灾害心理救助法律体系的构建

张宪冰,张妮妮

(东北师范大学教育科学学院,吉林长春130024)

灾害心理救助法律体系的构建

张宪冰,张妮妮

(东北师范大学教育科学学院,吉林长春130024)

灾害的发生会使人产生心理创伤,这种心理创伤需要及时有效地进行心理救助。灾害心理救助是一项长期的系统工程,需要法律的规范和引导。因此,相关法律的制定是灾害心理救助的前提和保障。笔者探讨了灾害心理救助法律体系构建的意义,分析了当前我国灾害心理救助法律体系存在的问题,在此基础上提出了建设灾害心理救助法律体系的构想,以推进我国心理救助的法制化进程。

灾害;心理救助;法律体系

近年来世界范围内的地震、海啸等重大灾害频发,灾害的发生对人们的生命和财产安全造成了巨大的破坏影响,人们生存的基本环境遭到破坏。同时,灾害对人们的心理也会产生重大创伤,其一部分心理创伤难以自愈,需要进行及时有效的心理救助。灾害心理救助是灾害救助的重要组成部分,是一项持续而稳定的系统工程,需要心理救助专业队伍和政府管理者的共同参与,尤其是需要国家和政府的积极引导,制定灾害心理救助的有效措施。其中,心理救助法律体系的完善是灾害心理救助的基础和保障。

一、构建灾害心理救助法律体系的意义

法律是指中华人民共和国现行有效的法律、行政法规、司法解释、地方法规、地方规章、部门规章及其他规范性文件以及对于该等法律法规的不时修改和补充。法律有广义、狭义两种理解,广义上讲,法律泛指一切规范性文件;狭义上讲,仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件[1]。本文所指的法律是广义上的法律含义。灾害心理救助法律体系属于法律体系的范畴,它是指国家针对各种灾害及其引起的心理创伤问题,制定的有关心理救助的法律规范的总称,对灾害心理救助工作具有重要意义。

(一)有助于明确灾害心理救助的方向与总体规划

法律是依照一批在司法和行政过程中运用权威性的律令来实现高度专门化社会控制的一种制度,具有全局性、权威性与强制性。灾害心理救助是灾害救助的重要组成部分,是一项长期的系统工程,灾害心理救助立法能够加强国家和政府对心理救助的积极引导,加强心理救助工作的规范、长效、公平、公开,减少盲目指挥,并且能够调动全社会力量的共同参与,从而明确灾害心理救助的方向和总体规划。灾害心理救助法律的缺失会导致灾害心理救助的方向和总体规划不明确,心理救助将会陷入多种不确定性的因素,使灾害心理救助无序化和随机化,从而导致其缺乏科学性与有效性。例如,在心理救助的社会力量救助中,社会公众的救助来自于人类与生俱有的美德和同情心而不是理智、浓厚的公民意识,灾害心理救助非常需要政府领导的号召和民众的同情以及热情,这是毋庸置疑的,但不可避免的缺陷在于其具有主观性和人为因素,这将导致心理救助工作不能摆脱过多的偶然性和不稳定性因素的影响。由此可见,灾害心理救助需要在法律的规范和引导下展开,灾害心理救助立法能够明确心理救助的方向和总体规划,从而引导心理救助工作在总体布局下科学有序地进行。

(二)有助于保障灾害心理救助的科学性

法律是在全国范围内实行的、具有科学性与权威性的规定。对于重大灾害来说,心理救助涉及社会各个层面,因此灾害救助工作涉及内容非常广泛,需要全社各方面的共同努力才能完成。灾害心理救助立法有利于保障灾害心理救助的科学性：其一,法律规定政府、社会团体和公民的相关责任,规定政府、社会组织和公民在发生自然灾害的紧急情况下可以做什么,应当做什么和禁止做什么,承担什么责任和义务,能确保灾害救助工作的顺利进行;其二,法律保障灾害心理救助系统的确立,其中,灾害心理救助方案是核心,是灾害心理救助的支柱和技术核心。“现代的心理咨询和干预研究发现,在灾害心理救助中综合干预更为有效,即把直接个体干预和间接家庭干预、学校干预、社会干预等相结合,多种干预方法齐头并进”[2]。灾害心理救助系统,尤其是救助方案的建立需要法律的明确规范和保障,以加强心理救助的科学性、合理性和可操作性。由此可见,在完善的法律制度保障下,由国家统一部署,有专门管理部门统筹,有专业队伍实施,有具体心理救助方案依循,将会保障心理救助的科学性和有效性。

