美国新能源政策的转变对我国可再生能源发展的影响

宋 鸿

（上海图书馆上海科技情报所，上海 200031）

1 美国能源部的2011年战略规划

如何实现可持续发展是许多国家努力探索的问题。作为全球人均温室气体排放水平最高的国家，美国也在努力寻求可持续发展之路。2011年5月10日，美国能源部发布了2011年战略规划蓝图，运用科技创新手段应对能源、环境以及核安全的挑战，确保国家安全与繁荣。

该战略规划分为4个部分，一是尽快而有效地促进美国能源结构的转变，确保美国在清洁能源技术方面的领先地位；二是维持美国在科学工程方面的活力，在重要战略领域保持领先优势，并将其作为美国经济繁荣的基石；三是通过防御、防扩散和环境方面的努力，加强美国核安全；四是建立可操作的、灵活的工作机制，以有效整合各方智慧，确保最大化实现美国的能源使命。

从现在获得的信息来看，这项战略规划有以下几个特点：

1）适应新形势立足实际需要 能源安全和能源发展是为了调整经济、社会保障的。可以说，这项规划较好地适应了美国能源面临的新形势。

2）内容广泛目的明确 虽然并不企求一举解决美国能源过度依赖海外的所有问题，但是这项规划对要做什么，即转变能源结构、在重要战略领域保持领先优势、通过防御、防扩散和环境方面的努力，加强核安全，其内容广泛而具体，指导性强。

3）多方协同确保规划有保障 这项规划除需要美国能源部执行以外，还需要联邦、州政府行政系统，甚至联邦能源监管委员会（FERC）等协同操作，制定强制性的各项实施计划。

2 2011年战略规划带来的启示

这项规划可以看作是奥巴马政府能源政策的贯彻和推进。奥巴马政府上任伊始就把能源改革放在其政策的优先位置上，并把全球变暖当作世界面临的最紧迫的挑战。2009年奥巴马政府的能源计划是，在未来的10年中投资1 500亿美元，以实现3个目标：刺激经济；减少温室气体排放；提高能源安全。从此次战略规划的发布来看，在后金融危机时代，这三方面的问题仍然是最先考虑的。

2.1 增加就业机会，刺激经济增长

为刺激经济增长和创造就业，美国采取了一系列的措施。2009年2月11日美国的《2009年恢复与再投资法》总预算是7 890亿美元，其中有约500亿美元用来提高能效和扩大对可再生能源的生产。目标是通过对清洁能源和可再生能源的开发，在未来10年中创造至少46万个新的就业机会。2010年2月上旬，美国可再生能源工业发布的研究信息表明，美国2025年国家可再生电力使用标准（RES）将达25%，可望创造更多就业机会。

绿色能源产业是美国政府未来就业市场的关键所在。可以预见，随着经济增长和高科技发展，绿色清洁能源技术的应用前景十分广阔。最重要的是它能够增加就业，创造新的工作岗位，带动其他产业的兴旺，最终达到刺激并推动经济发展的目的。

2.2 变革能源系统，减少污染排放

美国消费世界石油约1／4，进口原油占70%，汽车消费美国用油的44%，同时贡献了二氧化碳排放约1／5。二氧化碳占美国温室气体排放近90%。2011年8月18日美国能源情报署公布的数据显示，2010年，美国与能源相关的二氧化碳排放在增量（2.13亿t）和增幅（3.9%）上均创下1988年以来的新高。

开发和应用清洁能源和可再生能源，是降低对化石燃料的需求、减少二氧化碳排放的有效措施。美国政府采取积极措施，谋求建立多样化的国内能源结构，积极探索开发太阳能、生物能、地热资源、风能等多种可再生能源。

《国家能源政策》规定，到2013年可再生能源要占美国全部能源的7.5%以上，为可再生能源项目提供超过30亿美元的资金，建立“可再生能源生产激励计划”，继续加大对清洁煤等新能源技术的科研投入。

针对美国能源状况，规划指出，美国能源部（Department of Energy，DOE）的核心使命是利用变革性的科学技术解决方案来应对美国所面临的能源、环境等问题。规划详细阐述了DOE未来的职责和任务，指导DOE进一步全面贯彻奥巴马总统提出的应对气候变化和能源安全目标：到2020年较2005年减少17%的能源相关温室气体排放量，到2050年减少83%；到2035年，清洁能源供应全美80%的电力；2015年上路100万辆电动汽车。

