抓住机遇 扎实工作推动电力需求侧管理工作深入持续展开1）

鲁俊岭

（国家发展和改革委员会 经济运行调节局，北京 100824）

全国电力需求侧管理苏州现场会的主要任务是，宣传贯彻六部委联合下发的《电力需求侧管理办法》，交流工作经验，参观学习江苏省苏州市的成功做法，推动电力需求侧管理工作深入持续开展。

1 进一步认识电力需求侧管理的重要意义和作用

1.1 电力需求侧管理是转变发展方式、调整经济结构的重要措施

党的十七大从实现未来发展目标出发，明确提出了加快转变经济发展方式的战略任务。2009年的中央经济工作会议，对加快经济发展方式转变作了全面部署，强调加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革，关系到改革开放和社会主义现代化建设全局。调整经济结构是转变发展方式的重要内容，对加快经济发展方式转变具有决定性意义。我国已进入只有调整经济结构才能促进持续发展的关键时期，因此，推进结构调整是解决国内经济发展深层次矛盾的根本举措，是巩固当前经济回升向好势头的迫切需要。

通过加强电力需求侧管理，可以提高电能利用效率，提高电网负荷率，实现“有保有限”，促进经济结构的调整。因此，电力需求侧管理是节能减排的重要组成部分，是转变经济发展方式、调整经济结构的重要措施。为此，国务院在《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》（国发［2010］12号）中明确要求切实加强用能管理，“合理控制能源供应，切实改变敞开口子供应能源、无节制使用能源的现象。”“加强电力需求侧管理，制定和实施有序用电方案，在保证合理用电需求的同时，要压缩高耗能、高排放企业用电。”因此，转变经济发展方式、调整经济结构是电力需求侧管理工作的出发点和落脚点。

1.2 电力需求侧管理是节能减排工作重要组成部分

随着经济发展和居民生活改善，发电用煤占煤炭消费比重进一步提高，电能消费占终端能源消费比重进一步提高。与改革开放之初相比，这2个比重都已经翻番。我国发电能源转换效率在40%左右，考虑网线损和厂用电，节约1 kWh电相当于节约3倍发热量的煤，事半功倍。此外，节电技术较为成熟，易于实施，国际上开展节能工作也主要是通过节电来实现。因此，全面推进电力需求侧管理工作，是加大节能减排力度的必然要求。

1.3 电力需求侧管理是解决供需矛盾的重要途径

快速增长的电力供给赶不上更快增长的电力需求。电力工业是国民经济和社会发展的重要基础产业。随着国民经济持续较快增长，工业化、城镇化加快发展，过去10年我国总装机容量和发电量分别增长了1.9倍和2倍，2009年底分别达到870 GW和3 700 TWh，年均增速是改革开放30年来最快的10年。但即便如此，拉闸限电仍然未能完全避免，迎峰度夏（冬）期间，部分地区仍出现时段性电力供不应求。

更快增长的电力需求导致的资源、环境压力难以承受。燃煤发电占我国总发电量的80%左右，发电、供热用煤占煤炭消费的一半以上，2009年已增至1.54×109t，二氧化硫排放量在国际上已是较多的国家之一，酸雨污染严重，其中燃煤电厂二氧化硫排放量占全国总排放量的50%以上。这种情况是不可持续的。党中央、国务院高度重视，确定了2020年单位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%的目标，并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，作为落实科学发展观的一项重要措施，必须努力完成。当前做好电力供应工作，既要努力增加供给，确保居民生活等重点用电不受影响，但也不能敞开口子供应，必须坚持节约与开发并举、节约优先。这些要求都是可以通过完善和落实电力需求侧管理、优化用电结构等措施来实现的。

2 电力需求侧管理已取得积极成效

国际上，电力需求侧管理在法国、德国、韩国、美国、加拿大等30多个国家和地区得到了成功实施，并越来越受到关注。自20世纪70年代以来，美国人均电力消费增加近50%，但加利福尼亚州通过持续开展需求侧管理，在经济总量翻两番的基础上保持了人均用电量基本不变。法国通过实施峰谷分时电价、应用电力负荷监控等措施，日负荷率由73%提高到85%，相应减少发电装机19GW。

