编点制：“人职适配”视域下政府编制的弹性化规划

徐 刚

（华南师范大学 公共管理学院，广东 广州 510631）

作为困扰政府部门高效运行的高端难题，政府人员编制管理中已积淀着用编单位与管编部门“讨价还价”的惯常现象以及宿命性的“减而复增”恶性运行轨迹的历史陈弊，在此现实情势下突破体制视角的理性探讨和抽象演绎，而更多专注于机制层面的现象剖析和经验归纳而由经验式管理向科学化规划的拓展正益愈成为人们关注的政府人员编制新路径［1］。为此，以侧重于可供参考的量化标准为导引，人员编制规划亟待在整体性思路导引下改变局限于既往强调人员规模控制、额度限制的思维定势，多方位考量编制构造关系，充分重视编制的质量层面、结构层面和功能层面及四维标准向度的彼此协同，进而以动态性视维探究政府编制运行机理，充分审视编制管理作为政府组织管理“三定”环节的落足点而与人员、职位之间存在的密切对应性，鉴于人员与职位的“匹配”甚或职位与人员的“反匹配”联动而充分突显编制性质上人员与职位的适应性配置。

一、人职适配：政府人员编制的质性解析

（一）政府编制人职适配的运行机理

作为政府人员编制管理，其所要解决的即是政府工作职位上的人员配备问题，因此其在本质上所涵盖的不仅仅是人员数量或质量层面，同时也关涉任职人员承担工作的职位层面。为此，在政府人员编制规划上必须把人员和组织看作成一体性的事物并对其内在相关关系予以透视和预测。事实上，人员对组织存在着明确的逻辑关联和实际依赖关系，并在履行既有工作承诺的维度中形成了“工作适应（work adaptation）”，这在现代政府机构人员编制内在性质中具有基础性地位和功能［2］。因而在政府部门人员配备上，任何机构都应该寻求和其职位相适应的个人，只有其具备相关的工作能力才可以给予其必要的固有报酬，并且必须把个人对组织的依存和适应看成是对政府机构人员的根本要求，强调只有达致员工对工作任务基本适应的状态才能渐次提高工作效度［3］。

不过在关注个人的匹配属性是否符合工作要求的同时，也必须意识到某些时候强调组织的匹配平台是否符合人员要求也同样重要。基于渐成共识的“相互适应(reciprocal adaptation)”理念，则有必要强调特定条件下政府机构在组织设置、工作范围、业务分工、工作条件、任务强度与任职人员胜任能力的“反向匹配(counter matching)”，并且保持人员/组织相应性的弹性化调整［4］。因此，在探析编制深层机制中，不仅要考虑职位对人员配备的要求，同时也须虑及人员对职位的“反匹配”要求，从而形成政府任职人员与任职职位适应性配置(personnel adapting to positions，简称PAP)的动态化的运行机理。

（二）政府编制人职适配的人员构造

作为政府组织“母管理”的人员编制，一直以来其题中之义即是政府部门任职人员数量层面的规划，涉及的主要是领导职数、员工额度等，强调通过人员编制规划框定承担政府职能的机构人员配置额度而使其能够在规模上满足组织目标需求，杜绝“有事无人”及更为常见的“有人无事”及“扩编”、“超编”现象，也杜绝因数量上的人员规模膨胀、额度超编而对政府财政支出造成压力的“吃空饷”、“吃饭财政”状态。然而，在政府部门中不可回避的是也普遍存在领导人员多、基层人员少，管制人员多，服务人员少，执行人员多、监督人员少的“三多三少”及“挪编”、“挤编”现象［5］，这实际上是人员结构失衡、比例失调而显现的相对性人员“过剩”，尽管其根源于政府系统的组织架构状况，是因部门构建及机构设置的重复性、交叉性及时滞性而引致的人员臃肿，但是本质上仍是政府机构人员规模超过财政承受能力的相应性人员冗余［6］，因而在广义数量维度上还有必要进行政府部门人员编制结构层面规划以促使政府部门任职人员的合理配置及优化。

