构建财政支持：安徽新农村建设长效机制的对策

吴 波，袁维海

(安徽经济管理学院，安徽 合肥 230059)

当前安徽省农业和农村发展还处在洼地崛起阶段，农村基础设施薄弱、公共服务不足、农民收入增长困难。在新农村建设中，构建财政支持的长效机制，是解决“三农”问题不可或缺的关键环节。

一、完善财政补贴支农措施，建立农业补贴促进新农村建设长效机制

(一)更新农业补贴观念

要改变目前农村低收入、高物价的现状就必须从改变现行农业补贴政策入手，要做到三方面观念的更新：从单纯的关注农业补贴转变到关注新农村的建设；从简单的价格补贴转向对生产者的直接补贴，把农村发展提到比城市建设更高的水平；转变农民弱势群体的地位，使农民成为一种职业。

(二)完善农业补贴机制

1.增加收入型和投入型补贴的比重。在制定农业补贴和农村发展政策时应当尽量避免使用WTO规则要求必须约束和削减的“黄箱”政策，加大“绿箱”配套政策支持力度。主要是加大对农业的资金投入力度，不断改善农村路网、通讯网、广电网、水利网、电网等基础设施建设，实现村村通“网”工程。引导农民使用先进的农业生产工具，降低农业生产成本；加大农业科技投入，农业技术培训与推广方面的资金投入，真正实现科技兴农。其次，对“黄箱”补贴范围采取灵活的补贴方式。在补贴种类上适当提高对养殖业、林地的补贴，加大风险补贴等，使粮食直补资金扩展到整个大农业的生产过程中。

2.推进粮食直补和综合直补的进程。一是在以承包的粮食种植面积为核算单位直接补贴农民的基础上,逐渐过渡到以确定农村规模经营和合作经济发展的速度和质量为补贴标准，将直接补贴给农民的资金集中用于补贴农村规模经济和农村合作经济的发展，增量资金向主产区种粮大户倾斜，鼓励专业化经营。二是改革分项补贴方式，实施综合直补。三是建立同农资价格相协调的综合直补联动机制。根据不同时期的不同状况采取不同的补贴政策。当农资降价而粮价上扬，市场态势良好，保持既定的补贴水平；当农资价格上涨而粮价下降，市场态势恶化，适当提高补贴水平。实现小农户与大市场的对接，促进农民增收。四是转移粮食直补资金为“绿箱”政策资金支出，把粮食直补资金转变为粮食种植农户的无息贷款，农户以粮食或农产品偿还，还可以尝试把粮食直补资金转变为农业保险，从而更好地发挥省财政对农业投入的效率。

3.推行自然生态补贴制度。利用农业补贴，改善地力，提高肥力，退耕还林，退耕还草，保护自然生态环境，推动地力结构改善，提高土地产出率，促进土地资源的持续良性开发利用。

4.制度确立财政支农资金的稳定增长机制。保证财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度。

二、完善税收支农政策，建立税收促进新农村建设的长效机制

取消农业税仅仅是减轻农民负担的初步，税收政策还要充分考虑农民纳税群体的特殊性，在一定程度上体现对农民及农业生产的支持，体现出促进和谐社会主义新农村的建设。

(一)规范涉农税制

1.实行差别所得税的税收。对农民进行纯农户、兼业户和非农户的经营类型区分，对不同的征税对象实行差别税收政策[3]。对纯农户的涉农税收给予减征或者免征。减征或者免征的税收主要是财产类税收和个人所得税。非农户实质上已经不是传统意义上的农民，征税应与城市的工商业者等同对待。对在涉农公司从事农业生产的农民依据个体工商户个人所得税的政策，实行综合与分类相结合的模式，征收个人所得税。对兼业户课税时，课税对象为非农收益和地产收益，应税所得按实际收入扣除生产成本、费用，再加以必要的政策调整后确定。

2.重征涉农土地的税收。为抑制土地的非农化，将现行的耕地占用税与城镇土地使用税合并为土地使用税，并适当提高税率；对将农业用地转为非农用地的，除课征土地使用税外，针对土地使用者从土地上因肥力和位置不同而获得的级差收益制定相应的差别税率，征收土地增值税，并考虑纳入到资源税的征税范围中。在充分发挥税收杠杆作用的基础上，增大土地保有成本，促进土地流转。

3.优惠涉农财产的税收。在新农村建设中，分步实施农村住房统一规划、集中聚居，统一减免房产税。用足用好现行“汽车下乡”财政补贴政策，对农用运输车免征车辆购置税，对从事农业生产的农业机械、捕捞渔船免征车船税。对人力或畜力非机动车作为一种交通工具在农村使用的，免征车船税。