2.3 强化安全管理，扶持核能发展

无论是风电、太阳能、生物质能、核能、煤炭的清洁化利用，还是智能电网，都存在安全、可靠、持续、稳定的问题。美国将能源安全作为国家安全的重要组成部分。长期以来，白宫发表的国家安全战略报告都将能源安全问题作为一个重要组成部分，用大篇幅阐述美国保障能源安全的根本方针和具体政策。

虽然日本发生的核危机在世界范围内引起了有关核能发电代价与风险的质疑，但是从世界范围看，目前尚未找到一种可以取代核电的可再生能源。而美国有104所核电站，向全美提供近20%的电力。因此，在追求综合性能源政策的当下，美国不会轻易放弃对核能的选择。

美国政府清醒地认识到：“日本核事故发生后，我们应研究该如何安全、高效地发展核能的问题，而不是发展与不发展的问题。”如果注重核能利用过程中的安全运行管理工作，解决好核废料的处理问题，并不断地提高核能利用效率，相比其他清洁能源而言，核能是开发和利用都更为成熟的一种选择。规划对核安全提出的蓝图，明确了尽管核电存在巨大风险，但在保证安全的前提下还是应该大力发展的。

2.4 保持技术强势，维护领导地位

从这份规划的内容来看，美国的市场和结构都在可控范围之内。美国复苏和调控能力很强，其政策和政策效果有助于美国化解金融危机，对世界都有影响力。这也就解释了为什么美国在国家主权信用评级遭降后，其国债不但没有被抛售，反而逆势大涨，受到投资者的大力追捧。按照常规的逻辑，一国主权信用评级下调，其借贷成本将大幅提高，市场利率攀升，进而导致实体经济遭受打击。美国国债的表现却推翻了这一常规。这背后体现出高端的、有规划的国家战略。而市场偏激性实际上是为美国策略助力，给美国的经济调整带来了更充分的理由。

新能源产业对世界经济和产业结构调整有着重要的意义。发展新能源产业，不仅可以促进本行业的发展，而且对产业链上其他产业产生较大的促进作用，与新能源密切相关的交通运输、制造装备和技术服务等产业的规模和技术水平亦能得到有效推动，从而形成一个规模庞大的产业集群。这种显著的技术扩散和经济乘法效应使新能源产业有可能成为未来经济发展中的主要增长点。新能源产业有望成为引领全球经济进入下一轮经济增长周期的重要引擎。

重振实体经济，必然扶持那些生产技术制高点由美国掌握的产业，正如2010年11月29日《送呈美国总统：通过一项综合的联邦能源政策加速能源技术转变的步伐》报告所述，鉴于经济竞争力、环境与安全性等因素的考虑，未来10年美国必须在能源技术创新上位居前列。此外，奥巴马政府还希望凭借美国在国际舞台较大的影响力，通过力推新能源产业，逐步改变美国及全球的能源消费结构框架，引领世界形成新的经济增长模式——低碳经济，继续充当世界经济的领头羊，成为制定新的国际规则的领导者。

3 对我国可再生能源发展的影响

3.1 国际竞争难度加大

为有效应对全球气候变化，保障能源安全，美国对可再生清洁能源发展给予高度重视，并出台了一系列激励措施。美国由于其政策体系完善，激励力度很大。美国除了通过立法制定能源政策引导能源的使用外，美国政府还在预算资金上向新能源采取倾斜措施，着力把新能源产业打造成美国未来经济的新增长点。美国总统奥巴马在2011年春发表的国情咨文中，甚至将研发新能源称为美国新时代的“阿波罗计划”。

美国的经济振兴和工业复苏等一系列刺激计划，不仅有助于美国本土可再生能源企业用以实现预期的变革和有效的调整，而且还将以较低的商务成本、灵活的商业制度、快速增长的国内、国际市场规模等优势而逐渐全面占领全球新能源产业市场。