在我国，近年来，各地积极开展形式多样、各具特色的工作，研究出台政策，积极争取资金，组织试点项目，加强宣传培训，取得了较好的效果。国家发展和改革委员会和财政部等也共同支持了广东、江苏、河北等地的试点工作。

2005年，国家发展和改革委员会和财政部利用亚行贷款，共同启动了广东能效电厂试点，探索引入社会资金，提高项目管理水平。目前第一批项目进展顺利，第二批项目也进入实施阶段。河北省通过城市公用事业附加费建立了专项资金，近年来大力组织开展项目，取得了显著的成绩，目前也在争取利用亚行贷款开展能效电厂项目。

2008年，国家发展和改革委员会、财政部、国家电网公司联合下发了《关于在江苏省苏州市开展电力需求侧管理综合试点工作的通知》（发改办运行［2008］169号）。以此为契机，苏州开展了积极探索和尝试，制订了《苏州市2008—2010年电力需求侧管理实施规划》，建设了我国第一个电力需求侧管理服务平台——中国电能服务网，为企业提供系统化电能管理解决方案及专业化托管服务。平台的应用为节能减排开拓了一条“可复制、易推广”的新途径，并将有力促进我国现代电能服务业的发展。

通过各方共同努力，电力需求侧管理已在抗击自然灾害、平衡电力电量、提高电网负荷率、促进节能减排、确保电网安全和维护社会稳定等方面发挥了重要作用，带来了较大的经济、社会和环保效益。据专家测算，2007年至2009年期间，通过实施电力需求侧管理节约电量约90～100 TWh，节约原煤超过5.4×107t，减少二氧化硫排放量约9×105t；全国70%多的电力缺口通过有序用电措施解决，转移用电高峰负荷约16GW。

3 解读《电力需求侧管理办法》

3.1 出台背景

由于电力需求侧管理工作具有的巨大作用和潜力，近年来，党中央、国务院领导高度重视，在国务院有关文件和批示中，30多次要求加强电力需求侧管理，包括“十一五”规划、新修订的《节约能源法》、《国务院办公厅关于加强电力需求侧管理实施有序用电的紧急通知》等。2010年以来有6次，最近的一次是11月23日，国务院办公厅在《关于确保居民生活用电和正常发用电秩序的紧急通知》（国办发明电［2010］36号）中，要求“全面加强电力需求侧管理”，“发展改革委要积极推进电力需求侧管理工作，完善工作机制，依法规范有序用电工作。国务院有关部门和单位要做好资金投入、完善配套政策和依法督促检查等工作”，“电力企业要充分发挥主力军的作用”。为更好的贯彻落实国务院有关要求，进一步加大工作力度，国家发展和改革委员会在总结各地实践经验的基础上，联合工业信息化部、财政部、国有资产监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家能源局下发了《电力需求侧管理办法》（以下简称《办法》）。

3.2 主要内容

《办法》分为4章、27条。第一章是总则，概述了制定依据和适用范围，电力需求侧管理的定义、主要原则，以及政府、电网企业、用户的职责分工。第二章是管理措施，明确了工作目标、综合资源规划、价格杠杆、信息系统、电网责任等方面的工作要求，并就节约用电、科学用电、有序用电工作进行了相应规定。第三章是激励措施，明确了电力需求侧管理资金的来源、用途以及电网企业的成本负担。第四章是附则，要求各地制订实施细则。