除政府部门人员数量及结构方面的显性冗余外，政府部门中实际上还会出现因人员素质低下、能力不足而出现的“因人设事”及“错编”、“混编”现象，所折射的是政府人员质量不匹配而不得已从数量上予以补足的隐性冗余，并因对政府运行流程、财力支出、服务效率影响甚大而在政府管理中越来越不容忽视，对此则需要将质量规划作为人员编制框架的基本成分以根据胜任素质要求来评判政府人力资源投入的质量状况。另外，在政府部门运作中还存在着因任职人员作风官僚、效率不高而形成的“人浮于事”及“空编”、“虚编”现象，尽管这关涉的是政府人员在宏观调控、行政执法、公共服务及社会管理等公共行政事务中的业绩效能，但实际上其会直接影响到政府人员编制框定，可归属于因任职人员职业素养及态度而引致的人员编制隐性负面状态，因而在广泛质量意义上还需要进行人员编制的效能规划，根据任职人员在即期工作中的业绩成果予以判定政府部门人力资源投入的效率状况。

因此，在政府人员编制管理上除了以编制数量解决显而易见的人员显性冗余之外，实际上也需要以编制质量规划来解决政府部门公务人员的隐性冗余，诸多国家实践已经表明政府的质量与经济增长业绩高度相关，政府管理中“最为重要的是政府活动的质，而不是量”［7］。此外，对编制管理进行延展性分析，还存在着因编制结构及编制效能而生成的结构性人员冗余和功能性人员冗余，尽管其导源于政府机构组织设置或是人员效绩层面的不合理，但和政府部门人员编制管理息息相关，甚至最终仍呈现于数量上的人员富余或质量上的人员短缺。因此，为杜绝政府人员编制“收放恶性循环”积弊，在其规划上有必要在编制范围上突破既有的思维限囿，全景式考量编制标准向度，在横纵拓展中形成涵盖数量层面、质量层面、结构层面及功能层面的协同化的编制构造关系。

（三）政府编制人职适配的职能依据

在政府部门人职适配机制中，所专注的是人员层面与其职位层面的对应性，并强调职位层面的平台功用，而通常认为职位又与职能密切关联，并且职能作为国家行政机关依法管理社会公共事务时应所具有的职权范围和功能作用是机构设置的根本依据。一般而言，政府职能可作为组织职位的基本标识，进而也可作为人职适配的基础依据。而在人职适配上也只有以政府职能为依据，才能充分显现公共行政的本质属性，基于其所反映的公共产品供给基本内容和公共服务活动方向，切实保障在政府机构设置及人员配置中把握政府公共服务方向及提升行政管理效率。

而关于政府职能界定，其中较为权威的看法是其涵盖经济体制选择、经济发展水平、市场成熟度、政府对税收以及市场监管程度等经济因素，政体结构、政府职能定位、政府能力、甚至政局稳定与否等政治因素以及人口结构、就业结构、城市化水平、第三部门发育和社会自我组织能力、人文观念和价值取向等社会因素［8］。不过也有人认为政府职能涉及政治因素、经济环境和行政客体基本状况的环境因素、组织角色、组织结构和组织运作等组织层面和包括行政人员数量与素质的人员层面［9］，或是将其分为政治因素、经济因素、社会因素、人口因素、地理因素、科技因素及文化因素等外部层面和政府价值观、政府机构和公务人员等内部层面［10］。

然而，作为政府机构改革的关键与核心，目前政府职能经历了职能转化和职能优化的转变阶段，在实现政府职能内移和政府职能外移中，已逐渐理顺政治职能、经济职能及社会职能之间关系，在倡导政府职能逐渐沿着市场化方向前进及向社会组织让渡情势下明确了在继续强化经济调节、市场监管职能的同时，更加注重社会管理和公共服务职能的职能倾向以及各自职能的民生化指向。为此，在基本框定政府职能范围及取向的前提下，即可进一步探析政府职能核心度量指标从而由组织层面为展现政府编制本质属性的人职适配机制提供运作平台和测度依据。

