灾害危机管理的转变趋势及其对我国灾害心理救助管理的启示

(1.东北师范大学教育科学学院心理系,吉林长春130024;2.长春师范学院,吉林长春130024)

刘秀丽1,王 鹰2

灾害危机管理的转变趋势及其对我国灾害心理救助管理的启示

(1.东北师范大学教育科学学院心理系,吉林长春130024;2.长春师范学院,吉林长春130024)

刘秀丽1,王 鹰2

在瞬间万变的现今社会,重大自然灾害的频发使世界各国政府开始重新审视传统灾害危机管理模式在现代减灾防灾救灾过程中的有效性,促进了灾害危机管理从被动应对的、缺少社区和民众参与的管理模式转向主动应对的、重视社区民众参与的、以多科学途径为基础的整合的灾害危机管理。笔者试图以日、美等国家为例分析灾害危机管理的转变趋势和特点,并以此为依据,从四个方面试述其对我国灾害心理救助体系的启示作用。

灾害危机管理;社区参与;民众参与;心理救助

进入21世纪以来,自然灾害如地震、洪水、台风、冰冻等的频发给世界人民的人身安全、财产安全带来巨大危害,给人们的心灵也蒙上了巨大的阴影。而且,由于人类自身的某些不理智行为如过度的城市化、土地使用的非合理化等,加剧了灾害给人们身心所带来的严重后果,而且也使世界经济损失成倍数地增长。世界银行的相关数据显示,在1990-1999年间因自然灾害引起的损耗比1950-1959年间高了15倍多。各国政府开始深思如何应对灾害危机(特别是自然灾害),如何在最短时间内控制灾害危机,如何尽可能地减缓灾害对人们身心的影响,如何有效地发挥政府在灾害管理中的主导作用等一系列严峻问题,同时开始论证灾害危机管理在减灾防灾救灾过程中的重要作用,明确加强灾害危机管理的重要性、必要性和迫切性。

一、灾害危机管理的转变趋势和特点

灾害危机管理始于人类对灾害危机的意识,即自发现灾害会对身心造成不可避免的影响,人类就开始志在减灾防灾救灾的灾害危机管理。但是,现代科学的灾害危机管理其历史并不久远,始于社会经济发展迅速、科学技术更新快速,灾害规模扩大,灾害种类繁多的20世纪中期。一直到20世纪后期,各国政府才开始重视科学的、有效的、系统的灾害危机管理模式和机制,才认识到灾害危机管理是灾害控制和灾害减缓能否成功的关键。相较而言,发达国家对现代灾害危机管理的理论研究开展较早,研究也较为深入和系统。迄今为止,结合各自的民情、国情、灾情以及地理环境,许多发达国家已形成各自独具特色的灾害危机管理模式和管理机制。

虽然各国的灾害危机管理各有千秋,但纵观其转变发展脉络可见其转变趋势存在一致性,即从传统的以政府管理为核心、无民众参与的管理模式转变为以民众参与为核心的整合的管理模式。转变特点具体涉及：从不考虑社区和民众参与的灾害管理到重视社区和民众参与的灾害管理;从被动应对到主动应对;从学科驱动到多学科途径等等。具体体现于下列各国的介绍中：

(一)日本

日本作为灾害多发国特别是地震多发国,是世界上较早制定灾害管理基本法的国家,早在1961年就颁布《灾害基本对策法》。但是日本政府灾害危机管理体系的建立则始于1986年中曾根内阁时期。当时日本政府为了防备将来发生重大紧急事件,建立了内阁安全保障室,从此日本的灾害危机管理稳步发展,逐渐形成以首相为最高指挥者、内阁官房负责整体协调和联络、通过安全保障会议和中央防灾会议制定防灾救灾减灾计划和对策、由各部门配合行动的灾害危机管理体系[1]。

