美国碳政治的最新发展与思考

于宏源

（上海国际问题研究院，上海 200233）

0 引言

2011年，随着新兴大国能源需求增加和国际经济的逐渐恢复，传统能源稀缺和全球气候变化问题继续凸现。与布什政府相比，奥巴马政府的美国气候政策积极了很多，奥巴马上台表达了较强的参与气候问题的多边国际合作的愿望，并采取了一系列措施，很大程度上弥补了缺乏联邦层次上的气候变化政策尤其是低碳经济政策的不足。奥巴马“绿色复苏”的理念和实现跨越危机的“绿色新政”目标，希望一方面通过气候变化谈判来占有未来能源市场，另一方面在气候变化制度议价的过程中，逐渐实现对清洁能源和能源效率创新力的控制。

在当前的碳政治中，美国的核心利益是在维系其能源模式的同时保护和发展其核心竞争力。在这一核心利益基础上，奥巴马政府已把新能源作为国家战略竞争力的核心，在碳外交方面以有限多边主义为核心（mini－lateralism），发展低碳核心竞争力［1］，推动行业及安排和绿色贸易壁垒，同时把回归和领导全球气候多边治理作为美国对外战略的重要组成部分。

美国政府目前力图用《哥本哈根协议》为框架的三轨制谈判取代双轨制谈判原则，联合欧盟遏制中国等新兴发展中大国；同时又对最不发达的发展中国家提供资金援助，目的是分化发展中国家。奥巴马政府所推出的绿色新政，一方面与国际减排温室气体的国际谈判紧密相连，另一方面与促使本国能源战略转型的国内政治紧密相连。由于美国政治体制的先天缺陷，奥巴马的绿色新政面临国内迟缓的减排行动，无法成为美国碳政治的有力基础，也无力积极参与多边温室气体减排谈判。

1 美国碳政治的核心是维护国家利益和提升领导力

在全球气候变暖的压力下，美国要把本国获得全球利益的能力与处理地球自然资源的能力紧密联系在一起［2］。美国政府意识到，气候变化不但会放大一些资源枯竭地区的冲突和动荡，还可能增加原本稳定地区的紧张，甚至还会对人类的能源安全都构成严重挑战，从而对美国和国际安全造成新的威胁，因此必须把气候危机纳入到国家安全的范畴，并在全球范围内，把增加对脆弱地区的援助作为增进美国利益、维护美国安全的重要途径。

气候变化还涉及到美国的经济利益，美国国务院的最新报告强调了美国有责任为气候变化采取措施，但是这种措施必须和经济的持续增长和竞争力的不断增强相协调［4］。即使是奥巴马的气候新政，也脱离不了经济因素的考量，奥巴马入主白宫后，首要任务是尽可能将“绿色经济复兴计划”付诸实施，通过向新能源经济转型来带动整体经济增长。

美国跨国公司正在积极争夺环保领域内的国际贸易和技术市场，出于保护这些企业在全球建立消费群和劳动力市场的需要，美国政府也不断努力促进多边贸易中的环境合作，并在许多相关的环境领域内投资［3］。美国的民主党进步中心指出，政府在能效和可再生能源方面加大投入，是支撑衰弱中的美国经济和创造数百万就业机会的最佳方案之一。

碳政治有利于提高美国的软实力，通过碳政治，有利于美国用思想、观念、文化、制度等吸引、同化或影响他国的力量［5］。美国政府认为美国未来的安全、繁荣和环境状况同整个世界有着不可分割的联系，在解决有关安全、发展和环境的国际问题方面，美国必须带头，否则其它国家将会踌躇不前［6］。奥巴马指出，气候变化作为全球迫在眉睫的挑战，美国理应担当领导，作出更多的贡献，他的任期将开启这种领导权的新篇章［7］。

