应取消政府采购社会代理机构

黄秋如，李满华

（井冈山大学 商学院，江西 吉安343009）

应取消政府采购社会代理机构

黄秋如，李满华

（井冈山大学 商学院，江西 吉安343009）

社会代理机构为我国政府采购的发展作出了贡献，但也存在不少问题，且这些问题很难根治。为完善我国的政府采购制度，打造真正的“阳光采购”，必须大力发展集中采购机构，取消社会代理机构，促进社会代理机构向咨询性中介机构转变。

政府采购；社会代理机构；集中采购机构；咨询性中介机构

我国政府采购代理机构分为非营利性的集中采购机构和营利性的社会代理机构两类。近几年，社会代理机构发展迅速，为政府采购的发展作出了贡献，但也存在不少问题，许多学者和实际工作者对此进行了研究，并提出了相应的对策。但笔者认为，应取消营利性政府采购社会代理机构，完善非营利性政府集中采购机构。

一、取消政府采购社会代理机构的原因

（一）社会代理机构代理政府采购存在的问题

1．社会代理机构缺乏独立性。社会代理机构是依法设立的从事政府采购代理业务并提供相关服务的社会中介组织，是独立的，平等的第三方，它既不隶属于管理监督部门和其它政府部门，也不受控于委托方。《中华人民共和国招标投标法》第12条和《中华人民共和国政府采购法》第19条都明确规定，采购人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定代理机构。法律赋予了采购人自主选择社会代理机构的权力，极易产生委托代理中的逆向选择。一些采购人在选择社会代理机构时，不是看其资质的高低，力量的强弱和服务的优劣，而是看其与己的关系，与管理监督部门的关系，看其是否“听话”。大环境迫使社会代理机构的主要精力不在于内强素质，靠优质高效的服务争取业务，而在于外拉关系，靠采购人和管理监督部门的关照承揽业务，甚至出现代理机构向采购人违规操作出谋划策，提供便利，甚至无原则迁就的现象，影响了招标质量，损害了投标人的合法权益，损害了国家和集体利益。

2．社会代理机构不够专业。政府采购是一项技术性和政策法规性很强的工作，它要求代理机构必须有一支高素质的队伍。然而，许多代理机构从业时间不长，人员素质欠佳，既缺乏熟悉政府采购政策法规者，更缺乏精通工程、货物和服务方面的技术人员，导致代理行为不规范，代理质量不高。究其原因，一是修订后的《政府采购代理机构资格认定办法》，尽管对代理机构的资格条件有所提高，但进入门槛仍然较低。在人员结构方面，规定“甲级机构技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的70%，具有高级职称的不得少于职工总数的20%；乙级机构技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的50%，具有高级职称的不得少于职工总数的10%”。门槛明显偏低，并且，没有规定机构的人员总数，在人数少的情况下，很容易达到甲级代理机构的专业人员条件。二是《政府采购代理机构资格认定办法》要求政府采购代理机构申请人在向财政部门提供审批资料时，只需提交人员配备情况说明及符合条件的技术方面专业人员的学历、职称证书复印件；要求申请人提供该代理机构依法缴纳税收和社会保障资金的证明；规定提供虚假材料的要承担取消代理资格的法律责任。但实际操作中难以避免代理机构弄虚作假。

3．社会代理机构加剧了政府采购领域的腐败。社会代理机构为了多揽业务，必然想方设法与采购人，特别是项目较多，金额较大的采购人搞好关系。为了使监管机构出台的政策于己有利，必然千方百计与监管机构搞好关系。供应商看到了社会代理机构手中的权力，必然绞尽脑汁与代理机构和采购人搞好关系。一些社会代理机构已成为串联政府采购各方当事人关系的中介，使政府采购蜕变为关系采购，败坏了政府阳光采购的声誉。