(三)有助于加速灾害心理救助的法制化建设

灾害心理救助必须在国家法律规范、指导与监督之下进行,灾害心理救助法制化建设已成为世界各国进行心理救助工作的重中之重。法制化建设可以说是完善有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的过程。在灾害心理救助法制化建设中,法制化建设包含了构建心理救助法律体系、建立心理救助的保障机制、监督法律运行的过程、明确违反法律时的惩治措施等,这是法制化建设的整体过程。灾害心理救助法律体系的构建在心理救助法制化建设中居于基础和奠基地位,对法制化建设的其他环节具有重要影响作用;同时,有助于对灾害心理救助进行合理科学的定位,有利于促进灾害心理学研究的发展和灾害心理学理论体系的建立。灾害救助立法在国际上当属通例,很多法治国家比如日本、美国、欧洲的许多国家都先后进行了灾害救助方面的立法。完善的灾害救助法律可以保障灾民能够及时地从国家和社会获得心理、物质帮助,也能规范慈善团体等非营利组织的救灾行为。当前,我国政府已经关注到法制化建设对于灾害心理救助的重要意义,并且出台了一些相关法律,如《国家突发公共事件总体应急预案》中规定了应对突发灾害事件中的应急处置工作人员,应该按照规定给予补助或补偿,还应该提供心理及司法援助。因此,灾害心理救助法律体系的构建有利于加速灾害心理救助的法制化建设进程。

二、我国灾害心理救助法律体系存在的问题

近年来,我国地震、水灾、火灾等灾害时有发生,为了有效进行灾难应对与灾害救助,我国逐渐开始重视灾害心理救助法律体系的构建,相关的法律也相继出台,尤其是2000年以后,我国在借鉴西方心理救助立法的基础上,逐渐开始构建灾害心理救助法律体系,如2009年5月颁布实施的《中华人民共和国防震减灾法》指出“地震灾区的地方各级人民政府应当组织做好救助、救治、康复、补偿、抚恤、安置、心理援助、公共文化服务等工作”[3]。我国灾害心理救助体系的构建体现了灾害心理救助工作的重要性与迫切性,其对灾害心理救助提出的总体规划,有效地保障了灾害心理救助工作的积极开展。然而,我国当前的灾害心理救助法律体系的构建尚存在一些亟待解决的问题。

(一)处于法律体系构建的初步探索阶段,法制化进程缓慢

法律体系的构建并非一蹴而就,而是处于从无到有、从不完善到完善的发展过程中。分析我国当前的灾害心理救助法律体系,可以看出法律体系的构建仍处于逐步的发展过程中,处于初步探索阶段,法制化进程缓慢。从我国灾害心理救助法律体系的发展来看,经历了两个发展阶段,分别是以精神卫生服务为重心的发展阶段和初步纳入灾害救助法律体系的发展阶段。在第一阶段,我国将心理救助作为精神卫生服务的一部分,并未专门在灾害救助法律中体现。例如2002年4月颁布的《中国精神卫生工作规划(2002-2010年)》中规定,在发生重大灾难后,当地应进行精神卫生干预,并展开受灾人群心理应急救援工作,而且,该文件中还规定了对一半以上的受灾人群提供心理救助服务,这一规定不仅强调为受灾人群提供心理救助,还进一步明确了心理救助人群的范围。在第二阶段,灾害心理救助法律体系初步纳入灾害救助的整体法律体系之中。迄今为止,我国规定心理救助的国家级灾害救助法律体系主要有四项,包括2006年1月颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》、2008年6月颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》、2008年8月颁布的《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》和2009年5月修订后施行的《中华人民共和国防震减灾法》,如《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》第十二章“精神家园”中指出“精神家园的恢复重建,要重点做好灾区群众心理疏导,加强社区人文关怀,弘扬伟大抗震救灾精神和中华民族优秀传统文化等工作”[4]59-61。这些法律的制定,体现了我国已经关注到了灾害心理救助工作的重要程度,并且也对灾害心理救助提出了规划部署,但这些心理救助法律体系更多是强调心理救助的重要性,对于心理救助机构、方案、人员及培训等方面没有做出明确的规范。总体来说,我国灾害心理救助法律体系的建构仍旧处于初步探索阶段,在此阶段,我国心理问题干预科学刚刚起步,法制建设缺乏心理学与法学相关人才,心理救助法律研究有待加强;心理干预问题还没有引起全社会的广泛关注,一些法律是灾难发生后制定的等等,这些问题导致当前我国心理救助体系的不完善。因此,应正视这些问题,寻求解决途径,加速心理救助法制化的进程。