美国最大的战略利益就是保持美国在全球的绝对优势和维持美国的全球霸权，解决自然资源和环境灾害问题对取得政治和经济稳定、争取美国全球政策目标的实现关系重大［3］。从全球历史演变来看，世界霸权兴衰的前提条件是国际能源权力结构的变化，一个国家（或非国家实体）拥有了可以挑战现行体制的新的能源链条（包括新型能源的发现、能源资源的排他性占有、能源应用技术的革命性进展、能源技术的普及与社会经济能源利用率的提高、国家对能源使用的控制力等等），在国际关系上就最有话语权。

事实上，美国从二战至今保持了世界超级大国的地位，与美国对石油资源的有效控制以及各种新能源（核能等）发展上的优势密切相关，目前美国仍希望通过新能源革命来继续维系其霸权。美国作为全球目前唯一的超级大国，政治地位和实力决定了它要积极充当全球碳政治“领袖”，美国的全球霸权也不可避免渗透到美国的碳外交中。例如美国始终把气候变化作为遏制发展中国家经济发展的工具［7］；美国提出到2050年把温室气体排放量削减一半，前提是世界各国都必须采取严格的绝对减排或相对限排措施。逼迫主要发展中国家做出量化减排承诺，达到限制国家的发展空间，遏制潜在对手的经济发展。

2 美国政治制度的缺失约束了美国碳政治的发展

2010年，美国国会选举民主党失利，不仅导致美国预算和债务危机，也约束了美国碳政治的发展，气候立法受阻。2011年8月初因为美国预算危机，美国债务评级调低，引发新一轮经济危机的恐慌，奥巴马绿色新政的承诺也受到了世界各国的怀疑。不过应当看到，美国的参议院、能源和自然资源委员会，以及美国的新能源产业集团仍然支持奥巴马的绿色新政。在未来一段时间的激烈较量和妥协中，美国碳政治将会重新浮在水面。

2.1 美国的气候立法

奥巴马出任总统后一直在为碳政治创造相应的国内立法基础，2009年美国奥巴马政府执政后，旋即推动了全面绿色新政（Green New Deal）［8］，彻底改变了布什政府时期的消极态度。由于美国的各州、市及地方政府在推动低碳经济方面已经取得了相当的经验，形成了较强的网络，因此对形成整个联邦层次的有关政策产生了积极的助推作用。随着奥巴马政府的国家低碳经济战略和政策的形成，美国州、市及地方政府的作用和影响可能会遭到削弱，为了避免自身的作用被弱化，为了继续推动美国联邦政府层次的战略与政策的发展，美国的一些大城市已经积极参与到了各种有关的国际合作中。例如，美国费城、纽约、芝加哥、休斯敦和洛杉矶等很多城市加入了C40，这些城市在美国地方政府的气候变化和低碳政策中都走在前列。

美国虽然仍游离于《议定书》之外，但国内减排立法已经从模式选择（碳税还是碳贸易）到减排指标的确认。2007年，美国联邦最高法院裁决将温室气体视为污染物，赋予美国联邦环保局相关执法权［9］。2009年，美国第111届国会履新，国会参众两院加紧了气候的立法进程，从立法、司法和行政三个层面实施全面规制因气候变化和温室气体排放所引发的国际与国内、政治与经济的一系列问题的战略。从减缓气候变化到能源安全，再到新能源创新，联邦和各州通过立法逐步建立了全面完善的法律体系，当然立法所涉及的监管对象（regulation）、排放额度分配（allowance allocation）、减排成本控制（cost containment）、抵偿机制（offsets）、减排技术、保持竞争力以及联邦与州的互动等内容，各有不同侧重。为了能在2009年年末为参与哥本哈根气候大会的美国政府提供减排授权，美国国会加大了提案立法进程的力度，提出了《促进美国复兴的碳排放上限与能源法》，其中《美国清洁能源与安全法》获得众议院的通过，成为美国气候立法的阶段性里程碑。美国政府在哥本哈根气候大会上提出了至2020年相对于2005年排放量减低17%的主张，所依据的就是该法案。在国内立法进程的基础上，美国政府推动《协议》的达成，并试图以此作为将《议定书》下的多边减排机制引入自愿减排机制的开端。

