国有林经营管理立法基本问题研究

周孜予

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

国有林经营管理立法基本问题研究

周孜予

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

法律是社会控制的主要手段，国有林的经营与监管需要健全的法律制度予以规范，但我国目前缺乏有关国有林经营监管的法律法规，因而造成了国有林这一资源性国有资产的大量流失及国有林区经济发展的严重滞后。为此，本文提出借鉴国外经验制定《国有林经营管理法》，并对其立法宗旨、基本原则和主要内容的构建进行了研究，以期为推进国有林权制度改革和建设现代生态林业提供重要的制度保障。

国有林;经营管理;立法

《国有林经营管理法》是调整有关国有林经营监管过程中发生的社会关系的法律规范的总称。它是专门针对国有林的培育、经营、监管与管护等方面的法律规范。通过制定专门的国有林经营监管法律制度，明确国有林经营管理主体各自的权利义务，维护各经营监管主体的合法权益，加强对国有林的管护和监管，有利于实现我国国有林的可持续发展目标。

一、《国有林经营管理法》的立法宗旨

立法宗旨，也称立法目的，是立法者通过立法所要实现的目的和追求，是立法行为的价值取向，也是衡量立法的价值标准和立法手段的得失尺度。

《国有林经营管理法》的立法宗旨主要在于进行社会控制，从而最大限度地保护生态效益、经济效益与社会利益，实现它们之间的平衡与协调。通过该法的制定以期可持续经营、管护与科学监管国有林，发挥国有林蓄水保土、调节气候、改善生态环境和提供林产品的多重功能和作用，实现我国国有林的可持续发展目标。《国有林经营管理法》的立法宗旨对该法的基本原则、基本制度与具体规范的形成具有决定影响力，它也是执法、司法与守法行为的基本准则。

二、《国有林经营管理法》的基本原则

法律的基本原则是立法目的与立法价值取向的体现，也是形成具体法律制度与具体法律规范的准则，对立法、执法、司法与守法的各个环节具有指导作用。《国有林经营管理法》的基本原则是指其效力贯穿于整个《国有林经营管理法》始终，对国有林经营管理活动具有普遍指导意义的基本准则。

(一)生态效益优先、兼顾经济效益与社会效益原则

根据现代林业发展实践，各国国有林在林业建设与社会发展中的主要作用体现在蓄水保土、调节气候、改善生态环境及提供其他生态服务等生态效益方面，为各国经济发展提供林产品已不是国有林的主要功能，国有林作用的此种转变也在我国开始实践。因此，强调生态效益优先也理应成为我国国有林发展的指导原则。此外，国有林的经营管理还涉及国家、政府与广大职工群众的利益公平问题，为了实现社会公平，国有林的经营管理应该兼顾广大职工群众的生存、解决职工群众就业等社会问题，为了促进国有林的可持续发展和为国家经济提供有力支持，国有林需要通过科学经营和管理实现经济效益及社会效益的协调发展。因此，兼顾经济效益与社会效益，优先发展生态效益应该成为我国国有林可持续发展的先进理念。

(二)可持续经营与科学管理原则

可持续经营与科学管理原则主要是指对国有林的经营管理既要虑当代人的需求，也要考虑后代人对此种需求的满足;既要根据国有林在地理位置、功能与作用以及林分等不同特点实行分类经营，也要根据生态系统的自然特征等实行集约经营;既要根据国有林发展的传统充分运用当地职工群众的传统知识对国有林进行经营与管理，更要采用科学的办法、运用科学技术和高技术人才经营管理国有森林资源。该原则对于我国具有更为重要的意义，坚持可持续经营与科学管理是我国国有林继续发展的关键。

(三)确保国家生态安全与建设生态文明原则

一个国家的传统安全主要指政治安全、国防安全与军事安全等方面的内容，但随着社会政治经济形势的巨大变化，新的安全忧患逐渐成为世界各国的主要关注事项。其中生态安全作为维系一个国家经济社会可持续发展的重要基础，正日益成为21世纪人类生存和发展的最大威胁。我国森林资源一向匮乏，生态环境极为脆弱，国家的发展与人们的生存受到日益严峻的威胁。加强作为陆地生态系统主体的森林资源的管护和管理对我国而言具有极为重要的战略意义。国有林的生态保护功能要求我们确保国有林的可持续经营和科学管理，以减缓温室效应、治理水土流失、遏制荒漠化、保护生物多样性，促进我国经济、环境与社会的和谐发展，推进生态文明建设。

