广州市加强地方性政府债务管控的思考

□ 金永亮

（广州市政府研究室，广东广州 510032）

广州市加强地方性政府债务管控的思考

□ 金永亮

（广州市政府研究室，广东广州 510032）

加强地方政府债务管控，对于防范和化解潜在的财政金融风险，建立健全地方政府举债融资机制，促进经济发展方式转变具有深远意义。随着融资规模和政府债务的迅速增长，广州政府偿债风险日益加大，如不加控制，严格管理，必将影响经济社会发展大局，影响财政的稳定运行，务必保持高度的警觉性，采取有效措施对地方政府性债务规范管理。

广州 地方政府债务 对策

冰岛、希腊债务风险引起的欧洲危机表明，刺激经济的“拯救者”现在成为被拯救的对象，世界大部分国家正在紧缩开支，将债务降到安全的水平。我国高度重视地方政府性债务问题。温家宝总理作了“维护国家经济安全”、“防范财政和金融风险”重要指示精神，并将政府性债务专项审计调查列为2011年政府工作的重中之重。近年来，我国各地方经济社会发展成效显著，但也存在地方性举债融资规模迅速膨胀、偿债风险日益加大等问题。因此，加强地方政府债务管控，是地方经济社会可持续发展必须面临的重大任务。

1 广州市政府债务的总体情况

所谓地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。主要包括由政府作为借款人或担保人并出具承认书承担偿债责任的国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷及国内金融组织贷款等。政府性债务是一把“双刃剑”，适度举债、规范管理对经济社会发展能够发挥积极作用，但如果过度负债、监管不力就会产生很大的风险，带来严重的后果。

近年来，广州围绕建设国家中心城市，以筹办亚运为契机，多渠道筹集资金，有力地促进了经济社会发展，提升了城市基础设施现代化水平，改善了城市环境，人民群众得到了实惠。但也出现举债融资规模迅速膨胀、偿债风险日益加大的问题。具体表现在“三个大”：

一债务规模迅速扩大

2009年末，广州全市政府性债务余额1808亿元，其中市本级1149亿元，比2008年增长62%。广州城投集团、广州地铁公司、广州水投集团、广州交投公司四家公司合计债务余额967亿元，占广州市本级政府性债务余额的84%。目前，广州地方政府性债务率为101.42%，超过国际公认100%债务率警戒线的1.42个百分点。

二财政支付压力不断增大

广州地区每年创造的财政收入大约四分之三上交国家和省，地方财政收入有限。今后5年（2010年—2014年）市本级政府性债务需偿还本息880亿元。2010年还本付息额319亿元，约占市本级一般预算支出380亿元的84%。市本级财政一年400亿元的支出规模，看似不少，但剔除城建、公共安全、一般公共服务等必需支出外，用于债务还本付息的资金其实不多。据测算，广州的地方政府性偿债率为38.96%，超过国际公认20%偿债率警戒线的18.96个百分点。当前，广州正处于国家中心城市建设的关键时期，率先加快转型升级，建设幸福广州的任务相当艰巨。未来一段时期，加快城市建设、发展社会事业和改善民生仍然需要巨大投入，预计“十二五”期间完成投资约8000亿元。可以预期，广州财政偿债负担较重，地方债务的负担仍然会维持在较高的水平。

三是债务风险日益加大

2009年末全市政府性债务余额比上年同期增长59.82%，而2009年全市综合可用财力仅增长14.51%。截止2010年8月，市本级财政一般预算资金暂付余额已达346亿元，这类暂付项目实际上是借用财政资金安排的，也是变相的政府债务。广州政府性债务借新还旧偿债率高达69.76%。这表明广州有很大一部分偿债资金来源不确定，存在一定的债务风险。

2 广州控制地方债务的规模的探索

广州重视加强政府债务管理，规范政府举债行为，重点在五个方面对地方政府债务加大管控力度，进行了积极实践探索。

一是强化制度建设。出台了《广州市本级财政性资金投资项目管理办法》、《广州市地方政府性债务管理办法》等文件，对加强管理提出了明确指引，作出了具体规定。

二是开展专项审计调查。市审计机关对市本级以及各区、县级市和广州开发区、南沙开发区的政府性债务情况进行了专项审计调查，对全市预算执行及其他财政收支，对亚组委、亚运会建设项目、污水治理和河涌综合整治专项资金开展了专项审计调查，在2011年对政府性债务进行专项审计调查，规范资金管理、提升投资效益发挥了积极作用。