二、人职适配机制下政府人员及职位的度量标准

（一）政府编制人员层面的度量标准

在构设政府部门人员编制数量、质量及结构和功能四维向度构造关系以形成编制范围的基础上，以工作职责为导向，同时兼顾各向度特定因素的影响，通过演绎和归纳相结合方式可分别对人员编制各向度指标进行主客观分析及相应界定。首先在人员数量层面，其度量标准主要为编制额度和比例，其中额度既包括编制总量额度、存量额度，也包括增量额度，并且可以进一步细分为地区性、行业性及部门性的编制额度，而在比例方面，主要包括职能比和结构比，而职能比具体为官民比及收入比，而结构比则是在区分政府部门类别情况下，确定宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理等各类公务人员占比。而在区分政府机构类别情况下，细分决策、执行、监督等各类人员占比，进而在区分政府职位类别的情况下可细分领导、综合管理、行政执法、专业技术及司法检察等类人员占比。而在人员结构标准层面，有必要从类别和层级两个层面来设计，强调无论是类别，还是层级，都应该注重其数量以及权重，并且形成相应的指标库，这主要包括各类别人员总数、各层级中各部门、机构及职位人员类别数量和权重，以及各层级人员总数、各类别中各层级人员数量和权重。

在人员质量层面，其反映的是工作职位对任职人员的胜任要求，因而度量标准一般需考虑能力和素质两个方面，并区分知识、技能、智商及情商等四个类别，具体包括学历、资历、处事能力和概念、判断、推理、情感、性格、动机等，并可进一步细分为教育、培训、经验、经历、成果、背景、应变力、创新力、规划力、组织力、执行力、控制力、影响力、协作力、沟通力、领导力、开发力、认知力、观察力、判断力、分析力、思辨力、归纳力、演绎力、诚信心、归属感、感恩心、自信心、积极性、成就欲、信仰度等各方面要求且形成相应的质量指标库。至于人员能效标准，则可展现为数量、质量、成本、时间及安全等维度的等各类别的质量指标，而这些指标又具体包括完成度、增长率、有效性、准确性、满意度、费用数、损耗率、及时性、迅速度等，并可以进一步区分为职责履行程度、计划完成状况、业务发展水平、工作提升比例、工作效率、工作效益、工作效果、管理安全性、决策公正性、工作合法性、工作合理性、投诉次数、满意比例、费用消减量、收入支出比、财政支出量、预算控制率、失误损耗率、完成及时性、提前完成率以及形成对应的效能指标库。具体可见表1。

表1 政府编制的人员量度指标体系

尽管数量、结构、质量及效能四个向度的具体标准较为全面涵盖了编制标准各方面要求，但是对指标体系的选择与设计不能过于繁杂，否则既不便于应用，也没有必要［11］。为此在确定指标上如果为了确保全面并在数据较为容易提取的情况下可以不予具体细分指标，而是采取大类因素指标即额度（A1）、比例（A2）、类别（A3）、层级（A4）、能力（A5）、潜能（A6）、数量（A7）、质量（A8）、成本（A9）、时间（A10）等作为量质同构机制度量的基本层面而构成全面性指标体系。然而，如果不需全面评判而需突出重点并在总体数据较难提取的情况下则必须根据现阶段政府各部门、职位对任职人员要求的主要侧重层面，尽量选取较易于提取的重点或难点指标而形成落实到细分维度的关键性指标体系。

（二）政府编制职能层面的度量指标

为实现对人职适配机制的度量，除了对任职人员数量和质量进行测度之外，也必须对作为人职适配依据的职能进行衡量，而这一般则是围绕职能影响因素而予以展开的。关于职能因素，很多人都强调与其所辖区域的人口数量、行政区划、自然地理状况、社会与经济发展水平有着密切关系，或是认为涉及政府辖区的面积、人口、行政区划、国内生产总值、工农业产值、财政收入、行政经费等方面［12］。不过，早在20世纪80年代初，英国在政府绩效评估指标上就开始将“经济”、“效率”、“效益”的“3E”运用于政府管理实践，并成为很多国家绩效评估的圭臬。实际上，“3E”较为全面地显现了政府各层面的职能，因此在确定职能量度指标时，也可考虑绩效目标对职能要求的导向作用而依次展开职能衡量。

因此，基于“3E”理念的启示，考虑人职适配的现实状态，在此可经由“全景式”视维实行从多方位而非仅仅数量结果维度进行分析，具体采用数量、质量、资量及时量四个维度作为职能衡量的标准。在职能数量维度上，基于现实考虑可用如下指标来体现：GDP水平、人口数量、地域面积、区划幅度、下辖机构、组织成熟度、社会化程度、城市化水平、办公自动化水平。而在职能质量维度，则可通过政策可接受度、行为合理性、公共服务程度、产出社会效果、公民满意度、公众美誉度来体现。至于职能资量维度，主要包括成本与投入比率、行政开支与业务开支比率、单位成本、资源损耗率及政府平均工资占人均国民生产总值比例等指标。而在时量上，则可以包括投入与产出比率、决策及时性、执行迅速度、危机反应速度、官僚主义指数等指标。职能数量、质量、资量及时量四个维度的政府编制职能指标体系具体可见表2。