三、《国有林经营管理法》主要内容的构建

《国有林经营管理法》的主要内容可以从该法的体例框架和主要制度两方面予以把握。

(一)《国有林经营管理法》的框架

《国有林经营管理法》的框架应当结构合理，逻辑清晰，能够准确体现出立法的指导思想和目标，可以涵盖各项主要制度，并且便于操作和遵守。基于以上考虑，《国有林经营管理法》的基本框架应包括如下七个部分:

第一章为总则。本章主要对事关国有林经营管理全局的、重大的、原则性的事项进行规定。

第二章为国有林经营。本章规定国有林经营目的、经营主体、经营方式、经营权的取得与限制、经营的基本准则、经营方案的编制、经营方与其他利益相关方的关系、国有林经营者的权利与义务、经营效果的保障与经营风险的防范等内容。

第三章为国有林管理。本章针对国有林管理主体、管理权的取得与限制、管理体制、管理的基本准则、管理方案的编制、管理方与其他利益相关方的关系、管理效果的保障等方面内容作出具体规定。

第四章为国有林管护与风险防范。本章规定国有林防火、病虫害防治、外来入侵物种防治等相关责任人职责;明确封山育林、建立自然保护区、公众参与国有林管护的相关规定;明确森林公安的职责等内容。

第五章为鼓励与扶持政策。本章制定了有利于国有林经营管理的政策与经济扶持措施。

第六章为法律责任。本章规定违反国有林经营管理义务性和禁止性规定的严格制裁措施。

第七章为附则。本章规定授权事项、附属文件和实施日期等相关内容。

(二)《国有林经营管理法》的主要制度

1.国有林经营管理规划制度

国有林经营管理规划是国家规划的一种，专指国务院林业行政主管部门制定的推进国有林发展的全面而长远的计划。该规划不仅要明确提出国家对国有林实施宏观调控的目标和重点，为具体制定国有林经营与管理政策和法律制度提供依据，还要综合运用各项经济杠杆、保障国家为保障国有林发展采取的各种宏观调控手段形成合力。《国有林经营管理法》可以对国有林发展作出专门规定，该专门规定应涉及下述内容:国家林业局依据国民经济和社会发展规划与国家现代林业建设和发展规划，编制国有林经营管理规划，报国务院批准后公布实施;县级以上林业行政主管部门依据全国的国有林发展规划与本地区的国民经济和社会发展规划，编制本地区的国有林经营管理规划，报上级林业行政主管部门批准后公布实施;行业协会可以根据国家国有林经营管理规划编制本行业的国有林发展规划;国有林经营管理规划确定的约束性指标应当分解到有关人民政府和相关的部门，建立明确的绩效考核与责任追究制度等。

2.国有林经营制度

国有林经营制度是指调整国有林经营活动关系的所有法律规范的总称。国有林经营制度包括经营者、经营对象、经营方式、经营权和经营载体等要素。其中，《国有林经营管理法》对国有林经营者的确定反映了我国国有林经营与国有林权改革的力度和广度，也预示着国有林经营改革成功的程度。随着我国国有林权改革在全国的逐步展开，应该逐步扩大可以参与国有林经营的主体范围，这有利于筹措资金和引进真正的专业人才进行国有林经营管理。除了经营者，国有林的经营理念与经营方针、经营方式与经营措施等也是国有林经营制度的主要内容。国外的国有林经营理念与经营方针都向可持续经营与重视生态功能转向。我国《国有林经营管理法》也应该明确我国国有林经营方针与经营理念向可持续、优先发挥国有林的生态效益功能与其他公益功能转变。在国有林经营方式与经营措施方面，《国有林经营管理法》可以规定:大力推进复层林作业、天然林作业与择伐作业;改革国有森工企业等林业经营实体的经营体制，推进集约化经营及调整国有林业产业结构;引入高性能机械，改善国有林区劳动条件;以国有林所在林区为突破口，实现人与自然和谐共生、国有森林资源循环利用的社会经营机制等。

3.国有林管理制度

健全的管理体制、科学的管理手段、民主的管理方式等有利于我国国有林管理的有序运行及实现国有林经营的终极目标。因此，国家有必要制定完备的国有林管理制度以促进国有林经营管理活动的全面、有效实施。为此，《国有林经营管理法》应该对国有林的管理问题作出专门规定，应涉及下述几方面的内容:其一，鉴于国有林的特殊地位和作用，我国国有林管理应该采取国家统一管理和垂直管理体制。其二，借鉴美国与日本以社区为基础，向公众开放，由国民共同参与，以生态系统管理为特点的国有林管理经营体制，确立我国以林区职工为基础，打破行政区域界限，以流域为依托，由林业行政管理机关、民间非营利团体、社团组织、机关、学校以及市民等为参与主体、国有林与集体林相互协作的综合生态系统管理体制。其三，由林区职工、社区与国有林管理机关共同拟定国有林管理方案等。