一直到20世纪90年代,日本一直沿用的是联合国统一使用的传统灾害危机管理模式,强调危机管理的政府管理作用,把社区和民众排除在灾害管理之外,强调被动地或反应性地应对灾害,重视灾害减缓和灾后重建。但是2000年和2004年的洪水灾害使得日本灾害危机管理模式和策略发生了变化。在2000年和2004年的洪水灾害中,由于城市和工业基础设施的严重损坏,致使交通、公共健康和安全、污水和工业废物的排放等处于混乱无序状态,导致人们的财产、环境资产以及身体健康等都受到了长期持续的严重影响。同时,人们还发现重大的危机不仅仅来自于自然灾害本身,还来自一些原建设用于防灾的大型控制设施和原用于民生的大型高科技设施。例如,这些大型防灾设施的建设一旦技术上出现问题或者大型高科技设施一旦在自然灾害中受损,反倒会给人们的人身安全和财产带来更多不可预期的严重损坏,如近期日本3.11大地震引发的福岛第一核电厂的核泄漏事件,给日本人民甚至全世界的人民都带来严重影响。而且,由于灾害管理者与社区民众缺少沟通,在灾害管理过程中违反公共意愿的事情时有发生,也严重影响了灾害管理的有效性。于是,政府开始意识到社区参与和民众参与灾害危机管理的重要意义,开始鼓励社区和民众参与灾害管理,通过民众的集思广益,调整灾害管理模式,制定正确的灾害危机管理方案,以达到最大限度控制危机或减缓灾害破坏强度。其中日本的“自主防灾组织”(Jishu-bosai-soshiki),就是一个代表性的社区组织,组织社区水平上的灾害准备和救助活动。它参与管理是受政府的指导和受地区政府的动员,并不是真正地自发的,但其目的也是为了减少自己社区和居民的灾害危机。所以这种组织就是社会参与灾害管理或民众参与灾害管理的一种方式或途径[2-3]。

从社区和民众参与这一点出发逐渐扩展,渐渐地,日本的灾害危机管理从传统模式走向整合的灾害危机管理模式。这个整合的灾害管理结构主要涉及下面几个方面：整合结构性的和非结构性的措施去减缓潜在的灾害破坏;让社区和民众自己进行灾害管理的选择,尽可能地把灾害危机减少到一种可接受的水平;促进民众的参与,特别是不同社区群体、非政府群体以及政府的参与,让他们参与所有灾害危机管理的阶段,横贯整个管理周期,包括规划、设计、执行和复原过程[4]。

(二)美国

就美国而言,从历史上来讲,北美的灾害管理规划被视为源于军队。灾害管理的领域最初来源于冷战时期,是为了应对人们想象中的核战争和核爆炸引起的危机。一旦核战争的危险衰退,关注点就转到对自然灾害的反应上。虽然那时美国的灾害危机管理体系也为国家、州、郡政府的三级体制,具体分为减灾措施、灾前准备、应急反应和灾后重建四个环节[5]130-132,但依循的是以学科为理论指导、重点在于应急管理和灾害减缓、且不考虑社区参与和民众参与的灾害管理模式。究其原因可归结为以下几个方面：第一,美国灾害管理规划是以对民众的防护和自然灾害的应急反应以及行为科学的研究为基础的;第二,当时的研究者认为应急管理并不是公共管理学科的主流研究方向或范围,所以对作为应急管理范畴的灾害危机的研究较少,更没有涉及民众或社区参与的危机管理研究;第三,美国地区政府几乎不去教育民众如何应对灾害,政府害怕一旦让民众参与,会引起普遍的恐慌,反而不利于灾害的管理。

