我国环境公益诉讼制度的限度＊

胡中华

（中国地质大学（武汉）政法学院，湖北武汉430074）

诉讼制度作为一种正式的制度，深深受制于司法资源的有限性与诉讼参与的复杂性及偏见。在解决大型的复杂的社会纠纷时，诉讼参与者的数量与所要解决的社会纠纷的复杂性带来的制度运行阻力会抵消诉讼制度的优势。因此，我们在呼唤建立我国环境公益诉讼制度时，必须要关注限制环境公益诉讼制度功能发挥的因素，注意环境公益诉讼制度的限度，注重环境公益诉讼制度运行过程中的各种变量因素，避免制定一个“看上去很美”的制度，节约制度建构与运行的成本。

一、环境公益诉讼制度的内在需求

环境公益诉讼的最终目的是保护环境，避免环境遭受人类各种活动的破坏与影响，保证当代人与后代人都能够在一个健康适宜的环境中生存、发展。为了实现这一宏伟的目的，人们在设置环境公益诉讼制度之时，就对其确定了具体的目标：采取各种措施阻止以企业为代表的主体排放污染物和破坏环境的行为；采取各种措施推动政府治理环境。环境公益诉讼制度的适用对象——不论是企业排污行为，还是环境监管部门的监管行为——都最终必须落脚于企业行为，法官必须对企业行为所牵涉的各种利益进行比较、权衡。鉴于环境公益诉讼制度的自身特性，其对司法资源有着特殊的内在的需求。

（一）法院必须具有受理环境公益诉讼案件的权能

环境的自然特性决定了环境一旦遭受毁损、污染或者破坏，其往往难以恢复或修复。保护环境公益的最佳途径就是防患于未然，在环境损害尚未发生前就应该采取相关措施予以防治、制止。现代社会中，最有能力对企业污染、破坏环境行为进行预防与制止的机构就是国家环境监管行政机构。但环境监管行政部门却可能懈怠、忽视自身的环境监管职责。因此，为了实现保护环境公益的目的，环境公益诉讼制度不仅应该允许法院受理非利益相关者对排污企业提起诉讼，还应该允许其对行政机构可能影响环境的行政行为提起诉讼，包括具体行政行为（如许可、批准企业开发项目、排放污染的行为）和抽象行政行为（如制定环境规划、环境排污标准等）。如此一来，环境公益诉讼制度内在地要求法院超越传统司法权能去受理这种新型的案件。这势必需要大大地扩展法院的司法权能。如果没有先行拓宽法院的司法权能，法院受理环境公益诉讼案件就缺乏必要的宪政基石与法律依据。这会破坏一国的法治。

依照我国《民事诉讼法》第108条和《行政诉讼法》第1条的规定，原告只能是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”或者“认为行政机关”侵犯其“人身权、财产权”的“公民、法人和其他组织”。也就是说，法院只能够受理依法具有起诉资格的原告提起的诉讼案件，法院的司法权能范围只能是审理“与本案有直接利害关系”的原告提起的民事诉讼案件与受到“具体行政行为”不利影响的原告提起行政诉讼案件。法律对原告资格的限制就是对法院司法权能的限制。显然，根据我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定，法院能够受理的案件仅限于私益遭受损害、侵害的案件——私益诉讼案件。如果我国法院要受理环境公益诉讼案件，则大大地扩张了法律所规定的法院受理案件的范围，这种受案范围的扩展实际上意味着法院司法权能的扩张。正是我国法律对法院的司法权能有严格限制的原因，我国环境公益诉讼案件才难以被法院所受理与审判。

因此，为了适应环境公益诉讼的需要，我国法院司法权必须得到扩展，使得法院可以审理以下两类案件：一是非利害关系人提起的环境公益诉讼；二是对行政机关抽象环境行政行为的司法审查。我国法院只有具备相应的司法权能，能够审理这两类新型的案件，环境公益诉讼才能够有序地进行。然而根据人民主权原则和国家机构权力制衡原则，法院司法权能的扩张需要得到立法者以法律的形式予以专门的授权。法院不得为了能够受理环境公益诉讼案件，自行其事，自我授权以扩展司法权。如果法院以维护环境公益的名义自行扩展司法权，将会对法治造成严重的破坏，社会将付出沉重的代价。