(二)健全涉农税收激励机制

1.面向农业科技创新的税收激励。加强农业科技创新能力建设，对具有自主知识产权的，对设立科技型农业企业技术创新基金的，对从事农业科技中介服务体系建设的，应出台税收激励政策。

2.面向从事农村科教文卫事业的税收激励。对在从事农村义务教育工作人员免征个人所得税。通过税收政策对农村卫生事业发展进行总量和结构调节，建立农村健康保障专项基金，在地方税收中开征农村健康保障税[5]，农村健康保障税可以作为土地使用税的附加税，附加税收入用于农民健康保障。

3.面向农村投资的税收激励。对于直接投资于农村和农业的农田灌溉工程(如小水库、小塘坝、小电灌站、小水闸等)、公益服务工程(如人畜饮水井等)和生态修复工程(如小流域综合治理工程)等给予税收优惠和土地占用费、水资源费等方面享的减免。但也要防止优惠政策对市场的过分扭曲，特别是要防止提供用地优惠政策时损害农民利益。

(三)完善农业产业化税收支持体系

1.树立税收支持理念。树立“轻税薄赋、环保生态、重强扶弱”的促进农业产业化发展的税收支持理念。对实行农业产业化的地区和农业产业化的龙头企业加大税收优惠力度，促进农业产业化的农产品和从事农林产品深加工和精加工企业加工品品质的提升，调整税收优惠政策的偏向度，鼓励发展“生态环保”的农业产业。扶持农业产业化的品牌建设，对品牌建设投入给予特殊税收优惠，提高农业产业化的自主创新能力，增强企业自我积累和发展能力。

2.延伸税收支持力度。加强对农业产业化的农民合作组织、农民专业协会发展的税收支持力度。对以经营涉农产品为主业，以拓展农业产业化发展为基础；对以拓展农业产业链条为平台，通过各种利益机制与农户相联系，带动农户进入市场，能使农产品生产、加工、销售有机结合、相互促进的企业，都给予税收优惠。

3.优化税收支持体系。一是调整增值税。将农业产品和农业生产资料纳入到增值税的低税率征税范围，对县乡企业的龙头企业根据其安置农民就业数量和从事的产业涉农化的贡献再给予一定增值税的减免。二是完善企业所得税。对财政支持农业产业化的财政补贴资金视为不征税收入。对农业产业化企业按照非居民企业对待，减按10%的所得税税率征收。三是限制调整财产税。对农业产业化的企业因其经营时必需占用的房产和土地，给予适当的减征，但要严格控制土地的非农化。

三、规范省级以下一般性转移支付制度，建立促进新农村建设公共服务的长效机制

新农村建设的关键在县一级，省级财政应建立直接的省对县的财政转移支付制度，要根据省区域发展不均衡的情况，因地制宜，区别对待。

(一)明确县乡财政转移支付的目标

县乡财政转移支付的目标，应该是保证不同经济发展水平的县乡以及不同收入阶层都能享受到基本的公共服务，提高农村公共服务水平。转移支付资金应主要用于农村交通、水利等基础产业和农村义务教育、医疗保健等方面，以促进农业生产增长和农村经济稳定协调发展。

(二)规范县乡各级政府间事权、财权的划分

通过法律形式合理界定各级政府的事权范围，并兼顾公平与效率的原则划分财权。明确县乡的事权和财权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事权逐步下放，对适宜于上级财政的事权果断上收。县乡政府应将主要职能放在提供农村的公共服务上，将资金用到农村经济发展最需要的领域。

(三)合理制定县乡财政转移支付的形式

可采用“整块转移支付”制度[4]，即在使用上有一定的限制，但在规定范围内，地方政府可以自主安排支出的具体项目和数额。同时县乡财政转移支付应建立一种以一般均衡补助为重点，以专项补助相配合，以特殊补助为补充的复合形式，实行以纵向为主横向为辅纵横交错的转移支付模式，并对财政转移资金运行效率与所取得的效益进行监督，确保转移支付资金专款专用。

(四)搞活横向均衡，使转移支付资金体现“民生”效应

转移支付要优先用于保障“民生”的工程。在财政转移支付方面：首先，对安徽省欠发达地区农村公共产品供给应有所倾斜，改变过分强调效率而忽视公平的现状。其次，加大贫困农村基础设施和农业科研的支持力度。取消不必要的基层财政配套资金，避免让贫困地区县乡财政拆东墙补西墙。最后，实行直接拨付制。将转移支付资金用途尽最大可能地直接支付给最基层政府，减少拨付中间环节。