3.3 内容解读

《办法》主要在6个方面有所突破和创新。一是体现综合资源规划的理念。《办法》规定，在增加供应的同时，统筹考虑并优先采用需求侧管理措施，并要求地方有关部门将通过需求侧管理节约的电力和电量，作为一种资源纳入电力工业发展规划、能源发展规划和地区经济发展规划。能效电厂试点就是基于这种理念组织开展的。二是强化电网企业的责任与权利。电网企业是电力需求侧管理的重要实施主体，应自行开展并引导用户实施电力需求侧管理，为其他各方开展相关工作提供便利条件，并提出了原则上不低于有关电网企业售电营业区内上年售电量的0.3%、最大用电负荷的0.3%的电力电量节约量的指标。与责任相对应，也明确了电网企业的权利，即开展电力需求侧管理工作合理的支出，可计入供电成本。三是充分发挥价格杠杆的作用。《办法》要求各级价格主管部门推动并完善峰谷电价制度，鼓励低谷蓄能，在具备条件的地区实行季节电价、高可靠性电价、可中断负荷电价等电价制度，支持实施电力需求侧管理。上述电价政策主要是服务于移峰填谷和有序用电，蓄冰电价被视为峰谷电价的一种，也属于鼓励范围。四是加强资金支持力度。《办法》明确了电价外附加征收的城市公用事业附加、差别电价收入、其他财政预算安排3个资金渠道，并规定主要用于电力负荷管理系统的建设、运行和维护，实施试点、示范和重点项目的补贴，实施有序用电的补贴和有关宣传、培训、评估费用。五是注重发挥市场力量。《办法》要求各地区有关部门定期选择电力需求侧管理潜力较大的用户，组织有关单位为其开展电力需求侧管理提供咨询服务，并鼓励节能服务公司积极发挥作用；要求电网企业自行组织实施或购买服务实现工作目标；鼓励通过第三方机构认定电力电量节约量，都为节能服务产业的培育和发展开拓了空间。六是对有序用电工作提出了总体性要求。如：电网企业应通过电力负荷管理系统开展负荷监测和控制，负荷监测能力达到本地区最大用电负荷的70%以上，负荷控制能力达到本地区最大用电负荷的10%以上，100 kVA及以上用户全部纳入负荷管理范围；优先满足维护社会秩序、避免发生人身或重大设备安全事故、保障群众生命财产安全和居民生活用电的保障原则，以及编制有序用电方案、做好统计等工作要求。

4 电力需求侧管理工作基本思路

开展电力需求侧管理工作，要贯彻落实科学发展观，围绕转变经济发展方式、调整经济结构，促进节能减排，发挥好政府的主导作用、电力企业的主力军作用和市场配置资源的基础性作用，完善制度设计和激励政策，推动各项工作深入持续开展。

4.1 政府的主导作用不可或缺

能源消费过程中，能源的生产、使用对资源、环境的负面影响由社会共同负担，能源效用由用户独享；能源节约过程中，节约成本由用户支付，效益由社会共享，权责不对等，加之信息不对称等因素，节能领域存在市场失灵现象。即便在市场经济发展较为完善的欧美发达国家，政府在推动电力需求侧管理方面也发挥着主导性作用。如：美国的能源服务行业就是在跟随政府开展能效服务的过程中发展起来的。2007年底，我们曾访问美国加利福尼亚州的一个大型能源服务公司，其3/4的业务来源于政府要求或政府购买服务，只有1/4是纯市场化业务。我国目前资源价格偏低，排放收费偏低，违法成本偏低，单纯依靠市场力量，工作很难开展，政府必须积极作为。

各地开展工作要充分运用市场配置资源的基础性作用，即通过法规、政策的运用，克服既有障碍，开拓市场空间，让市场机制充分发挥作用，关键是靠激励政策，包括正向激励和负向激励，也就是要“胡萝卜加大棒”，两手都要硬。

4.2 电网企业的主力军作用至为关键

在完成节能减排任务、推动能源服务行业发展的过程中，困难主要集中在资金、信息、技术、队伍等领域。但这些困难对于电网企业来说，都是比较容易克服的。在国际电力需求侧管理工作实践中，电网企业也发挥着重要的组织实施作用。如：法国电力公司承担了法国近60%的节能减排任务，美国加州的电力公司承担了加州主要的节能减排任务。他们自行开展一部分工作，同时请能源服务公司、第三方认证机构等帮助共同实施具体项目。

从发达国家经济发展与能源消费关系的规律看，我国能源消费的快速增长阶段终将过去。考虑到我国的环境资源约束、气候变化的国际压力以及国家竞争的需要，全社会用电量高速增长的阶段将不可能长期下去。进入平台期后，电网企业的发展路径或利润增长点将主要是增值服务，电力需求侧管理就是重要的一种形式。完成这样的转换需要一个过程，需要从现在就开始着手准备，认真探索。