（二）原告必须具备起诉的动力与有效表达环境公共利益的能力

环境公益意味着该种利益有众多的人非排他地共同享受、利用。“公益总是最少人看护”，众多的人享受环境公益也意味着当环境公益需要有人看管时，总是有大量的人愿意“搭便车”。因此，以诉讼的形式保护环境公共利益，就需要有原告愿意克服“搭便车”的冲动，有极大的动力去提起环境公益诉讼。我国一些地方环境保护法庭出现了无人提起诉讼的窘境说明了其实并非每一个社会成员都愿意牺牲自己的利益去充当原告以维护环境公益。如果社会不能够很好地激发与维持民众保护环境的热情，就可能出现无人愿意提起环境公益诉讼的局面。

诉讼是一场竞赛。面对组织良好的被告，原告必须具备有效表达环境公共利益的能力。通过对环境公益的有效表达，充分展现被告行为对环境的危害、对生物多样性的破坏以及对社区整体利益、人类后代人的利益威胁。这样，原告才能赢得社会舆论、其他社会主体与法官的支持。环境公益诉讼过程更为强调了法律技术与技巧的运用，对原被告的诉讼利益表达能力提出了更高的要求。如果原告不能够按照法律规定的方式以及以法官能够接受的法律语言形式去表达环境公共利益正在或者将要遭受侵害，法官将不会理会原告的诉求。法律语言是非常复杂的，要获得运用法律语言以表达诉讼利益诉求的能力绝非一日之功。

（三）法官必须能够准确地判断各种利益的优先次序

针对影响环境行为提起的环境公益诉讼，牵涉到诸多的利益纠葛，这些不同利益相互纠缠，相互影响。从实质上讲，环境公益诉讼就是要对这些相互联系的利益进行先后次序的安排，比较不同利益间的优先性。这给法官提出了一个几乎不可能完成的任务。以对企业排污行为提出禁令请求的环境公益诉讼为例，企业排污行为牵涉的相关利益有：工厂主的经营利益、雇员的工资与就业利益、政府的税收、为企业及雇员提供服务的其他企业利益、受害人利益、环境本身的利益。况且“环境污染的普遍性与严重性”[1]17，使得既使关闭某一企业以禁止其排放污染物，也不能确保环境污染的好转。在这种错综复杂的利益纠葛中，要想厘清其中利益的优先次序，法官可能无能为力。正因为如此，在新区流动人口诉大西洋水泥厂案①中，法官不得不承认，“到目前为止，有效地控制空气污染仍然是一个既使依靠政府投入所有的公共和财政资源也无法彻底解决的社会问题。……法院作为一个私人间诉讼的副产品，不应该自己单独去做这件事。司法的构建既没有考虑到其自身裁判事项范围上的局限性，也没有做好制定与施行消除空气污染的有效措施的准备。这已经超出了一个私人诉讼领域的范畴，而直接是政府的责任，所以不应当被作为几个财产权所有人和一个水泥厂——在哈得孙河流域开设的许多工厂中的一个——之间的偶然的争端来让法院去解决”[1]17。

大量的环境公益诉讼案件，恰好类似新区流动人口诉大西洋水泥厂案，我们不得不要求法官做出一个清晰的利益序位。因为不对环境公益诉讼所牵涉的全部利益进行一定的排序，法官就不能够决定是否同意原告的诉求或者被告的抗辩。不过这一要求对于法官而言，难度太大，不易实现。

（四）合理的环境证明责任制度

“司法裁判的能力不仅受到法官的权能和实际能力的限制，而且取决于诉讼的进程，因为诉讼的进程可以限制甚至扭曲法官们所能看到的和决定的事情”[1]194。诉讼过程可以说是一场知识竞赛。原告与被告双方各自独立的按照证据规则的要求展示自己所收集来的，有利于支持自身诉讼请求的证据，法官公开且超然独立地听取双方对证据所作的说明，使自身少受不公正信息的影响。除了法律有明确的规定，原告与被告双方在法律上被假定具有平等的收集证据的能力，以此“创造出一种非常规范的公正性，使得所有的诉讼当事人都能够在法庭这一处于严格控制之下的环境中平等地对判决产生影响”[1]39。