4．社会代理机构增加了政府采购成本。集中采购机构为非营利性公法人，其运行经费来源于财政拨款，不向采购人收取任何费用；而社会代理机构是营利性私法人，其利润主要来自招标代理服务费。《招标代理服务收费管理暂行办法》规定招标代理服务实行“谁委托谁付费”的原则，即代理服务费应由采购人支付。但现状是普遍由中标人支付。“羊毛出在羊身上”，投标人必然会将代理服务费计入投标报价，实际上还是由采购人支付。而采购经费大多来自财政拨款，这样，代理服务费最终还是由财政支付。现在一些地方将大额项目委托社会代理机构采购，小额项目委托集中采购机构采购。同样的项目、尤其是金额较大的项目，由社会代理机构采购所付出的代理费肯定高于由集中采购机构采购的成本。良言在《中国政府采购》2006年第12期发表的《从数据看采购代理机构的采购效益绩效》，论证了某省2005年集中采购机构的采购效益远远高于社会中介代理机构［1］。

（二）社会代理机构的现存问题很难根治

针对社会代理机构代理政府采购的种种弊端，学者和实际工作者提出了许多对策，这些举措一定程度上有利于完善和规范社会代理机构，但治标不治本。对策可归为两类：自律和他律，特别是要加强他律，即强化监管。问题是监管很难到位。

1．财政部门的监管。财政部门，即政府采购管理部门是监管社会代理机构的重要主体和主要力量。监管到位的前提有两个：有法可依和执法必严。现有政府采购法规政策中，对代理机构的监管主要针对集中采购机构，涉及社会代理机构的监管的条款很少。制定并完善监管社会代理机构的法规并非难事，难就难在即使有健全的监管法规，也极可能出现执法不严的状况。一是财政部门缺乏监管的动力。社会代理机构及其工作人员或多或少地和财政部门存在直接或间接的关系。社会代理机构门槛低，投入少，风险小，见效快，效益好，许多人趋之若鹜，没有一定关系的，即使符合设立条件，也不一定被批准。一些代理机构人员与财政、审计、监察及其它政府部门的工作人员有直接或间接的亲戚朋友关系，社会代理机构为了获得更多业务，寻求宽松的监管环境，往往通过各种甚至违法手段与财政部门搞好关系。两者千丝万缕的关系，使财政部门缺乏监管的积极性。受到网上通报处理的大多只是代理机构严重违法、影响恶劣的行为。二是财政部门缺乏监管的能力。省（市、自治区）的政府采购管理部门的工作人员一般在10人以下，平时忙于日常工作，无精力监管众多的社会代理机构和繁多的招标项目。

2．采购人的监管。采购人若是守法者，能有效监督代理机构的不规范行为，防止代理机构及其工作人员利用采购项目谋私。采购人若是谋私者，则会增加代理机构违法机率。相对原来的单位自行采购，实行政府采购后，一些人产生权力和利益的丧失感。社会代理机构的出现，为他们谋求私利开辟了一条新通道，他们可以在幕后操纵，代理机构在前台“唱戏”，出了问题由代理机构承担，社会代理机构成了他们逃避违法责任的屏障。而社会代理机构为了与采购人搞好关系，多拉业务，不敢抵制采购人的违法行为，甚至迎合采购人的不合理要求，两者同流合污。

3．供应商的监管。社会代理机构代理的采购项目是否做到了公开、公平、公正，供应商最有发言权。然而，许多供应商为了多中标，极力寻求代理机构的关照，千方百计与之建立良好关系。即使代理机构的违法行为使之受到不公正待遇甚至蒙受损失，也是敢怒不敢言。现实中，供应商看到某一采购项目，采购人和代理机构有明显的倾向性时，往往不敢参与或被迫退出，这就助长了围标行为，导致了政府采购“隐性市场垄断”。

（三）社会代理机构阻碍了政府采购的发展

我国政府采购起步晚，法规尚不完善，而社会代理机构的存在，使现有法规执行困难，给一些不法监管者和采购人以及不良供应商谋求不当利益以可乘之机。

1．集中采购机构的设置落不到实处。《政府采购法》第16条规定：“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”但有的地方一直就未设立集中采购机构；有的原已设立，后以种种理由取消。其中原因难免没有监管部门的私心杂念。