4.国有林风险防范制度

国有林风险防范制度是指调整国有林经营管理过程中对于森林火灾、病虫害、鼠害、风雪灾害等自然灾害实施防治活动的一系列法律规范的总称。随着全球气候的变暖及极端气候的出现，国有林等森林资源面临着越来越严重的生存环境。为此，《国有林经营管理法》应该就森林火灾等自然灾害的防治作出规定。笔者认为，该规定可以涵盖以下方面的内容:其一，规定森林火灾的防治方针、政策及具体应对举措(如，配套实施《森林火灾防治条例》等);其二，规定森林病虫害的防治办法;其三，规定风雪等其他自然灾害的防治举措;其四，规定公众参与国有林自然灾害防治的具体办法;其五，规定通过国有林保险等社会化手段弥补由自然灾害造成的国有森林资源损害和损失等等。

5.国有林公众参与原则和信息公开制度

国外国有林经营管理以公众参与为原则。如，美国1976年通过的《国有林管理法》第9章专章规定了“公众参与”国有林管理的相关内容。公众参与国有林经营管理需要有必要的程序作保证。《国有林经营管理法》应该明确公众参与国有林经营管理的内容、渠道、方式，鼓励和支持公众参与经营、管理和保护国有林资源以及发展国有林区经济。与此同时，应当建立国有林经营管理信息公开制度，使企业、职工群众及其他社会公众及时了解国有林的相关信息，了解国有林经营管理的具体情况，了解国有森林资源的社会需求等情况。该制度的确立既便于公众对国有林经营主体与管理主体的行为进行监督，又便于为公众享用国有林提供的旅游、休憩、科研等多层利益提供条件。

6.国有林国有资产监督制度

严重的国有林国有资产流失现状呼吁严格的国有林国有资产监督制度的构建。《国有林经营管理法》规定，国有林国有资产监督体系由各级人大常委会、各级政府、政府审计机关、社会公众监督等构成，即从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对我国国有林资产进行监督。该法将明确规定:“国家林业局国有林资产监督管理机构对森工企业等国家出资企业履行出资人职责”，将国有林国有资产监管机构和履行国有林资产出资人义务的机构明确区分开来。这一规定将有利于打破传统的国有资产监管机构的“身兼数职，自抓自管”模式，通过权责分化调动国有林等国有资产管理者的积极性，鼓励国有林国有资产监管人与出资人各司其职，追求国有林国有资产的生态效益优先，兼顾经济效益与社会效益的目标，有利于促进国有林国有资产的保值增值。

《国有林经营管理法》的制定与完善对管护国有森林资源、推进国有林权制度改革和发展国有林区经济具有极为重要的制度价值和现实意义。但是立法机关还需要在此基础上配套制定国有林经营管理与保护的其他法律法规，而且在其他相关法律法规中充分体现国有林经营管理的实际要求，如在制定有关的财政、金融、税收、对外贸易等法律法规时，也要考虑从法律措施上支持国有林经营管理与国有林区经济发展的问题，以构建促进我国国有林经营管理和国有林区经济可持续发展的完备的法律法规体系。

［1］孙佑海.循环经济立法基本问题研究［J］.资源节约与环保，2007(1):31～35.

［2］孙佑海.用科学发展观指导中国循环经济立法［J］.环境经济，2007(3):45～51.

A Study on Basic Issues of the Legislation of National Forestry Management

Zhou Ziyu
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

Law is the primary means of social control，and sound legal system is significant to management and supervision of national forest.Because of the lack of the laws and regulations of the management and supervision of national forest，we lost a lot of national forest，and the development of national forest is very slow.Therefore，this study is to draw a lesson from Employment Non －Discrimination Act，and study its legislative purpose，basic principles and main contents in order to advance the state－owned forest tenure reform and protect the construction of modern eco－forestry system.

national forest，management，legislation

D922.63

A

1672-3805(2011)06-0153-04

2011－08－10

黑龙江省青年科学基金项目2009(编号:QC2009C51)

周孜予(1980－)，女，黑龙江绥化人，黑龙江省东北林业大学文法学院讲师;研究方向:环境法、行政法