作为特大型国有企业，国家电网公司、南方电网公司近年来高度重视社会责任，在科学发展、安全供电、优质服务等方面大力投入，尤其是在低温雨雪冰冻灾害、汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等抢险救灾和保障奥运会、世博会、亚运会等重点用电工作中，取得了突出成绩，受到一致好评。在电力需求侧管理方面，积极配合地方政府开展了大量工作，取得了较好的效果。目前，南方电网公司正在组建综合能源公司，国家电网公司也在筹划有关体系建设，希望能够充分发挥好这些专业化载体的应有作用。

4.3 保持电力需求侧管理工作的特色

目前，我国电力需求侧管理工作主要包括3部分内容，分别是节约用电、移峰填谷、有序用电。节约用电是节能减排的重要组成部分，移峰填谷是节约资源的有力措施，有序用电是保障电网安全稳定运行和正常生产生活秩序的重要手段。

据推算，2010年夏季我国空调最大负荷达到160GW，约占最大负荷的1/4，日用电量超过2 TWh，约占最大日用电量的1/7。其中，中南部地区接近30%，北京、上海、广州等中心城市接近50%。空调负荷已成为影响夏季电力供需平衡和电网稳定运行的重要因素，增大了移峰填谷和有序用电工作的必要性和紧迫性。因此，我们在工作开展过程中，要三者统筹兼顾，不可偏废。一方面，要把节约用电、移峰填谷工作日常化，贯穿于电力生产供应的全过程；另一方面，要规范有序用电工作，坚持“有保有限”。在电力供不应求时期，坚持以人为本，先生活后生产，保障正常的社会生产生活秩序稳定，使得电力运行可控能控。

保持特色既是我们组织开展工作的依据，也是不断开拓创新的源泉。把三者有机结合，我们才能更有力、更有效的做好本职工作。

5 真抓实干做好有关工作

虽然我国开展电力需求侧工作已10多年，但尚未形成完整的工作体系。我们要抓住当前有利时机，借助国务院有关文件、六部委《电力需求侧管理办法》的东风，全面深入开展各项工作。力争通过3年时间（2011—2013），通过大量基础性工作，在全国范围内基本建立工作体系，积极开展试点示范项目，形成2—3种可复制、易推广的工作模式，推动电力需求侧管理工作整体步入满足形势要求的、可持续的发展轨道。

5.1 丰富配套政策和实施细则

为广泛适用于全国各地实际工作情况，《办法》的条文规定相对比较原则。为更好的指导实际工作，在国家层面还需要不断的丰富配套政策。国家发展和改革委员会将尽快下发《有序用电管理办法》；正在研究修订《功率因数电费调整办法》，建立可中断、高可靠性电价机制，以及如何整体加强能力建设；正在和财政部协商如何落实资金政策；将和工信部研究在主要用电行业如何加大工作力度；将和国有资产监督管理委员会、国家电力监管委员会研究如何加强工作考核力度；将和能源局研究如何体现资源综合规划的理念；将和电网企业研究如何建立评测体系、培训体系和技术支撑平台等。

各地要因地制宜出台配套政策。各地电力运行管理部门要积极研究制定实施细则；争取尽快落实电力需求侧管理资金，并制定资金使用及管理办法，专款专用，管好用好；研究争取蓄冰电价等价格政策。目前，全国各地在销售侧均实行了峰谷分时电价，部分水电多的地区实行了丰枯季节电价，有些地区还出台了尖峰电价，有力地引导用户改变用电特性。要继续完善，可扩大峰谷电价的执行范围并确定合理价差，进一步发挥电价对节约用电、移峰填谷的积极作用，提高电能利用效率。

5.2 组织试点示范项目

在更大范围内试点有助于总结试点经验、完善管理模式。我们正在考虑借鉴上述3种工作模式，根据用电量及用电增速、区域代表性、工作基础、工作特点等，在更大范围内选取有代表性的城市和行业开展试点，建设能效电厂等。已经开展试点示范项目的地方要注意及时总结，归纳整理政策建议，建立适合我国国情的项目组织管理模式。