(二)法律体系的全面性、整合性和可操作性有待提高

我国灾害心理救助法律体系的全面性、整合性和可操作性有待提高。首先,我国灾害心理救助法律体系的全面性有待加强,虽然我国已颁布灾害救助的法律体系,在法律条文中明确了灾害心理救助的必要性,但规定不够全面和详细。如《国家突发公共事件总体应急预案》中仅仅规定了对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员,国家要按照规定给予抚恤、补助或补偿,并提供心理及司法援助,显然这一规定并不全面,没有涉及全面受灾人群的心理救助,使得无法进一步指导具体的心理救助工作。其次,相关的灾害救助法律在如何协调心理救助和物质救援方面没有明确的指导性规定,缺乏整合性。如《中华人民共和国防震减灾法》中也指出地震灾区的地方各级人民政府应当组织做好救助、救治、康复、补偿、抚恤、安置、心理援助、公共文化服务等工作。这一规定只是强调了地方政府负责心理救助工作,但没有明确心理救助与公共服务等其他方面的救助力量如何整合,如何在救助的整体系统中保障救助工作的有效进行。再次,灾害心理救助法律体系的可操作性不强。如2008年6月颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》第三十五条规定“民政部门具体组织实施受灾群众的临时基本生活保障……对孤儿、孤老、残疾人员的安置、补助、心理援助和伤残康复。”[4]59-61这一规定仅明确了心理救助由民政部门负责,但是对于如何做好心理救助工作,并没有提出具体可操作性的规定。因此,应加强法律体系的全面性、整合性和可操作性,使心理救助工作科学有效地进行。

(三)法律文件零散,尚未形成统一的制度性框架

灾害心理救助特别是重大灾害后的心理救助工作极其复杂,需要国家多个部门共同协调工作。但各国研究表明,灾害心理救助的基本架构应以政府救助为主体,以社会救助、巨灾保险及其他救助为补充和辅助。因此,在灾害救助的法律框架中应该理顺政府救助、社会救助和巨灾保险法律制度之间的关系,使制度与制度之间紧密衔接,相互配合,发挥合力作用。在这一方面美国取得了可借鉴的经验,美国在1974年制定《斯塔福德灾难救济和应急援助法》(Robert T.Staf fo rd Disaster Relief and Emergency A ssistance Act),作为处理灾害事务的专门法案,规定总统和各级政府的权利与职责,并授权联邦应急管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)来专门处理平时或战时紧急事务,统筹协调灾难援助工作全局。由此可见,美国的灾害心理救助法律体系已具有制度性框架,明确各级灾害救助人员的职责,协调多种组织的关系,保障心理救助的制度化。而对于我国灾害救助法律体系来说,对于城乡住房、基础设施及产业建设等方面重建工作的法律规定相对制度化,在法律体系中对救助的运行进行了明确的规定,而对于心理救助的法律规定,灾害救助法律体系中只是稍加提及,零散地存在于各个救助法律中,表现出零散的特点。因此,应推进心理救助法律体系制度性框架的形成,以保障心理救助的制度化。

三、我国灾害心理救助法律体系的建设

我国灾害心理救助法律体系建设起步较晚,心理救助法律体系还不完善,而发达国家已经建立了比较完备的心理救助法律体系,并在实践中不断发展和完善。因此,可以借鉴国外先进经验,针对我国当前灾害心理救助法律体系存在的问题,推进我国灾害心理救助法律体系的建设,加快其法制化进程。