四、推进农村社会保障制度改革，建立凸显新农村“安全阀”的长效机制

(一)强化农村最低生活保障制度

1.低保制度城乡一体化。最低生活保障标准应彻底摒弃城乡有别，城镇优先，有余力再考虑农村的传统观念。具体实施中根据城乡实际生活水平的差异，可以有保障水平的高低差异，但相关制度条例、管理办法应该统一。

2.低保管理动态化。为确保农村实际困难群众能够及时获得低保救助，县级以下政府民政部门可以采取定期(如采用每季度一次)调查的方式，了解农村困难群众的生活状况。并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低保障金的手续，从而确保农村低保工作切实、准确、有效。

3.调整低保资金结构。自2007年以来，农村低保筹资的主体主要是各级地方政府和社会捐助。而事实上，各级地方政府和社会捐助难以顺利完成低保救助工作。因而，省级财政、中央财政应承担起这项工作的主要责任，同时，县级财政适当配套运作。具体实施中，根据农村经济发展的差异性，注重科学投入，不平均用力。

(二)开展农村社会保险制度

1.建立过渡时期的农村社会养老保险制度。首先，尽快融入新农保。其次，在过渡时期的农村社会养老保险制度可采取家庭养老保障与社会养老保障相结合的养老保险制度。农民参保可采取分年缴款的办法，缴到60周岁为止或者总年限16年为止，缴款比例可按上年全县人均纯收入的10～15%确定。同时鼓励一次性缴款。对于已到养老年龄(60周岁)的农民，政府补助(按国家试点地区养老金的一半标准)和家庭养老保障相结合。

2.积极参加新农村合作医疗。将农民全部纳入到现行新农村合作医疗，按照国家、省、农民自身三方筹资比例筹集资金，小病就地就医，大病允许农民跨地区进行就医和住院费的报销。

3.搞好农民工社会保障。积极推行外来农民工与当地城镇职工同等社会保障待遇，促成外出农民工在外出地建立社会保障，而且允许跨地区进行社会保障资金的接续、转移。

五、强化财税政策对金融的引导，建立金融促进新农村建设的长效机制

利用财政资金的引导、黏合机制，加大农业发展银行、农业银行、农村信用联社及试点中的村镇银行、民间金融、农村资金互助社等的扶持作用。

(一)理顺新农村建设中公共财政与农村金融的关系

1.推动财政在金融支农中的引导功能。由于安徽省农业生产力水平和农业经济的市场化程度不高，造成自我“造血”功能不足，自我积累效益有限，严重影响投资主体的发展和投资主体投入的积极性，甚至会导致农村资金的非农化问题。这种情况下市场机制就会失灵，通过财税政策对涉农金融的优惠引导，推动农村金融服务于社会主义新农村建设。

2.建立农村金融在财政支持新农村建设中的有效通道。(1)用活涉农信贷机制。用活国家对“三农”的优惠政策，简化贷款审批和担保手续，加大对涉农企业和农户的信贷资金的支持力度。(2)灵活涉农信贷方式。通过对商业银行涉农贷款利息收入税收减免的方式把商业银行引入农村领域，建立起农业投入稳定增长的可靠资金来源机制。利用财政贴息的乘数效应，对实行产业化经营的农产品加工企业，可以设定用财政贴息方式补贴其银行贷款利息50%,每个企业贴息总额限在3年以内10万元以下。探索在县(市)和乡(镇)一级建立信贷担保基金，资金的募集采用地方财政铺底和吸收当地企业及有条件的农民以会员的方式加入。(3)落实金融便利。为扶持偏远和落后地区农村金融机构的发展，对这些金融企业进行营业税的减免，适当降低金融机构的营业费用，保障这些地区的农民能够享受到便利的储蓄、汇兑、结算等基础金融服务。

(二)多方筹措，拓宽新农村建设资金渠道

1.拓展整合支农资金平台。坚持以县为主推进支农资金整合工作。同时，鼓励和允许各地积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径，积极打造支农资金整合平台。通过项目的实施带动支农资金的集中使用。

2.尝试发行“新农村建设国债”。借鉴发行城市建设债券的成功经验，按照国家有关政策，研究发行“新农村建设国债”。对于“新农村建设国债”，可以通过地方政府补息贴息的方式鼓励企业和个人认购，税务部门给予认购“新农村建设国债”的利息收入免税的优惠。

3.完善农村“小额信贷”等民间金融服务体系。利用国家2010年5月颁布的“鼓励民间投资”的政策，加快制定“省内民间借贷管理办法”，解决目前“小额信贷”只能贷款不能吸收存款，难以获得可持续发展能力的问题。利用税收优惠政策，扭转农村资金外流现象，吸引民间资本参股村镇金融机构，建立“小额信贷”业务的良好政策环境，促进新农村的建设进程。