在现实之中，所有人都明白，“人类社会永远存在着等级制度，人与人永远存在着权力和服从关系”[2]328，“人们在社会中的地位是不一样的”[2]328。这意味着在人类社会中，社会成员之间实际上并不平等。不同的人能够利用的社会资源其实是完全不同的，当然，他们也就形成了完全不同的应对各种社会挑战的能力。在环境公益诉讼中，原告与被告之间利用社会资源、司法资源的能力同样也是互不相同的。他们之间具有相同的证据收集能力的假设根本就不是社会事实，这一假设永远也不会实现。环境公益诉讼过程中，证明因果关系的成立是最为关键的问题，即证明被告的行为已经或者可能对环境造成危害，被告行为与环境危害之间具有因果关系。原因在于环境污染问题是一个现代科学问题，超越了人类过往社会经验。人类往往难以凭借直观和直觉来感知与理解环境污染的肇因。如何证明因果关系成为了环境诉讼上的一个难题。解决这个难题需要有相当的环境科学知识与试验仪器，普通的民众难以具有这些知识与试验条件，因而就不容易提出相关的证据以证实被告行为与环境损害之间的因果关系的成立。被告往往具有这种证明能力，但为维护自身的诉讼利益，不会提出对自身利益不利的证据。以日本水俣病为例，1956年5月1日，日本厚生省报告正式发现水俣病。1959年11月12日，日本熊本大学医学系水俣病研究小组向厚生省报告水俣病的原因：患者因吃了水俣湾边及其周围的海鲜类产品引起有机水银化合物中毒，证实日本窒素股份公司排放含有有机水银化合物污水的行为是造成水俣病的肇因[3]13。此时离发现水俣病已经过去了漫长的3年，有更多的人受到了伤害。实际上该公司已经做过了猫试验，已经确认了病患原因是由于工厂的排水，但该公司对此隐匿不报[3]13。由于肇事企业的故意隐瞒，政府与民众延迟了对致病因子的防范，耽误了对环境的及时治理与受害人的医治。这一惨剧告诉我们，如果在环境公益诉讼中法律不能够合理地规范证明责任，仍旧依照当事人之间诉讼能力平等的假设设置证明责任规则，绝大多数的环境公益诉讼案件将会以原告的败诉而结束，环境公共利益的保护将会落空。

（五）庞大的法官人力资源

环境公益诉讼需要对所诉被告行为的环境影响深度与广度进行深入的调查，这需要有庞大的法官及其辅助人员资源的投入。被告影响环境的行为愈复杂，需要投入调查工作的人员数量就越多，花费的资金成本也越大。同时，允许原告提起环境公益诉讼，不可避免地会引来大量的案件。大量案件的涌入也需要大量的法官从事审判工作。这样一来，法院系统需要大量的工作人员投入到环境公益案件的审理中。庞大的人员本身的教育与培训就需要花费大量的社会资源。

二、我国未来环境公益诉讼制度的现实制约

从以上的分析可以看出，环境公益诉讼有其自身的特殊性。这一特殊性就是，在诉讼过程中，要求法官不仅善于发现各种相互联系、相互冲突的利益，还要审慎地排定各种错综复杂的利益的位序。“司法的根本目的不在于明确文字的具体含义，而在于判定何种决定是比较好的，可以为社会所接受”[4]。这种特殊性对司法资源提出了不可遏止和难以填补的需要。对于正处于发展中的中国而言，现阶段还难以给环境公益诉讼制度提供充足的司法资源。我国要建立环境公益诉讼制度还面临着一些制度上的束缚与司法资源有限的制约。

首先，我国法院司法权能受到现行法的严重束缚。我国法院难以受理环境公益诉讼案件的原因在于现行法中对于原告资格和受案范围有非常严格的规定。基于法治原则，法院不得违反这些明文规定去受理环境公益诉讼案件。这种严格的法律规定严重束缚了法院受理环境公益诉讼案件的范围。根据我国现行法的规定，只有海洋环境监管部门提起的海洋环境污染损害案件可以由法院受理，其他类型的环境公益诉讼案件法院根本没有受理裁判的权能。正是这种法律规则的束缚，我国难以采取法律解释的方式去建立环境公益诉讼制度。只有通过立法的形式，制定专门的环境公益诉讼法才能够解除这种法律束缚。但立法的过程往往非常之漫长，需要时间和耐心。