表2 政府编制的职能量度指标体系

尽管职能数量、质量、资量及时量四个维度较为全面地涵盖了政府职能的职权范围和功能作用，但是对其衡量指标的选择也不能过于繁杂，本着简易易行原则，这里可从指标库中分别选择各类因素代表性指标来体现人职适配中职位的职能范围和工作强度:地方所管辖的年末人口总数(B1′)、国内生产总值GDP(B2′)、行政支出费用(B3′)、公众满意度（B4′）、决策及时性（B5′）。当然，这些用以体现职位职能范围和工作强度的指标也可以根据部门职位需要作其它替换或增减的选择，不过在此暂时选择既可以用于部门、又可以用于职位的通用性不区分职位的职能状况指标作为职能衡量指标的“主维度”。

三、点值规划：人职适配下政府编制弹性化管理

（一）政府编制适配机制的标准指数

尽管在量质同构机制中，包含着四维性人员编制标准，因而可以从各自维度出发通过额度、类别统计及绩效、能力考评进行结构、数量、效能、质量的分别测算，然而为了更为简便地体现人员编制上对人员配置的总体要求，进行量质同构机制测度时可以将多项量度指标进行合成而形成综合性测度指数。不过，在量质同构机制中，虽然强调编制范围上涵盖数量层面和质量层面，但是由于人员编制数量层面标准和质量层面标准的较大差异性，因而在确定测度指数的时候通常会将其二分，形成综合性的人员数量测度指数和人员质量测度指数。在综合性测度指数确定上，通常是首先对纳入测度范围各项指标进行标准化处理以消除单一指标单位、量纲不统一影响，然后通过主成分分析法来客观确定各指标权数具体赋值，进而形成政府人员编制的人员层面的统一性量度指数，并以此标示量质同构的政府人员编制结构域值。

关于人员数量测度标准，所标识的是人员编制上政府部门人员投入的数量状况，通常受到政府部门任职人员的所处环境状况、任务难度、劳动强度的直接影响，和任职人员的劳动量密切相关，因而人员数量测度也可以标记为劳动量指数。至于劳动量指数的数据收集，由于无论是额度、比例数据，还是类别、层级数据都较为客观和直接，因而都容易收集。并且在数据难以获取的情况下，也可以考虑根据其与劳动量的密切关系，基于劳动量所强调的行政工作过程而考虑以宽放因素的净时间来确定合适的人员数量，这在实际操作上通常可以通过《工作日志》写实来获取实际数据［13］。

关于人员质量测度标准，所标识的是人员编制上政府部门人员投入的质量状况，通常显现的是政府部门任职人员的服务水平、贡献程度及效益状况，和任职人员的价值量密切相关，因而人员数量测度也可以标记为价值量指数。至于价值量指数的数据收集，通常在人员学历、资历及业绩方面由于较为客观和量化而比较容易收集，但在人员素质、效益方面数据则由于标准不一且需主观评估则较难以界定和获取，为此可以通过360o形式收集任职人员所在单位上级、同级、下级及其服务对象、社会舆论等各方面的意见，再结合信息考评系统而予以评估或考核。

在确定职能衡量核心指标的基础上为简便体现人员职能强度也可以将其合成为综合性的测度指数，对此仍是在对核心指标进行标准化处理基础上同样考虑政府机构层级众多、性质各异，难以通过主观综合法准确确定各指标具体权值而采用主成分分析法合成处理，由此形成政府人员编制组织层面的统一性量度指数。

数量、质量、资量及时量四个维度的指标一般都可以从目前比较成熟政府绩效评估结果中获取，尽管决策及时性可以客观数据为基准，但基于因其空泛性必然会导致数据收集的困难，可进一步以政府部门中较为普遍且易于统计的行政审批的个案处理平均时间作为其实际计量依据，而公众满意度指标则通常须通过主观评估来予以确定。尽管在实际应用中有些数据的提取因涉及国家政策及管理体制方面因素而存在或大或小的困难，但是仍应在此对其进行探索性思考。

