中，只有直接受害人才有权提起民事起诉。行政诉讼法也规定，只能由行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为能提起行政诉讼。那么，以村民自治组织为原告，提起民事诉讼或者行政诉讼，常常会以原告不适格为由，被驳回起诉。

4.2.3 村民自治组织行使环境管理权缺乏经费支持村民自治组织要对本村环境事务进行监管，或者代表村民参与政府的一些决策活动，或者代表村民应付行政复议和诉讼等活动，都需要一定的经费支持。而这些资金来源没有法定渠道，自主筹集资金的活动又可能被认为是乱收费。

4.2.4 村民自治组织自身的环保意识不高由于村干部大部分来自本村本土，一部分可能算是村庄精英，但是他们往往更关注经济的发展，收入的提高，而对于环境保护意识，还是非常有限。对环保法规、环保知识、环保模式就更是知之甚少了。这对他们做好农村环境自治的组织者和参与者还是一个非常大的障碍。