其次，我国法官的整体素质难以适用环境公益诉讼的需要。我国法官队伍不适应环境公益诉讼需要的表现主要体现在：其一，我国法官的培养与教育难以提供环境公益诉讼所需要的庞大人力资源。虽有学者形容我国“学法之人如过江之鲫”[5]，但实际上大量的法学人才并没有留在法律职业领域。我国许多地方法院还非常缺乏法学人才，特别是一些偏僻落后地区更是如此。在这些欠发达地区生态环境还没有遭受破坏，更有可能通过环境公益诉讼来保护环境。但是在这些地方，当地民众环境保护意识还不强烈，基于生存的压力，更可能破坏环境，更需要有其他的人提起环境公益诉讼。但恰恰在这些地方，由于法学人才的欠缺，无法满足环境公益诉讼的需要；其二，环境公益诉讼涉及了大量的环境科学知识，而这是我国法官普遍欠缺的。我国现行的法学培养模式局限于传统教育模式，偏重于法律条文与抽象的法学理论的讲解。一般学法之人，不愿也没有相应的途径去学习科学知识，包括环境科学知识。这样，法官或者法律职业者不容易获知审理环境公益诉讼案件所需要的环境科学知识，造成知识的欠缺；其三，法官缺乏利益比较能力。环境公益诉讼案件牵涉诸多利益纠葛，需要法官审慎思考，并比较各种利益的位序以及司法裁判与政府政治过程之间制度选择的优劣。也就是说，由法官直接裁决应该采取何种环境损害救济方式如颁发禁令还是由政府采取合适的环境管制措施等。对于大部分法官而言，审理简单案件尚可，但审理复杂的环境公益诉讼案件尚需要进一步的训练和提高。这种利益衡量能力的缺失会影响对环境公益诉讼案件的审理。

再次，我国普通民众欠缺应对环境公益诉讼的能力。诉讼是一种专门化、技术化的活动，需要采取法律化的言语和修辞以表达对权益与利益的诉求。这样，需要原告具备一定的语言表达能力，通过有效的修辞手段以强化自身诉求的正当性以博得法官、社会舆论的同意、同情和认可。环境公益诉讼活动也是一种专门化诉讼活动，和其他的诉讼活动一样，对原告的诉讼能力也有极高的要求。但是，原告如果想要具备对于维护环境公共利益必不可少的能力，是需要付出高昂的成本的。总体而言，原告至少需要具备以下能力方能有效地进行环境公益诉讼活动：第一，原告必须接受相当的教育，具有接受环境知识的能力。企业破坏环境的行为是否确有破坏性，在许多时候不是一目了然的。这种破坏性往往超出了人类的日常生活经验，非经科学的调查与考证而无法确定。例如要确定在河流上建大坝给水生生物带来的破坏性影响，必须要具备专门的水文知识，并经过长期艰苦的调查了解。因此，环境公益诉讼中，原告只有接受过相当的教育，并具有接受环境知识的能力，才能够了解企业开发项目、排放污染物对环境的影响。而培养一个人使得其接受相当的教育，具有接受环境知识的能力，需要支出相当的教育费用。这不是普通民众所能承担的。第二，原告必须具有必要的筹集支持资金的能力。调查和了解企业开发项目、排放污染物对环境的影响，需要有专门的仪器、专业的调查人员和巨额的调查费用。如果缺少资金的支持，就无法获得提起环境公益诉讼所必要的证据以说明企业影响环境行为的真实性。当然，这样一来，提起诉讼以阻止污染与破坏环境行为的胜诉几率也大大地降低了。只有那些具备了相当筹集资金能力的原告才能筹集必要的资金以支付庞杂的诉讼费用，获得环境公益诉讼的胜诉。第三，强大的组织动员能力。企业污染环境的行为“一般都会产生较大的社会损失，而这些损失由众多的受害人来共同分担，这样一来，单个的受害人只分担了相对较小的损失，在是否起诉污染者的问题上，态度就不那么坚定了。”[1]43“随着相关人数的增加，诉讼的动因在减弱，因为一方面诉讼的成本越来越高，另一方面集体行动带来的问题越来越多。每一方都可能持观望态度，希望其他人先来发动诉讼，因而就愈发难以通过协商的办法来克服这种搭便车的现象。”[1]45为了能够克服这种“搭便车”的现象，需要原告具备强大的组织动员能力，能够采取各种有效的手段激发潜在的受害人对自身利益奋起维护的抗争意识，通过对胜诉结果的憧憬激励他们积极参与环境公益诉讼的行动。通过这种组织动员，形成对被告、法院和政府强大的政治压力与社会舆论压力，迫使相关行为者采取有效的措施停止对环境的危害行为并积极对已经遭受污染的环境进行必要的修复治理。