各地开展具体项目，一是要拓宽资金渠道。全面开展电力需求侧管理工作所需资金量巨大，仅靠财政资金是不够的，需要引入社会资金，如：银行贷款、企业投资和担保等。应加强这方面的研究和工作力度，进一步吸引各种资金投入到电力需求侧管理工作中来。二是要做好资源潜力调查、市场分析等工作，提高工作针对性，在此基础上，对备选项目进行预评估，更详细的分析潜力，提出项目实施方案；项目实施后，还要开展后评估，评价项目具体实施效果。此外，还可以尝试建立在线监测系统，更为准确的计量、评测实施效果，苏州试点在这个方面已经积累了一定的经验，大家要认真学习和借鉴。

5.3 加强宣传培训

一是更广泛、深入地宣传有关知识和理念。要充分利用新闻媒体、各级电力公司的电力营业厅（展示厅）、网站、客户服务电话、杂志等宣传渠道，形成电力需求侧管理宣传的常态机制；利用科学用电进校园、进社区、进企业等宣传活动形式，大力普及科学用电常识，提高全民的节电意识。

二是有针对性地开展培训。两大电网公司共有近20万人的营销队伍，通过收取电费至少2个月和电力用户接触一次，应当在其中逐步建立电力需求侧管理工作队伍。首先对这些同志进行轮训，提高他们的业务水平，然后通过他们引导电力用户加强电力需求侧管理。各地电力运行主管部门和电网企业还可以分行业、分类别的组织主要电力用户，开展经验交流和培训。

三是加强案例积累和分析研究。既可归纳总结项目实施的经验教训，又可丰富宣传培训内容，增强说服力，引导用户主动参与配合电力需求侧管理工作。

5.4 建立技术支撑平台

目前，两大电网公司已经基本形成了覆盖面较广的电力负荷管理系统。截至2009年底，全国用电容量100 kVA及以上用户安装负荷管理终端105万套左右，监测负荷达299.45GW。有9个省315 kVA及以上用户负荷管理终端覆盖率达到100%，其中5个省100 kVA及以上用户覆盖率100%。与此同时，还在研究建立营销信息化系统，用户用电信息的在线监测系统等。

我们要在较好地整合这些资源的基础上，加强用户用电数据的搜集，认真做好分析，为有关决策和工作开展提供强有力的支撑。一方面，便于政府部门和电网企业进一步了解电网负荷特性、行业用电特性、用户用电特点，在此基础上加强负荷管理服务，引导用户科学用电，改善电网运行特性。另一方面，便于用户了解自身的详细用电情况，进而采取有针对性的措施，提高用电效率，并且可以服务于电力需求侧管理工作效果评测。此外，还可服务于有序用电工作，最大限度的减少缺电损失，这方面苏州也积累了一些好的经验。从长期看，这些技术支撑平台可以很好地与智能电网发展相结合。

5.5 培育能源服务产业

通过培育能源服务产业，发挥市场配置资源的基础作用，与政府的主导作用相结合，共同实现电力需求侧管理工作目标。一方面，要通过购买服务的方式支持能源服务公司发展，如：进行资源潜力调查、方案设计和评估、需求侧管理效果的评测等，从而使我们的工作达到可报告、可检测、可核实的“三可”水平。我们在美国、欧洲考察时，不少政府部门都提到他们把5%～6%的需求侧资金用于效果评测。另一方面，要通过对电力用户的引导，促使他们采用能源服务或加强自身的能力建设。通过培育能源服务产业，改善实施电力需求侧管理人员、资金、经验不足的现状。

无论从缓解阶段性电力供需矛盾，还是从提高我国能源使用效率，特别是在转变经济发展方式、调整经济结构方面，电力需求侧管理都大有可为。面对当前有利的形势环境和工作条件，我们一定要统一思想，提高认识，携起手来，共同努力，抓住机遇，扎实工作，推动各项工作深入持续展开，开创电力需求侧管理的新局面，为经济社会发展作出积极的贡献！

当前正值冬季用电高峰时期，保证好正常供电供热关系到老百姓的切身利益，各地区经济运行部门和电网企业要以高度的责任感，全力做好电力运行调节和供电服务工作，特别是前期出现限制居民生活等公共用电和强令火电机组减少发电的地区，要认真贯彻落实国办［2010］36号紧急通知的要求，立即纠正错误做法，确保重点用电安全可靠，特别是把居民生活等公共用电摆在首要位置，关心好、落实好。