(一)加强法律体系的专门化和科学化,明确心理救助法律体系的地位

我国灾害心理救助法律体系仍处于逐步的发展过程中,处于初步探索阶段,灾害心理救助法律体系的专门化程度较低。自2002年《中国精神卫生工作规划(2002-2010年)》颁布以后,灾害心理救助才进入国家法律文件之中,直到2006年以后灾害心理救助才在专门的《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国防震减灾法》等国家级法律中呈现。而在这些法律体系中,更突出城乡住房、基础设施、产业建设等方面的具体规定,对于心理救助的规定仅是强调救助必要性,缺乏系统性、明确可操作的规定。并且,我国灾害心理救助法律体系的科学化程度较低。灾害心理救助法律体系的全面性、整合性和可操作性有待提高,法律文件零散,尚未形成在完善的法律制度保障下,由国家统一部署,有专门管理部门统筹,有专业队伍实施,有具体心理救助方案依循的心理救助制度。可见,我国灾害心理救助法律体系的专门化和科学化程度较低,无法保障灾害心理救助的科学性与有效性,这同时反映出灾害心理救助法律体系在整体灾害救助法律体系中的地位不高,没有得到应有的重视。

美国、日本等发达国家已经形成灾害心理救助法律体系,并在灾害心理救助实践的检验中得到发展和完善,可以为我国法律体系建设提供借鉴。美国早在1974年就制定了处理灾害事务的专门法案《斯塔福德灾难救济和应急援助法》,1992年制定联邦应急计划(Federal Response Plan,FRP)和2002年通过的《国土安全法》(Homeland Security Act),都对灾害心理救助提出应在组织、财政投入等方面提供保障措施。2003年美国政府要求建立国家事故管理系统(National Incident Management System,N IM S)和制订国家应急计划(National Response Plan,NRP),以促进联邦、州、地方等各级政府全面提升应对各种威胁和挑战的能力[5]。2004年正式施行的国家应急计划包括基本计划、附录、紧急事件支持功能附件、支持功能附件和事故附件五部分,其在紧急事件支持功能附件的第八项内容——公共健康与医疗服务中专门规定了心理救助的重要性及如何实施,美国国家应急计划是目前国际上最为科学严谨的国家级应急计划之一。由此可见,美国通过完善心理救助在政府责任、救助机构以及应急计划等方面来加强法律体系的专门化和科学化,从而保障心理救助法律体系的地位,这正是我国今后灾害心理救助体系建设的重要方向[6]。

(二)明确规定政府及机构在灾害心理救助中的权力和职责

灾害对人的生命与财产安全造成了极大的威胁,为了降低灾害的破坏性,当灾害一旦发生时灾害救助就应立即实行,灾害救助是一种社会层面的救助系统,涉及的人力与物力的范围极广,需要由政府及其职能部门来统一协调与总体布局。因此,灾害救助法律体系应明确政府及机构的权利和职责,以确保灾害救助工作的顺利进行。从我国有关灾害心理救助的四项国家级法律可以看出,我国在法律中规定了在心理救助中政府的主导作用,以及规定由民政部门主要负责实施,但是对于政府及机构在心理救助中的具体权利和职责没有做出明确规定,这可能会使心理救助过程产生责权不明的问题,阻碍心理救助的系统有效运行。

美国心理法律体系的建设在此方面提供了启示。美国在1974年《斯塔福德灾难救济和应急援助法》中明确了国家和州政府在救助中的权利和责任：“总统有权提供专业的咨询服务,包括：财政援助州、地方机构或私人心理健康组织,以提供救灾工作人员的服务或培训,帮助主要灾难受害者,以减轻由主要灾害及其后果所引发或加重的心理健康问题”[4]59-61,当州政府救援力量不足时,总统可以依据该法案宣布重大灾难应急,授权联邦应急管理局来专门处理平时或战时紧急事务,统筹协调灾难援助工作全局[7]。并且,美国2004年正式施行了国家事故管理系统和国家应急计划,在国家应急计划中进一步具体规定“心理健康保健由卫生和福利部(Health and Human Services,HHS)领导实施,包括帮助评估心理健康需求;为救灾工作者提供灾害心理健康培训材料;为联络提供联邦、州、地方心理健康官员负责的评估、培训和程序开发活动”[8]。可见,其国家事故管理系统和国家应急计划组织把不同级别的政府、事故管理和应急的相应部门、非政府组织以及私营部门整合在一起,形成一个全国性的、有凝聚力的、协调一致和紧密联系的救助体系。由此可见,美国在法律体系建设中始终强调明确规定政府及机构在灾害心理救助中的权利和职责,这正是我国今后灾害心理救助体系建设的重要课题。