在我国现阶段，许多普通民众并没有接受完整的法律教育和环境科学教育，对于司法诉讼过程没有清晰的认知，对诉讼活动和法律规则有太多的误解。由于普通民众环境公益诉讼能力低下，他们并不能有效地表达对环境公共利益的保护诉求。因此，他们还不会运用司法诉讼手段去表达自身的环境权益并保护环境公益。这样，造成在司法实践中，出现了一种矛盾的现象：基于环境遭受严重污染和破坏给自身环境权益带来的不可补救的损害，普通民众迫切需要某种手段以保护环境和维护环境公益；由于环境公益诉讼能力的低下，他们又不会选择运用司法诉讼手段，从而对环境公益诉讼缺乏必要的需求。这样，由于缺乏这种需求，形成不了建构环境公益诉讼制度的社会压力，导致立法者还没有把建立环境公益诉讼制度提上日程。

最后，社会无法承担环境公益诉讼制度运行所需的庞大成本。环境公益诉讼制度的有效运行需要对企业排污行为、开发项目行为和行政机关的环境行政行为对环境的影响程度、深度与广度有深入和准确的了解。这需要原告、行政机关和法院投入大量的资金及雇佣专业的环境监测与影响评价人员以监测环境的化学、物理与生态群落的变化，调查了解这些变化与企业影响和破坏环境行为之间的因果关系。同时，环境公益诉讼进程中，也需要花费一定的资金去送达传票、调查取证等。因此，环境公益诉讼制度的有效运行需要有巨额的社会成本支出，并需要社会能够承担这些庞大的成本。我国作为一个发展中国家还不富裕，目前尚不能承担这种庞大的社会成本。

三、我国未来环境公益诉讼制度的限度

我国建立环境公益诉讼制度面临如此多的制约因素。这些制约因素限定了环境公益诉讼制度可能的范围。虽然我们可以对社会整体系统的部分变量进行一定的修正以适应环境公益诉讼制度的需要，如通过立法授权任何人可以提起环境公益诉讼，但我们在短时期内无法彻底改变司法资源供给的整体状况以保障该制度的顺畅运行。因此，立足于现有司法资源的供给能力，我们必须承认环境公益诉讼制度的限度。在现有条件下，充分发挥普通民众和法官的主观能动性，最大程度的实现环境公益诉讼制度的应有功能。

基于对环境公益诉讼制度运行的社会整体背景的客观分析，我们认为我国未来的环境公益诉讼制度应有如下的制度边界。

（一）设置环境公益诉讼前置程序

设置行政处理程序作为环境公益诉讼制度的前置程序，可以充分利用环境行政机关的专业优势保护环境。环境监管部门拥有普通民众所不具备的人员条件、资金条件，他们的工作人员接受过专门的环境科学知识教育，拥有环境执法的权力与手段。因此，要充分发挥这些环境监管部门的专业优势，在公众知晓了企业污染、破坏环境的信息后，应该首先通知和告知这些部门，由它们采取一定的行政监管措施以制止排污行为并且要求行为人采取治理措施以恢复环境原状。只有在这些机构不作为和滥作为的情况下，公众才通过环境公益诉讼督促、监督他们。这种行政处理前置程序可以避免原告频繁提起环境公益诉讼，减少环境公益诉讼制度的运行次数，以节约诉讼成本。

环境监管行政机构应该善于利用和环境行政处理程序相关的两种制度以减少环境公益诉讼发生的几率，减轻法院受理环境公益诉讼案件的压力。第一，环境信息公开制度。环境信息公开制度是环境公益诉讼制度有效运行的基础和前提。没有相应的环境信息的公开与获取制度的保障，原告就无法获得提起环境公益诉讼所必要的环境信息。环境信息公开制度也有自身的功能。当普通民众获得了企业不良环境行为的信息后，可以形成广泛的社会舆论压力，推动环境监管部门行使执法权保护环境。同时，普通民众还可以号召消费者不要购买这些企业生产的产品，利用市场的手段惩罚它们。环境信息公开制度对于规制、监督行政机关的环境不良影响行政行为也有相同的作用。通过公开政府部门的环境不良影响行政行为相关信息，民众也会对它们形成各种压力，包括社会舆论、选举等。因此，充分发挥环境信息公开制度的功能，可以避免一些污染、破坏环境行为的发生，推动企业和行政机关主动改正自身的环境不良行为。这样，也就可以减少环境公益诉讼次数，甚或不需要提起环境公益诉讼了。