参议院版本的《清洁能源工作与美国能源法》提出后，美国的气候立法进程开始停滞。不过，2010年5月12日，参议院《2010年美国能源法（讨论草案）》（American Power Act of 2010）重启了美国气候立法。该法规定了与依据《哥本哈根协定》而自愿申报的相一致的减排目标，即要求美国在2020年将全国温室气体排放量相对于2005年水平减排至少17%，2030年减排至少42%，2050年减排至少83%。

2.2 美国绿色新政的预算危机

美国政府开支连续四年超过3万亿美元，联邦赤字也将连续四年超过1万亿美元。据白宫预计，美国当前财年的赤字将达到创纪录的1.6万亿美元，占美国全国GDP的10.9%，远远高于此前预测的1.4万亿美元，也远远高出其他发达国家。奥巴马的美国绿色新政需要大量资金投入，因此也卷入预算危机中。

2011年年初奥巴马绘制了美国未来低碳的蓝图：未来6年支出530亿美元用于高铁建设，增加美国能源部295亿美元的预算，大力发展地热技术、电动汽车、太阳能、风能和生物质能源。政府还成立基础能源科学研究中心，以便发现新的方法来生产、储存和使用能源。然而由于美国众议院的抵制，导致上述蓝图遥遥无期，特别是能源部长朱棣文强调的能源部的氢技术计划将被削减7 000万美元，美国能源部橡树岭国家实验室将被迫关闭放射性离子束新能源研发设施。这些都会制约美国低碳革命的进展。

2009年，美国石油对外依存度已上升至61%，因此奥巴马总统决定向美国最重要的利益集团石油和天然气公司开刀。墨西哥湾漏油事件后大幅度废除这些财团约460亿美元的免税措施，还要提高针对油气公司的检查和监管费用。对于美国航空业利益集团，奥巴马也毫不留情，在未来10年增加约850亿美元的行政和管理费用，这会增加航空旅客10年总收费多达280亿美元。

另外，奥巴马还要求提高公司支付的养老金保险费用。这引起了美国国会相关院外集团的不满，这些集团纷纷游说国会议员，对总统预算进行抵制。奥巴马的高铁方案不仅仅在国会，在各个州的州议会也因为巨大的开销而纷纷遭到杯葛。

美国众议院还希望废除美国清洁空气有关法律，但是美国环保署表示不同意。环保署认为，如果废除这一法案，那么温室气体将让美国数百万儿童健康受损。在全球气候变化谈判方面，美国曾经在墨西哥坎昆会议承诺的快速绿色启动基金和援助资金已经被美国国会一笔勾销，因此美国政府目前只能从对外援助（USAID）中的常规援助中拿钱，出来应对气候变化，但是这种做法恰恰与发展中国家主张的，气候变化援助资金必须坚持“新的额外的”原则不相符合。

3 通过碳政治实现竞争力是美国政府当前的重点

2010年8月份以来，美国的债务危机引发了全球股市暴跌，国际石油价格和能源市场也深受影响。美国的债务不仅影响主要国际信用货币信心，也对美国方兴未艾的新能源产业产生了严重冲击。在民主党进步中心协办的第四届美国国家能源峰会上，美国政府表示希望通过大力支持新能源技术开发研究、制定纳入核能的清洁能源标准以及大力增加投资并建立美国清洁能源发展机构等途径，再次推动美国的新能源产业革命。副总统拜登、能源部部长朱棣文共同为美国新能源创新工作鼓气，希望以此实现美国竞争力提高和经济复兴。