美国政府在新能源的技术研发、产品制造等领域全面出击，为企业提供贷款、税收、补贴等方面的各种直接间接支持，在客观上使得美国新能源行业能够充分利用在技术研发、人才、服务等领域的资源优势，进而转化为竞争优势，对我国的企业造成极大的压力，加大了国际竞争难度。

进入2011年，随着美国制造业的回流，创造出越来越多的就业机会。这种新兴的发展势头预计将在未来5年迅猛发展。中国的成本优势将缩小，在许多情况下，公司会把生产环节从中国转移，或选择在美国开展新的投资。美国可以通过直接增设工厂或间接通过提供诸如建筑、运输和零售等辅助服务来增加就业机会。波士顿咨询公司研究认为，随着中国工资每年以15%～20%的速度递增，人民币对美元持续升值的情况下，制造业逐渐回流到美国。预测中国沿海省市和美国低成本地区之间的劳动成本差异，到2015年前后将缩小到40%以下。

3.2 低碳经济承受压力

美国政府期望通过发展绿色低碳经济来实现扭转经济萧条和扩大就业。规划的发布，进一步强化美国政府在新能源发展战略上的立场，促使政策的实施效率提高。

美国在新能源产业方面发布的规划和政策等，例如：在10年内每年投资150亿美元，创造500万个新能源、节能和清洁生产就业岗位，将美国传统的制造中心转变为绿色技术发展和应用中心。确保利用新能源发电量到2012年达到总量的10%，到2025年达到总量的25%。每年改造100万户住宅建筑，使之变得更加节能。开发和利用清洁煤炭技术。投资发展“智能电网”。加快家电能效标准制定，强化政府建筑节能和绿色采购。在经济领域全面实行设定碳排放上限和交易制度。这些措施在满足能源需求、改善能源结构、减少环境污染、促进经济发展和社会进步等方面所起的作用是巨大的，给我国发展低碳经济带来了很大的压力。

我国是世界上温室气体排放量最大、排放增长速度较快的国家之一，在中国的一次能源消费结构中，煤炭所占的比重超过70%，碳排放强度大，清洁煤技术应用水平落后，需要加快发展可再生能源技术。虽然已出台了一系列支持可再生能源发展的法规和激励措施，但可再生能源发展仍存在认识不到位、时冷时热、竞争市场混乱、政策缺乏连贯性等问题。在技术转移方面，中国迫切需要在《联合国气候变化公约》、《京都议定书》的原则基础上来自发达国家的支持和帮助。但是，拥有先进技术的发达国家并没有充分考虑中国的发展诉求和节能减排的公共利益，商业利益与公共利益存在着明显的冲突。

3.3 面临新一轮“贸易保护主义”

可再生能源技术与产品天生带有浓厚的“国家安全利益”色彩，这是任何国家在设计能源发展战略时都无法回避的一个关键议题：即便牺牲暂时的经济利益，能源的利用结构也要服从于国家安全利益的至上需要而进行必要的调整，包括采取限制自由贸易的方法。从能源供应稳定性和安全性等需要出发，美国最终势必将重新走上能源贸易保护主义的老路，对外来的可再生能源采取新的贸易限制措施。

2011年被卷入专利侵权风波的阿特斯太阳能公司就被认为是在目前经济不景气状态下，国际贸易保护主义的牺牲品。业内人士指出，美国国际贸易委员会可能在光伏市场不景气、本土企业状态不佳的情况下采取行动，对更多中国光伏企业实施调查。2010年10月15日，美国贸易办公室正式启动了针对中国清洁能源政策的“301”调查，涉及了风电、太阳能、新能源汽车等清洁能源行业，150余家中国企业被牵扯其中。而实际情况是，中国新能源发电，给国外制造了大量出口中国的机会。国家能源局局长张国宝曾经举过一个例子，截至2010年10月，“中国仅向美国出口了3台风机，还不到1万kW。而美国通用电气公司2005年向中国出口的风机容量达8万kW，2009年美国通用电气公司向中国出口的风机容量达34万kW，增加了4倍多，5年累计出口113万kW风机（近1000台）”。因此，美国的这些行为预示了新一轮的“贸易保护主义”。随着美国大选临近，奥巴马政府可能会从产业角度对中国发起挑战，新能源产业可能是主要战线之一。