因此，在确定政府编制人员层面测度指数和职位层面测度指数的情势下，即可以回归分析为路径，基于公务人员劳动量指数、价值量指数和职位强度指数既有历史状况比对关系进行趋势预测而确定人职适配的测度标准，从而形成以既有人员/组织比对关系趋势线为标识的人职适配指数。尽管存在执政党行政理念变化、政府改革的不确定性、社会稳定状况、自然灾害的突发等多种影响因素，但是在此则是假设基于政府管理相对稳定常态的前提而进行人职适配指数设计［14］。

（二）政府编制管理的点值测算

在确定政府编制人职适配机制指数的情况下，可确定各具体时段上人员和职位适配的比例关系并形成相对应的具体点值，也即是编制点。编制点作为政府组织确定编制的基本单位，体现的是每一时段上编制的价值点（Value Point），其标示了政府机构人员配置水平与政府机构职能水平的对应关联，反映了人员配置状况随职位职能变化的动态状况，从而形成以职位职能为基础，以点数为标准，按照职能强度定系数，最终确定政府人员编制数量及质量值的一种弹性编制规划制度。

编点制充分考虑编制在不同阶段、不同层级类别上的不同要求而不应定位于单一硬性的标准，因而为社会转型时期政府编制管理提供了一个可供借鉴的决策参考模式。并且，其可以容编制的保障、激励、调节职能为一体，克服了现行编制制度按固定额度确定人员额度和领导职数、结构比例的状况，克服编制的激励管理作用不显著、编制制度与现代组织发展要求不配套等不足，有助于使政府编制规划与社会发展需求机制相适应。当然，基于人员数量指数和质量指数的存在，有必要形成政府编制质量和数量两个层面的编点数值，从而在确定编点制的基础上，对于其下年度的政府部门人员数量及质量配置要求，通常可依据其未来职位职能强度水平规划要求而予以政府人员总体水平的自组织化预测和规划。

因此，在政府编制管理上引入人职适配理念并形成相应的适配指数和编制点，确立了政府人员规划与职位职能的对比关系，从而构设政府人员数量及质量与其密切相关要素政府职能对应状态，充分体现了“因事定编”的原则，因而在各级政府以及各个部门都可以基于编制点建立定期性调整的政府编制“弹性”框架，并充分考虑固定人职适配基础上的流动人职适配模式，因政府职能强度而随机性安排其人员额度、领导职数、编制结构及人员质量。

同时，基于顾及历史延续性维度，确定人职适配指数首先要考虑的是历史事实，应将既有的人员数量、质量指数和组织职能指数以及比例和标准作为人职适配指数确定依据，并且这在目前还不能精准测算人职适配标准情势下不失为其核心依据。而关于政府人员数量、质量指数和组织职能指数，可以之前若干年的政府职能强度水平数据为依据，具体年限也根据实际统计数据收集丰富程度和准确程度予以确定，而各方面数据都可以从各类正式及非正式规划性文件中分析和整理出来。这种历史性编制额度分析，有利于保持政府编制状况的连续性和稳定性，同时也便于实现随时间变化而实行编制规划的动态调整。

而在纵向性分析的基础上，人职适配也有必要从横向上进行分析而将行业水平作为指数确定依据。由于各系统中专业化分工和协作要求各类人员之间总是存在一定比例关系或标准，政府部门也不例外，因而人职适配也不能忽视国内外政府标杆职位部门或职位的人职适配指数水平的参照作用，从而在充分参考外在环境的基础上也实现政府编制随外在整体水平的动态调整［15］。

四、“质量换数量”：编点制导向下政府编制的管理路径

（一）人员编制量度的差距调整

在框定政府机构人职适配指数情况下，即可以基于分级规划、控制总量原则首先可采取自上而下方式，先确定人职适配点值总体水平以及相应的编制总量，然后再逐级向下确定各级政府机构人职适配点值水平及相应人员配备状况。在条件允许的情况下，也可进一步在分类规划、调整存量原则下确定各级政府内部各部门具体人职适配量度及差距，并在差距调整中以自下而上方式上通过动态调整人职适配点值总体水平来不断调整政府部门人员配置数量及质量状态。