为了规避国会对发展新能源产业的制肘，美国政府非常注重和企业和私人资本相互结合。2011年8月美国副总统拜登宣布了清洁能源抵税计划，为清洁能源行业提供价值23亿美元的抵税，吸引了大约54亿美元的私人投资。在这项抵税计划的帮助下，美国将建成1 603个清洁能源项目，创造6万多个就业岗位；这些项目所涉及的产品包括涡轮发电机和太阳能面板等。最终，这项抵税计划将吸引投资达200亿美元。地方政府也非常重视当地的低碳经济发展，目前已经有三分之二的美国州政府推出了低碳发展策略和规划，加州州长布朗表示，要把加利福尼亚2020年的可再生能源发展目标提高到33%。

奥巴马提出，到2035年美国80%的电力将来自清洁能源，包括风能、太阳能、核能及天然气，到2015年，美国将拥有逾100万辆电动车。美国国内页岩气开发也在高速发展，随着水平井与水平井分段压裂技术水平不断进步，2010年美国的页岩气勘探开发规模达到1 380亿m3，预计2015年将达到2 800亿m3。天然气在美国电力供应中已经接近35%，在未来10年页岩气将超过天然气总消费的50%。

美国的传统能源比例持续下降，新能源不断上升，从2005年到2011年1月，美国传统能源排放比例下降了7%～10%（BAU）。美国和巴西将会继续主导全球生物燃料的生产，两国将会占到2030年总产量的68%，2010年为76%，到2020年40%的全球液体燃料需求增长将会由生物燃料来满足。美国的石油和天然气进口份额将会下降到20世纪80年代以来的最低水平，这主要是因为国内天然气和生物乙醇生产的增加，石油的净进口总量将会减少3／4［10］。由于美国页岩气产业的大幅度增加，美国已经成为天然气的净出口国，并重新成为全球天然气的主要出口国之一［11］。

美国的霸主地位实际上是建立在能源创新革命基础上的，经济危机后美国为了继续维持霸主地位，就必须在新能源革命中继续领导世界。美国清洁能源投资在2010年为340亿美元，远远落后于中国的540亿美元，德国的410亿美元。这次峰会，美国奥巴马总统、副总统拜登和能源部长朱棣文都提到了中国、德国、英国、加拿大和许多其他国家在新能源领域进行大规模政府投资，美国能源创新方面面临的这些国家的挑战。美国认为中国现在在高科技制成品方面已经超过了美国，中国在风电、太阳能的应用和制造方面都有优势；例如中国风电总的装机超越美国成为世界第一，风电装机成本已经低于3 700元／MW；中国的光伏产业更是占据全球半壁江山；“十二五”规划设想的智能电网、物联网、高速铁路，美国的发展计划都难以相提并论。如果美国不及时采取措施，那么中国将成为未来25年世界的新能源领跑者。因此，美国将把中国作为能源创新革命的主要对手，调动各种资源和制度优势，在能源创新领域赶超中国和欧洲，继续领导全球创新体系。

为了实现美国的碳竞争力，美国的国内气候立法加强了对碳泄漏和竞争力的关注，希望以此遏制中国低碳产业的发展速度。美国贸易代表办公室于2010年10月15日发出通告称，应美国钢铁工人联合会（USW）的申请，美方正式按照《美国贸易法》第301条款针对中国政府所制定的一系列清洁能源政策和措施展开调查，指控中国政府为其风能、太阳能、电池及节能汽车等产品提供了不公平的支持，导致美国相关企业的利益受到了损害。据此，2011年美国就风能设备的措施向中国提出磋商［12］。

此外美国也通过立法或者听证会等形式，向企业施压，要求遏制中国技术的发展，如2011年9月16日，民主党参议员Carl Levin向Ron Kirk和商务部代理部长Rebecca Blank在国会提出提案，指控“中国迫使通用汽车提供沃蓝达电动车技术，要求针对此事展开调查，防止美国新能源车技术泄露到中国。雪佛兰沃蓝达代表美国的知识产权，由通用汽车投入资金研发。中国政府施压美国车企，迫使其交出技术作为代价换取市场，美国政府必须予以阻止。”