但是,随着灾害规模的扩大,灾害种类的增多,以及因自然灾害而引发的不可预期危害的增加,人们发现传统的灾害管理模式已不适合现代社会或现代城市防灾减灾的需要,人们甚至开始对政府灾害管理的有效性提出质疑,希望能参与灾害管理的过程。如研究者(Rubin,1991)发现,社区成员不仅失望于被排除在社区计划的决策过程,也失望于被排除在灾害危机管理规划之外。政府部门和危机管理人员经过相关调查也证实了,其实社区和民众确实十分愿意参与灾害危机管理[6]。同时,另有研究也发现,社区参与灾害管理规划的意愿程度和社区经历灾害危机的程度两者之间存在一定的关系,即社区暴露于灾害的程度越大,社区对灾害管理越感兴趣[7]。于是,在20世纪90年代中期,美国许多顶级的危害专家在一起共同研究讨论灾害管理的相关问题,1998年终于达成一个共识：即如果要确保“可持续的危害缓减”,那么灾害管理规划必须把关注点从应急和复原上转移开,这也意味着必须同时考虑社区计划和民众的参与[8]267-280。因为可持续的危害减缓需要考虑以下几方面：维护和促进环境质量的提高(例如人类应减少生态系统的负荷);维护和促进人们生活的质量;培养地区的复原力和责任;第四,维护和促进活跃的地区经济;确保代内和代际平衡(例如注意这一代人浪费或耗尽资源,会破坏或影响下一代人);采用社区同意的建筑等[9]。而且,一些专家(Godschalk et al.,1998)明确指出,州和联邦政府的职责是建立减缓政策,而地区社区则是执行这些减缓政策,采用减缓策略。于是,社区参与和民众参与逐渐成为灾害管理过程的一部分[10]。

自20世纪90年代后期以来,灾害危机管理的转变除了体现于社区参与和民众参与这一方面外,还涉及其他许多方面。Salter(1998)曾概括性地总结了灾害管理中的几大转变,主要体现于下面四个方面：第一,从关注危害本身转向关注易出问题的地方,在灾害管理过程中关注这些弱点,如一些质量糟糕的建筑物,人们在社区的生活等。第二,从被动的或反应性的对策转变到主动的对策,使灾害管理从关注应急和重建活动转到关注社区的规划(例如土地使用政策等)。第三,从单一学科途径转向多学科途径。就理论而言,灾害危机管理作为一种应急管理,属于公共管理学科的范畴,但就实践而论,灾害危机管理需要多学科的协同合作,如灾前的防御需要地理科学、环境学科等的协作,灾害的救助需要心理学科、管理学等的协作;灾后的重建需要经济学科、生态学科等的协作。虽然学科不一样,但都为共同的目标即防灾减灾救灾而工作。第四,从关注社区和民众但不考虑社区和民众的参与转变到既关注社区和民众又重视社区参与和民众参与并强调其在灾害危机管理中的重要作用[11]。

(三)其他国家

除日本和美国之外,许多国家也逐渐从传统的灾害管理向整合的灾害管理过渡。尤其体现于社区和民众参与这一特点上。虽然目前已经这么做的国家还不多,一些国家还仍处于探索阶段,但确有许多国家正在向此趋势转变,如加拿大、澳大利亚等[8]267-280。

加拿大政府对民众参与灾害危机管理的态度是,让社区的每个人都知道在遇到危机时自己应该做些什么,而当个人自己不能应对时,则要立即向政府求助。为了让民众了解并支持灾害危机管理规划,并积极参与整个管理过程,政府不仅专门建立应急培训的教育机构,还在每年5月份举行一次由地区政府、非政府组织、志愿者等共同参与的“紧急事件准备宣传周”,向民众宣传应急知识和灾害信息,以促进民从参与灾害危机管理的能力[5]130-132。

澳大利亚自从1993年成立应急管理中心以来,其灾害危机管理体系一直由三个层面组成：联邦政府、州和地区政府、社区。三者各自承担不同的职责。其中社区的作用是协调防灾、减灾和救灾的工作。最近,澳大利亚的相关研究明确指出,灾害管理正从关注反应和复原问题转变到减缓的问题上,这种转变必须重视民众参与。

除此之外,欧洲的许多国家也正从传统模式转向这种整合的灾害管理模式。可见,整合的灾害危机管理是当前世界各国的转变趋势,但这种模式正处于探索时期,其完善和系统化还需世界各国政府和民众的共同努力。

二、对我国灾害心理救助管理的启示

灾害危机管理,涉及安全、环境、工业、卫生甚至军队等各个部门的协同合作,所以是一个十分复杂的过程。从持续时间来说,涉及灾前的危机分析,灾前的减灾措施,灾前的准备工作,灾害的应急应对,灾后的重建;从具体构成部分来说,包括灾害的人身安全救助、灾害的心理救助管理、灾害的财产救助等等。灾害心理救助作为灾害危机管理的一个具体构成部分,其运作直接受整合管理方案的指导。所以,灾害危机管理的科学、准确和系统直接影响灾害心理救助的顺利开展。而灾害危机管理的模式也直接映射了心理救助管理的模式。借鉴国外完善、系统、科学的管理机制对我国的心理救助及心理救助组织管理体制的完善具有启示。