第二，环境影响评价公众参与制度。我国出现许多危及公众环境利益的工程建设项目及排污行为，在一定程度上与环境监管部门未能在许可这些影响环境的行为实施之前认真和审慎地听取公众的意见有关。说到底，就是环境监管部门未能强化环境影响评价的公众参与制度，没有注重参与程序的正义，对这些污染和破坏环境的建设项目及排污行为简单地做出了行政许可。因此，为了减少环境公益诉讼制度的运行频次，防患于未然，对那些可能影响环境并危及民众健康的项目和排污行为，环境监管部门应该在做出行政许可之前，组织公众参与环境影响评价，以避免因错误的环境决策而损害环境。强化环境影响评价的公众参与制度，不仅有利于尊重和保护公众应有的环境影响评价参与权，更有利于环境监管部门作出正确的环境决策。这样，能在源头上减少环境公益诉讼的诉因，从而保护环境公共利益。

（二）限制环境公益民事诉讼

一方面，我国现行民事诉讼制度能够容纳自然资源保护机构作为国家利益的代表提起环境损害赔偿诉讼，这种国家利益实际上就是环境公共利益。因此，在建立我国环境公益诉讼制度时，可以保留这种做法②。另一方面，对于公民个人与环保团体作为原告提起环境公益民事诉讼，应该予以限制，只允许他们在无法通过环境公益行政诉讼以保护环境公益的情形下才享有一定的起诉权。其原因在于：建立环境公益诉讼制度其根本目的就是推动和促进环境监管机构更好地履行职责以保护环境，而不是由公众取代它们去保护环境。这样，为了使公众能够更集中精力于监督、督促环境监管机构履行职责，就不允许他们提起环境公益民事诉讼。他们可以通过环境公益行政诉讼的手段参与到环境保护中。另外，更现实的考虑，保护环境更依赖环境监管机构，因为这些行政机关具有公众所不具备的优势，如资金、专业技能、环境监测装备等。同时，公众要提起环境公益民事诉讼，还要承担一定的证明责任，如证明环境损害的经济价值。对于公众而言，囿于经费的欠缺，往往无法承担聘请环境科学专家对环境损害进行科学评估所需要的巨额评估费用。而他们自行评估又缺乏必要的技术与装备。即使他们有技术与装备，这种自我评估也会缺乏应有的公信力而被法院拒绝，以致会被被告合理怀疑。因此，既然公众提起环境公益民事诉讼存有如此多的困难，难以保证获得胜诉以保护环境公益，还不如限制他们的环境公益民事诉讼起诉权，要求他们先行提起环境公益行政诉讼，督促环境监管部门进行环境监管以预防环境污染和破坏的行为发生。这样，把有限的司法资源运用于环境公益行政诉讼案件中，更有利于环境保护。

（三）立足于行政机关具体环境行为的合法性审查

在美国，法院的司法审查范围非常广泛，包括法律的合宪性诉讼、政府官员行为合法性诉讼以及有关行政与管理机构所获授权范围的诉讼[6]。因此，美国环境公益诉讼司法实践中，常常有原告诉请法院对政府抽象环境行为的合法性、合宪性进行司法审查，甚至对国会通过的环境法律的合宪性也进行司法审查。由于我国政治体制与美国有本质的不同，法院的司法审查范围有一定的限度。按照《立法法》的相关规定，法律的违宪审查权在全国人民代表大会，行政法规与地方性法规的合法性审查权在全国人大常委会。部门规章和地方政府规章的合法性审查权在国务院。总之，法院对于抽象的法律规范没有合法性审查权，只有规范选择适用权。《行政诉讼法》第2条明确规定法院只能对政府具体行政行为的合法性进行司法审查。我国法院根本不可能获得美国法院那样的司法审查权，因此，为了尽快地建立环境公益诉讼制度，应该把法院的司法审查权仍然限制在原有的对政府具体环境行为的合法性审查范围内，避免因在司法审查权限问题上纠缠不清而拖延了环境公益诉讼制度的建立。