尽管各级政府及其内部各类机构可依据其未来职能强度水平规划要求而予以预测，但是在人员结构、质量及效能标准设定上目前并无统一规范，在实际操作上时常存在过分强调“三高”的高能低配现象以及社会关系因素作用下庸人、闲人广泛存在于政府之中的低能高配现象，因而必然是有的人职适配点值超过了一般标准，而有的则没有达到基本要求。对此，可考虑政府部门内部相互之间的平衡性而取目前政府部门人职适配点值平均值作为现行政府部门人员质量与职位匹配的基本要求及调控依据［16］。

虽然这种体现总体均值的人职适配点值与理想的人职适配点值可能存在偏离，但是基于现实考虑，数量和质量点值差距实际上就是进一步调控的参照幅度，其取值可能为正，也可能为负。如果在数量层面上为正则表明任职人员数量及结构状态并未满足所任职位基本要求，而如果为负则表明任职人员数量及结构水平已优于所任职位的基本要求。而在质量层面，如果为正则表明任职人员素质及绩效水平满足并超过所任职位基本要求，如果为负则表明任职人员素质及绩效状况不能达到所任职位的基本要求。

在下属各级政府及内设各部门、职位的人员配置数量或质量标准不能满足平均点值的情况下，有必要以平衡原则为主导予以调整。因此，对人职适配数量点值高于平均数量点值的部门，可硬性要求其在一定期限内将人员数量减至平均数量标准要求之下，进而相应削减职位数量。在这样操作模式下即可通过高于整体平均数量点值的部门人员及职位数量状况的降低，而使政府机构人职适配数量点值逐步降低，从而也实现对政府机构人员配置数量“减而复增”恶性循环的有效遏制。

而对于人职适配数量点值低于平均数量点值的部门，则也有必要硬性要求予以调整并在一定期限内升至质量点值要求。对于其部门人员可通过培训方式来使其胜任素质及绩效水平提升达到要求，而质量差距幅度则是相关人员培训提升的指向及依据。但是，如果人员不能提升自身质量状况，则需转岗而由其他人员接任以保证使该职位任职人员满足职位质量素质要求。因此要求低于一般平均标准的部门任职人员质量标准的提升，最终必然也将使该政府机构人员素质及业绩整体水平不断均衡及合理化，逐渐实现质量标准上与任职职位的充分“匹配”［17］。

（二）人员适配机制下的“质量换数量”

然而，在政府部门人员数量点值高于一般平均标准的政府部门以数量水平不断削减来实现与职位的“匹配”时，同时对于低于一般平均标准的政府部门而言，由于其任职人员数量及机构状况明显优于职能要求，则可通过人员与职位的“反匹配”来实现政府部门人员及职位的合理配置［18］。尽管对于人职适配标准低于平均数量点值的部门、职位可以进行人员增加来满足要求，但在更多情况下则主张人员数量暂时可不进行调整而是考虑人员与职位的“反向适应”，根据目前人事安排和职位需求在较小范围内实现职位在既定人员状态下的缩减，同时在职能强度维持不变或是增加的情势下实行“质量换数量”策略，即不是增加相对短缺的任职人员数量，而是要求现有任职人员尽快在素质和效能上进行提升以完成更多工作。

不过人员数量标准低于平均数量点值的部门、职位情况在目前机构臃肿、人员膨胀的大形势下并不多见，相对较多的则是任职人员素质及绩效状态明显高于一般平均标准的情形。对此，可以考虑对任职人员予以晋升使其上升到更高职位以获取更充分空间并更大地发挥其应有效用。而在对任职人员没有进行职位调整的情况下，则有必要考虑人员与职位的“反匹配”而也采取“质量换数量”策略，基于该政府部门或职位上任职人员的高质量水平，要求其承担更多的工作任务的方式而促使相应减少相关职位及人员数量。

这种通过质量提升来补足数量或是削减数量的“质量换数量”策略，在目前政府人员数量冗余的背景下，不失为一种较为切实的操作路径，同时也为政府编制管理指出了一种可行的改革方向，各级政府部门都应该通过培训、轮岗、挂职、进修等各种形式大力提升政府人员的知识和能力水平，并在公务人员整体行政水平不断提升而人员数量并未削减，或是因政府职能转变而导致人员数量相对短缺的情势下鼓励一人多岗或是一人多事，通过身兼多职而承担更多政府公共行政职能，从而在人尽其才中有力杜绝政府职位的增加甚至促使其不断削减［19］。

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