灾害特别是重大灾害的心理救助是一项复杂的系统工程,需要多学科、多部门、多领域的合作。客观而言,虽然自5.12汶川地震以来,我国开始重视灾害的心理救助工作,但因其组织管理体系存在的不足,灾后心理救助仍属薄弱环节。如从国家到地方不存在完善的公共健康服务系统甚至没有国家或地方层面的心理救助中心,无法应对重大突发事件后大规模的心理危机;灾害心理救助部门职责不明,无法统一、协同各方面的心理救助力量,特别在与其他应急力量相衔接时,尤其突现组织管理的混乱;国家财政部门没有心理救助或心理重建的专项基金,无法资助各学术团体系统研究灾后心理预防和灾后心理干预技术干预方案等等[12]。国外较完善、系统的灾害危机管理,对我国的灾害心理救助体系的建设和完善具有重要的借鉴意义。具体而言,其对我国的启示体现为以下：

(一)心理危机的可能性分析是灾害心理救助的一个前提工作

面对灾害,不同个体其心理、行为反应千差万别。灾害心理学的研究发现,在重大灾害发生后,约有80%经受创伤的受灾者其应激症状会在较短的时间内自行逐步消失,不需任何心理救助、心理疏导,但仍约有15%-20%的受灾人群需接受心理救助,还有极小部分的个体则在灾后的很长时间内甚至一生都摆脱不了灾害的阴影。而且,大量研究还发现,相对而言,儿童、青少年等未成年群体对灾害损伤的承受能力更加脆弱;女性灾后出现PTSD的可能性比男性高,且在相同灾害程度下,女性的PTSD症状更为严重;积极的个性特征有助于灾后的心理恢复,越乐观的儿童,越能采用积极的应对方式,显著降低有关创伤经验重复的症状,而那些个性特征中具有消极因素或具有早期心理问题倾向的个体,灾后存在心理问题的概率则更高,等等[13]。可见,不同的个体其存在灾后心理问题的可能性各不一样。相较而言,未成年人、女性、早期有心理问题倾向的、拥有消极个性特征等的个体尤其容易受到灾害的影响,出现心理问题,他们属于弱势群体,是灾后心理救助工作的重中之重。如果能在灾前对相关因素进行危机会析,明确弱势群体,确定灾害心理救助的重心,做好相关的准备工作,一旦出现意想不到的灾害,就可使应急情势下的心理救助工作具有一定的针对性和倾向性,有效促进整体的灾害心理救助管理。

(二)加强灾害危机教育和心理健康知识的普及是灾害心理救助的一项灾前准备措施

灾害的危机教育是灾害心理救助顺利有效开展的一个前提条件,它包括防灾科普教育工作和心理健康知识的普及教育工作。前者是民众学会自救、急救知识和深入国民灾害危机意识的途径,使国民在遇到突发灾害时不会因不知道如何自救而过度恐慌,也能使人们能以平和的心态来应对灾难,降低灾后心理问题的发生可能性。后者能帮助国民提高心理健康知识的普及水平,正确理解临床心理学的基本概念和理论,不再把心理疏导等同于心理治疗、心理问题等同于精神疾病,对心理救助者产生抵触情绪,从而有效促进灾后心理救助的顺利开展。所以,加强灾害危机教育和心理健康知识的普及工作对于灾害心理救助管理工作也十分重要。

(三)社区参与和民众参与是灾害心理救助的有效措施之一

灾害心理救助的有效开展,需要社区与民众的积极参与,而不是简单地配合：首先,就灾后心理救助途径来说,社区参与和民众参与十分必要。灾后的心理危机干预,已远远超出心理学专业知识和技术的范畴,因为需要各层面的相互协调、协同参与,即需要综合采用多层面、多途径的干预措施协同应对。现代心理干预的研究发现,相较于传统心理干预的弱点,途径的单一性和方式的直接性,现代心理干预更倾向于采用综合的干预模式,即把直接的个体干预和间接的家庭干预、社区干预等中观干预以及国家政策、法律法规等宏观调控干预结合起来,采取多种干预途径,齐头并进地进行。而且,尤其强调家庭干预和社区干预的重要作用。因为家庭、社区是个体生活的核心区域,个体的喜怒哀乐无时不受它们的影响,和谐的家庭氛围和社区环境是个体心理重建的最有效途径。