在对具体环境行政行为合法性进行合法性审查时，法院应该注重参与程序正义问题，以缩小法院需要利益权衡的范围。无论是企业，还是政府，他们影响环境的行为牵涉了诸多不同的利益。这些不同利益往往无法通过抽象的价值位序予以衡量。在环境公益诉讼中，法院权衡这些利益的能力非常有限。因此，与其在这些利益权衡方面举棋不定，还不如把精力放在程序正义上。法官需要特别关注企业与政府可能对环境造成不良影响的行为是否经过了合乎程序的环境影响评价，公众的环境影响评价参与权利是否得到了应有的尊重和保护等问题。

四、结 论

任何制度的运行都是有成本与社会摩擦的，支付制度运行的成本和消除制度运行的摩擦都需要一定的社会资源作为支撑。这种社会资源的有限性限定了社会制度功能的界限。而且任何社会制度都只是社会整体制度系统中的一部分，其运行的好坏与社会整体制度系统中的其他部分能否正常地运行有极大的关联。可以这样说，环境公益诉讼制度也是运行在社会极限之中，其所发挥的功能也有一定的限度。我们在呼唤建构我国环境公益诉讼制度时，必须抛弃“毕其功于一役”的幻想，清醒地认识到环境公益诉讼制度的限度，把司法救济环境公益与政治救济环境公益结合起来，在充分发挥司法制度的功能时，应该考虑构建我国合理的从政治层面解决环境问题的制度。把正式制度与各种非正式的制度紧密结合，最大限度地发挥其各自的优势，以减少制度运行成本的支出。

为了避免环境公益诉讼制度在我国尚未健全就面临不堪重负的局面，我们现阶段应该在有限的区域先行试点，选取环境污染最为严重、民众反映最为强烈且地方公共财政状况较好的区域，允许提起环境公益诉讼，获取一定的审判经验后，再在全国范围内推广。

注释：

① 26 NY 2d219，309NY52d312，257NE870（1970）。被告在奥格巴尼附近经营一个大的水泥厂。本案是相邻土地所有人控诉因为遭受从工厂散发出的灰尘，烟雾和震动的损害而提出的禁制令请求和损害赔偿要求。在经过特别法庭审判后，法院认定存在妨害，并批准临时赔偿，但是法院拒绝了禁制令请求。参见（美）Jhon E．Cribbet Corwin、W．Johnson Roger、W．Findly Erbwst and E．Smith的《财产法：案例与材料》（第七版）一书，陈刚等译，中国政法大学出版社2006年版，第575页。

② 《物权法》第47－49条规定了矿藏、水流、海域、城市土地、法律规定属于国有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源和野生动植物资源属于国家所有。《土地管理法》第2条规定全民所有土地的所有权由国务院代表国家行使，《水法》第3条规定水资源属于国家所有，所有权由国务院代表国家行使。根据这些法律规定，自然资源管理机构可以提起民事诉讼以保护这些自然资源。《海洋环境保护法》第90条第2款明确规定了海洋环境监管部门在海洋环境遭受污染损害时可以代表国家提起损害赔偿诉讼。这些法律规定表明我国环境公益民事诉讼有一定的法律依据。现行法授予了自然资源保护机构环境公益民事诉讼起诉权。

[1] 考默萨．法律的限度[M]．申卫星，王 琦，译．北京：商务印书馆，2007．

[2] 徐爱国．解读侵权法的政治学理论[J]．中外法学，2009（3）：325－346．

[3] 原田正纯．人类史上水俣病的教训——公害原论[M]∥佐藤孝弘，译．张梓太．环境纠纷处理前沿问题研究．北京：清华大学出版社，2007．

[4] 刘爱龙．司法中的伦理解释及其限度[J]．法律科学，2008（5）：34－35．

[5] 赵晓秋．恢复，是一切的开始——法学教育30年之变迁[J]．法律与生活．2007（14）：24．

[6] 哈泽德，塔鲁伊．美国民事诉讼法导论[M]．张 茂，译．北京：中国政法大学出版社，1998：29．