4 结语

综上所述，美国碳政治的核心是全面提升碳竞争力和实现能源独立。奥巴马政府试图与促使国家能源战略转型的国内政治和推动参与国际减排温室气体的国际谈判紧密相连，然而却不断面临国内政治的挑战。2010年底坎昆会议以来，随着欧美经济走进信贷危机，美国碳政治的发展出现了新的变化。奥巴马政府碳政治的重点已经从全球气候变化的机制建设，向大国协同减排和小多边合作方向发展。基于国内迟缓的立法程序和缺乏目标的气候战略，美国政府仍在积极参与多全球气候谈判中谋求国家利益的最大化。由于传统能源稀缺和核电危机后的双重影响，世界各国的能源和气候变化政策也逐步理性，并向适应新能源要求的方向发展。

展望未来，从全球气候变化谈判角度来看，《坎昆协议》达成之后，各国执行减排的任务已迫在眉睫，如果谈判达成2050年全球碳排放减半的目标，那么全球的排放空间约为105亿t二氧化碳，但是发展中国家经济要发展，碳排放就会增长，估计到2030年仅中国和印度两国的排放量就可能超过100亿t，如果没有发达国家的资金和技术支持，全球减排目标根本无法实现。美国否定京都议定书的区别责任原则，要求采取按照能力减排的原则把减排和中国相挂钩，要求中国在减排问题上接受核查和监督，并提高减排标准和透明度，表明中美新能源合作虽然面临重大的历史机遇，但双方的合作仍存在巨大的障碍。奥巴马2010年12月的讲话中，已经把保持美国在全球经济的领导地位作为美国面临的最大挑战，在当前美国视中国为经济威胁的情况下，两国新能源不应被看成是双方合作的亮点，而应被视为中美的竞争焦点。美国一方面通过气候外交来限制中国能源消费和碳排放的增长，另一方面又积极谋求在低碳和新能源领域的领导地位。因此，中美两国在新能源领域的贸易和产业竞争将长期存在并将愈演愈烈。

［1］Anthony Smallwood.The Global Dimension of the Fight Against Climate Change［J］.Foreign Policy 2008，167：8－9.

［2］曹凤中.绿色的冲击［M］.北京：环境科学出版社，1999.

［3］Stephen Hopgood.Looking Beyond the K－Word：Embedd Multilateralism in American Foreign Environmental Policy.In Rosemary Foot，S.Neil Macfarlane，and Michael Mastanduno，eds.［M］.US Hegemony and International Organizations：The United States and Multilateral Institutions，Oxford：Oxford University Press，2003，p.155.

［4］US department of State：enviromental diplomacy：the enviroment and U.S foreign policy［EB／OL］.http：／／www.state.gov／www／global／oes／earth.html.

［5］王沪宁.为国家实力的文化：软权力［J］.复旦学报（社会科学版），1993（3）.

［6］Paul Harris，Harris，Paul，International Equity and Global Environmental Politics：Power and Principles in U.S.Foreign Policy［M］.London：2001.

［7］John，M.Broder.Abama Obama Affirms Climate Change Goals［J］.Newyork times，2008，18.

［8］Achim Steiner.Focusing on The Good or The Bad：What Can International Environmental Law Do To Accelerate The Teansition Towards A Green Economy？［J］.American University International Law Review，201025，（5）：848.

［9］陈 冬.气候变化语境下的美国环境诉讼：以马塞诸塞州诉美国联邦环保局案为例［J］.环球法律评论，2008.

［10］BP世界能源展望2030［R］.2011，7.

［11］加快页岩气勘探开发 推进气电一体化发展［N］.中国石油天然气工业信息，2011－9－22。

［12］China－Measures Concerning Wind Power Equipment，WT／DS419／1，6January 2011.available at［EB／OL］.［2011－2－2］，http：／／www.wto.org／english／tratop＿e／dispu＿e／cases＿e／ds419＿e.htm.