其次,从灾害心理救助的有效组织管理来说,灾害的心理救助更需要社区和民众的积极参与。例如,在灾前心理危机的分析和灾前准备工作中,需要大量的调查和测查工作,需要社区和民众的积极参与。社区和民众既要把自己视为被调查者,积极接受调查,也应把自己视为调查者,积极地组织调查;在灾后的心理救助中,既把自己视为受灾者,积极主动地接受心理疏导,也要把自己作为志愿者,帮助其他人从灾害危机的阴影中尽快摆脱出来。

(四)从被动应对转向主动应对是灾害心理救助有效性的有力保证

根据当前我国灾害心理救助过程中存在的问题,如受灾者因心理健康知识普及水平较低,拒绝接受必要的心理疏导;专业心理救助人员数量不足;应急心理救助的组织管理混乱等等,可见当前我国的心理救助工作仍处于被动应对的危机管理模式。被动应对的特点使得心理救助的有效性大受影响。如果能准确、系统地进行灾害心理危机分析,并根据分析的结果做好相关的灾前准备工作,灾后受灾个体能根据自己的心理反应情况主动、积极地寻求心理援助,那么,我们的灾害心理救助就能转变为主动应对的模式,就能有针对性地、有计划地开展救助工作,提高心理救助的效率。

三、小 结

迄今为止,世界各国政府包括我国,已经越来越清晰地认识到灾害危机管理在防灾减灾救灾过程中的重要作用。值得庆幸的是,灾害危机管理的理论和实践工作也卓见成效,正在逐渐从传统的灾害管理模式转向整合的灾害危机管理模式,根据各发达国家的转变趋势,其特点可概括为以下几点：强调灾害管理是一种多学科的途径,同时涉及多种学科的专家学者、不同领域的实践者、国家和社区水平上的公共政策制定者;重视社区和民众的积极参与,让社区和民众参与灾害危机管理的整体过程;强调主动应对的管理策略;明确灾害危机分析的重要意义;指出灾害信息的准确性建立在政府与社区和民众的交流渠道通畅的基础上;提倡减灾防灾救灾过程注意生态环境的保护,考虑社区的持续性发展。

借鉴、吸纳国际社会在灾害危机管理方面的成功经验,结合我国的国情,建设和完善我国的灾害心理救助管理体系,是形成具有中国特色的灾害危机管理体系的重要环节,也是我国社会持续、稳定发展的重要前提条件。

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The Shift of Disaster Risk Management and Its Suggestion to the Disaster Psychological Assistance Management of China

L IU Xiu-li1,WANG Ying2
(1.Dept.Psychology,College of Educational Science,Northeast Normal University,Changchun 130024,China;2.Changchun Teachers College,Changchun 130024,China)

In the modern society,all kinds of serious natural disasters make all the governments begin to reconsider the efficiency of traditional disaster risk management in the p rocess of the hazard mitigation and disaster management,w hich helps the shiftof disaster risk management from themodalof reactive and responsemanagement,planning fo r communities to themodal of p roactive,multidiscip linary app roach,p lanning w ith communities.The article tries to analyze the shift of disaster risk management,and then suggests the advice fo r themanagement of the disaster psychological assistance.

Disaster Risk Management;Community Planning;Public Participation;Psychological Assistance

B845.67

A

1001-6201(2011)04-0173-04

2011-01-20

国家社会科学基金“十一五”规划项目(CBA 080234);东北师范大学哲学社会科学青年科研团队项目(NENUSKD2009)

刘秀丽(1973-),女,浙江乐清人,东北师范大学教育科学学院教授;王鹰(1972-),女,吉林四平人,长春师范学院教师。

[责任编辑：何宏俭]