2．社会代理机构承担了许多于法不容的业务。《政府采购法》第18条规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”但许多已设立集中采购机构的地方，大量法律规定必须由集中采购机构代理采购的项目委托给社会代理机构采购。有的地方各类招标公司代理采购的规模约占工程、货物、服务政府采购总量的80%，此种情形在实施政府采购法律制度的国家和地区实属罕见［2］。这是监管部门、采购人和社会代理机构“合作”的结果。

（四）社会代理机构代理政府采购不符合国际惯例

国外的政府采购有200余年的历史，未见哪国像我国这样拥有众多的社会代理机构。美国存在为政府采购活动提供咨询、设计等服务的公司和律师事务所，没有专门的招标中介组织。在法国招标过程中的一些组织机构，如招标委员会、专家评审委员会都是咨询机构，只负责向采购负责人提供中标参考意见，最终确定中标结果，签署采购合同都由采购负责人直接负责。澳大利亚的政府部门在采购时，可根据业务需要聘请社会上的会计事务所或咨询公司提供技术上的支持，没有专门从事招标业务的中介机构。在德国，私营的招标代理商也只有两三家。在丹麦只有一家政府采购社会代理机构——国家采购有限责任公司。

二、取消政府采购社会代理机构后须处理好的两个问题

发达市场经济国家（地区）的政府采购模式可分为三种：一是集中采购模式，即由设立的专门机构或财政部门负责本级政府几乎所有的采购，如我国香港由布政司物品供应科集中采购除少数低值品以外的所有商品、工程和服务。二是分散采购模式，由各个支出部门自主进行采购，如英国、新加坡等，英国是典型的实行分散采购的国家。三是集中与分散相结合模式，即由专门机构或财政部门采购超过规定金额的项目，其他项目由支出部门或单位依法自主采购。由于此种模式能够有效解决集中与分散的关系，为大多数国家（地区）所采用，如美国、韩国等，我国目前也是采用此种模式。无论是采用集中采购模式，还是集中与分散相结合模式的国家（地区），在采购执行中，通常由政府专门设立的采购机构（我国称为集中采购机构）负责中央、地方的集中采购，如美国的联邦总务管理局，法国的公共购买团体委员会，加拿大的采购中心，韩国的国家供应局。设立社会代理机构的国家（地区）极少，即使存在社会代理机构，也屈指可数。而我国却设立大量的社会代理机构，且社会代理机构的采购量远大于集中采购机构。取消社会代理机构，强化集中采购机构，这是发达市场经济国家（地区）的政府采购对我国的重要启示。

（一）大力发展集中采购机构

取消社会代理机构后，集中采购机构的采购任务将大量增加，为做好政府采购工作，必须从三个方面着手，促进集中采购机构又好又快发展。

1．抓好集中采购机构的设立。应按政府采购法律规定，设区的市、自治州以上政府必须设立集中采购机构，未设立的要抓紧设立；县及县级市政府视情设立；集中采购规模较大的地方，可设立两家及两家以上集中采购机构，所有纳入集中采购目录的采购业务均应无条件委托集中采购机构代理采购。同时，法规要明确各级集中采购机构的级别、隶属、编制等，解决集中采购机构设置不统一，编制难落实等问题。

2．提高集中采购机构的质量。工作人员素质不高，是社会代理机构和集中采购机构面临的共同问题。集中采购机构的工作人员不少是“半路出家”，没有经过专业的学习和训练，缺乏法律、工程、产品等相关的专业知识以及招投标、谈判、市场调查等相关技能，难以适应规模越来越大，科技含量越来越高，操作程序越来越严，市场越来越开放的政府采购发展的需要。要从引进、培训、考核、从业资格认证等方面下功夫，提高队伍整体素质。