(三)将心理救助专业人员的资格制度与培训制度纳入法律体系

为了确保灾害心理救助工作的有效开展,需要核定心理救助专业人员资格及做好人员培训工作。我国在灾害心理救助法律体系中对心理救助人员的培训进行了引导和规范,如《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》在征求意见专栏中指出开设心理咨询热线,培训心理疏导专业人员,要求对受灾的中小学校开展心理疏导教育。并在正式颁布的规划中也专门指出要大力培养人才。对各个受灾地区分类别安排专项资金,整合培训资源,着重加强对心理救助人员的培训。这体现了我国对心理救助人员专业水平及培训制度的重视程度,但是该文件并未对培训内容、方式以及心理救助人员准入资格作出规定。

为了提高心理救助人员的专业水平,促进心理救助的科学化,应加快将心理救助专业人员的资格制度与培训制度纳入法律体系,用法律来保障专业人员的准入和培训制度。分析美国的心理救助专业人员资格与培训制度可以看出,美国建了专门的灾难心理援助专业人员数据库,并形成了一整套管理制度,制定了组织管理人员职责、临床工作人员遴选标准与职责、专业人员培训计划等。如美国创伤后应激障碍中心(National Center for Post-Traumatic Stress Disorder,NCPISD)对心理救助人员资格做出明确规定,即具有心理健康医生执照;接到通知后能够马上提供10-14天的服务;具有良好的个人品质,包括能够承受恶劣的工作条件、良好的沟通能力、较强的组织能力,能够给幸存者和志愿者以及社区组织提供教育服务、在美国红十字会接受过灾害心理健康志愿者培训等[9]。并且,该中心还提供了心理救助专业人员的培训内容,主要包括灾难对个体、工作人员、组织与社区所造成的影响;灾难后适应能力的有关因素;灾难时易发生心理问题的高危人群;灾难后不同时期针对不同高危人群所采取的特殊干预方法;心理卫生干预具体方法的操作指南;组建、运作灾难心理卫生服务小组的有关事宜;整体的联邦反应计划、灾难心理卫生工作开展情况以及各组织间的协作沟通[10]。这些制度在我国灾害心理救助法律体系建设中都是可以借鉴的。

总之,为了加强我国灾害心理救助法律体系建设,我们要针对自身存在的问题,借鉴国外灾害心理救助法律体系建设的有益经验,着力加强法律体系的专门化和科学化,明确心理救助法律体系的地位;明确规定政府及机构在灾害心理救助中的权利和职责;将心理救助专业人员的资格制度与培训制度纳入法律体系,进而推进我国灾害心理救助法律体系的法制化进程。

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Assum ptions on the Legal System's Construction of D isaster Psychological Assistance

ZHANG Xian-bing,ZHANG Ni-ni
(College of Education Science,Northeast No rmal University,Changchun 130024,China)

The occurrence of disaster can make peop le have psychological traumas,w hich need to be assisted timely and effectively.The disaster psychological assistance is a long-range system engineering.It needs the law's regulation and guidance.Thus,the relevant law's formulation is the p recondition and guarantee of the disaster psychological assistance.This article studies the meaning of the legal system's construction of disaster psychological assistance,analyzing the existing p roblem s of our country's disaster psychological assistance legal system,on the basis of this,putting fo rward assump tions on the legal system's construction of disaster p sychological assistance and thereby advancing the jurisdiction p rocess of our country's psychological assistance.

Disaster;Psychological Assistance;Legal System

B845.67

A

1001-6201(2011)04-0185-04

2010-12-20

国家社会科学基金“十一五”规划项目(CBA 080234);东北师范大学哲学社会科学青年科研团队项目(NENUSKD2009);吉林省教育科学“十一五”规划项目(GH 08068)

张宪冰(1977-),女,黑龙江佳木斯人,东北师范大教育科学学院讲师;张妮妮(1979-),女,辽宁普兰店人,东北师范大学教育科学学院博士生。

[责任编辑：何宏俭]