三是加强经济责任审计。加强对各级政府和各部门、各单位党政领导干部违反财经法规行为的问责，不断提高各级政府和各部门、各单位遵守财经法规的自觉性。

四是强化政府投资项目规划。严格遵守科学、民主、公开的原则，加强对项目建设的必要性、项目功能定位与建设规模、规划选址、建设方案、投资估算及资金筹措、效益评价等方面进行全面论证，提高投资决策的透明度和科学性。

五是改革城市建设投融资体制。成立了七大融资平台，加大市场融资力度。同时，注重举债方式、债务运转模式的安全性和合理性，对资金的分配、使用、偿还采取了有效监管。

3 加强地方政府债务管理的对策建议

地方性政府性债务的成因很多，既有分税制造成地方财力不足的原因，也有公共基础设施建设需要巨大投入而地方政府投融资形式单一等原因。当务之急要真正实现举债有序、用债有度、放债有制、收债有力、偿债有源，还应在地方政府债务运行中做到“四规范”。

一是要有规范的债务管理制度

要改变“有风险就严打，风险没暴露就放纵”的粗放式管理，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度，结束政府性债务管理上存在“真空”的历史，将政府性债务的举借、使用、偿还、风险控制和监督等工作纳入依法管理的轨道。明确政府债务的举借、使用、偿还或者提供担保以及对政府债务的监督管理等各项规定，进一步健全政府债务管理机制，强化政府有关部门对政府债务的管理，对提高政府债务资金使用效益，合理控制政府债务规模，防范和化解政府债务风险。对于主要由财政偿还的债务，财政要在年初预算中安排一定比例的偿债资金，年中新增财力在安排民生和法定支出后全部用于偿还债务，年末结余和结转资金集中50%用于偿债，尽早压减政府性债务规模。

二是要有规范的债务管理措施

地方政府举债建设涉及发展规划、财政、金融、政府融资平台等，因此，要成立专门的政府性债务决策管理机构并明确管理职能和管理措施：如发展规划部门要研究制定城市发展规划、论证和安排年度投融资和建设计划、研究确定政府投融资平台的发展定位。财政部门要编制年度债务收支计划，对全部政府性债务实行预算管理，多渠道筹集资金建立偿债基金，对债务风险比率等参数进行实时监控，并合理调度资金确保到期政府性债务及时偿还。银行业金融机构要规范信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核，使融资项目符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用整体规划要求，并切实监督贷款单位按规定用途使用资金，防止债务资金的挪用和混用现象。要坚持量力而行，严格控制债务规模，管好新债，化解旧债，从源头上控制债务增长。政府性债务，必须归口一个职能部门（发改委或者财政局）审核，力争将政府性债务余额控制在市本级可支配财力范围内。政府融资平台要完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力，同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。

三是要有规范的债务监督机制

要建立健全债务风险预警机制，将债务风险控制在可承受的范围内。强化对融资平台的绩效评价和监测预警，促其严格按照规定用途使用资金，优化债务结构，尽可能减少债务筹资成本。地方政府性债务从根本上讲是信贷化的财政资金，应将其纳入每年同级财政预算执行审计的必审内容，并列入同级人大的监督范围。同时，地方政府的用债情况也是一个地方党委、政府主要领导的发展意识、贯彻落实国家经济政策和重大决策部署、运筹能力和控制能力的集中体现，应将其列入任期经济责任审计的重要评价内容。审计部门要充分发挥审计“免疫系统”功能，定期组织开展地方政府性债务专项审计调查，采取“上审下”和“交叉审”的方式，可以更好地发挥债务审计调查所要达到的“摸清情况、分清责任、提示风险、揭示问题、提出建议、落实整改”的目的要求。监察部门要做好政府性债务清理偿还的监督工作，健全问责机制，确保清理偿还工作有序实施。

四是要有规范的风险防范手段

地方政府既要充分利用举债这一分税制体制下各级政府应有的财权发展地方经济，促进城市基础设施建设和民生改善，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，各地政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认的警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大、政府报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资本金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩发行企业债券等过度用债现象。在偿债环节，财政部门应当设立偿债资金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金，另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，审计部门应进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保地方政府严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。■