3．加强集中采购机构的监管。毋庸置疑，集中采购机构也会存在违规、腐败等问题，但比社会代理机构轻，且治理起来相对较易。因为集中采购机构的运转资金来自财政拨款，不收取委托人任何费用，不易受采购人的控制。集中采购机构的开支的监控相对于社会代理机构严格，以机构名义行贿相对困难。并且，集中采购机构不像社会代理机构量多分散，更便于监管。我们可以通过公开透明的采购程序，严格有效的监督管理机制和约束制衡机制，有效地规范采购行为。同时把监管主体扩大到财政、纪检、监察、审计等多个部门，形成多层次全方位的监督，有效地抑制政府采购活动中腐败现象的发生。

（二）促进社会代理机构向咨询性中介机构转变

我国从上世纪80年代初开始招标投标活动，最初主要是利用世界银行贷款进行的项目招标。由于一些项目单位对招标投标知之甚少，缺乏专门人才和专业技能，从事招标业务的代理机构便产生了。1984年成立的中国技术进出口总公司国际招标公司（后改为中技国际招标公司）是我国第一家招标代理机构。后来随着政府采购制度的建立和发展，社会代理机构不断涌现。

采购机构拥有一支既懂政府采购政策法规，又懂相关专业技术的队伍，这是做好政府采购工作的前提。然而，现有社会代理机构不仅法规政策水平不高，更缺乏懂技术的专业人才，其提供的服务多为“程序型招标”，而非“技术型招标”。相对而言，集中采购机构法规政策水平稍高，但专业技术人才同样匮乏。要补上政策法规这一课，对现有工作人员加强自学和培训，见效较快。但要提高专业技术水平，不是靠自学和培训就能解决得了的，主要靠引进人才。况且，取消社会代理机构后，集中采购项目都由集中采购机构承担，制作招标书的任务非常繁重，而项目单位由于缺少相关专业技术人员往往不能胜任此项工作。标书中的商务部分尚有固定的格式，技术部分不同项目各不相同，也就是说，制作标书的难点在于技术部分，而集中采购机构技术人员缺乏，这种状况短期内又很难改变。退一步讲，即使市场上有充足的人才供集中采购机构选择，但受机构规模和人员编制等因素的限制，不可能引进那么多技术人才。这就为政府采购咨询性中介机构的存在和发展提供了广阔的空间。此外，我国的政府采购实行集中与分散相结合的管理体制，分散采购部分，由于采购人缺乏政策法规知识，特别是专业技术知识，也需要既懂招标又懂技术的咨询性中介机构提供服务。因此，在取消政府采购的社会代理机构的同时，应使其向咨询性中介机构转变，发挥其应有的作用。

另外，《政府采购法》规定政府采购包含使用公共资金采购的货物、工程和服务三个部分，同时又规定工程采购适用《招标投标法》，使政府采购的大头——工程采购多游离于财政部门的监管之外。建设工程招标代理机构由建设行政主管部门审批，截至2006年8月，全国已有甲级工程招标代理机构864家，乙级和暂定级工程招标代理机构数千家。与财政部门审批的政府采购社会代理机构相比，建设工程招标代理机构存在的问题有过之而无不及，因此，建设工程招标代理机构也应取消，并向咨询性中介机构转变。

［1］ 良 言．从数据看采购代理机构的采购效益绩效［J］．中国政府采购，2006（12）：50-54．

［2］ 谷辽海．为何八成政府采购由私法人代理［J］．中国经济周刊，2007（28）：22-23．

（责任编辑 易 民）

On the Cancellation of the Social Agency for Government Procurement

HUANG Qiu-ru，LI Man-hua
（SchoolofBusiness，JinggangshanUniversity，Ji＇an343009，Jiangxi，China）

Although the social agencies for government procurement have made great contribution to our government procurement，they still causes some incurable problems．In order to perfect the government procurement system and to form the“sunshine procurement”，policies should be made to promote the establishment of centralization procurement and to cancel the social agencies for government procurement and to accelerate the transformation of social agencies to advisory intermediate bodies．

government procurement；social agency organization；centralized purchasing organization；advisory intermediate body

D035；F203．9

：ADOI：10．3963／j．issn．1671-6477．2011．02．015

2010-11-09

黄秋如（1968-），男，江西省新干县人，井冈山大学商学院教授，主要从事政府采购研究。