(三)完善政策性金融支农体系

1.拓展政策性金融资金来源渠道。(1)建立政策性金融资金的财政补偿机制。财政补偿机制主要是通过增加财政预算内支农资金、农业信贷资金投入的比重，完善政策性业务利差财政补贴制度，建立财政有偿借款制度，建立政策性金融机构的资本金补充制度和提高呆坏账准备金比例制度等。(2)完善政策性金融机构发行金融债券机制。鉴于安徽实际, 应加强政府的支持力度，在建立健全发债部门、扩大发债对象、丰富金融债券品种、创新债券发行方式等方面致力于完善政策性银行金融债券发行机制。(3)积极开辟其他筹资渠道。积极利用二级市场借入短期资金，将邮政储蓄银行、社保基金、保险基金、住房公积金等纳入农业政策性银行的融资体系。

2.完善政策性金融支农机构体系。立足安徽实情，从三个方面建立金融支农机构体系：一是完善既有政策性银行的组织机构体系，使农业发展银行成为机构遍布城乡的真正意义上的支农政策性银行。二是由各级地方政府出资，组建区域性或地方性的政策性银行，建立多渠道的政策性金融资金供给体系。三是由各级地方政府出资，组建农业政策性保险和农村小额贷款担保基金。

3.支持农村保险业的发展。鼓励对农业生产保险公司的组建和投资，鼓励保险公司扩展和开办新的农业保险业务，扩大农业参保范围和参保品种。对涉及农业生产保险的部分给予免征营业税、企业所得税的优惠政策。鼓励利用现有的农村金融服务网络和农业银行的“金穗卡”来代办保费收取、赔付等业务，对收取的代办费可给予免征营业税优惠。建立政策性的农业保险机构和建立农业再保险体系，为农业保险提供超额损失再保险支持，并允许生产者建立互助的保险机制,利用财政的扶贫分担灾害风险。

六、支持县乡企业的发展，优化新农村建设的“造血”机制

一味地靠财政补贴是不能解决农民增收的问题，应该利用财税政策，积极支持县乡企业的发展，促进城镇化建设，增加农民的工资性收入，促进新农村建设“造血”机制的形成。

(一)大力发展集体经济，壮大村级财力

在有条件的地方采取“造血”的方式，通过省政府出台相关制度、法规，规定村集体在开发这些资源中享有一定比例的收益提成，从而壮大村级财力，提高资金的使用效益，推动社会主义新农村建设。

(二)建立促进农民增收的长效机制

1.减少农民方面。政府通过统筹城乡公共物品供给，取消户籍限制，尝试以身份证管理来代替户籍管理，摈弃阻碍劳动力自由流动的制度性障碍。加大对农村教育和职业技术继续教育的投入，支持农民创业园的建设，以财政投资、贴息方式支持农民就地或进城(镇)创业。

2.增加收入方面。(1)加强农村基础设施建设，为农民增收提供基础性条件。农业基础设施包括许多内容，但就安徽省目前的情况看，财政部门首先应重点加强水利设施建设，集中力量抓好江河治理等骨干工程及其排灌系统的建设。其次，进一步增加对节水灌溉等“六小工程”投资规模。由于农业基础设施规模大、所需资金量大、投资周期长、回报率低，即使由多个农业生产经营者联合投资也很难有较大的进展，这就要求财政部门从战略高度着眼，在政策上予以安排解决，在资金投向上予以倾斜照顾。(2)加大科技投入，着力提高农产品质量和市场竞争力，促进农民增产增收。新技术是促进农业生产和农民收入增长的重要手段。目前通过以优惠税收形式支持农业科技成果的转化，免费向农民提供有关科技成果，同时支持县乡两级科技人员创建农业科技示范场(园)，加大科技推广和服务的力度，促进农民增产增收。

(三)优化县乡财政体制

县乡财政的改善是推进安徽新农村建设的经济基础和动力，为此，对县乡符合产业要求的经济体进行积极扶持，推进县乡企业和经济建设健康、稳定、持续发展，培植和涵养财源；加强县乡财政预算管理[6]，改变“吃饭”财政的状况；规范财政的理财功能，严肃财经纪律，加强对县乡企、事业单位的财会管理，防止财政收入的“跑冒滴漏”现象发生；发挥财政职能作用，加快社会事业发展，大力优化县乡的财政体制。

[参考文献]

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[3]马国贤.后农业税时代的三农问题及涉农税收研究[M].上海：上海财经大学出版社,2007.198-203.

[4]骆祖春.省直管县财政体制改革的成效、问题和对策研究——来自江苏省的调查报告[J]经济体制改革，2009(3):120.