城乡公共图书馆一体化：发展战略、制度设计与路径选择

2011-03-19程孝良孙全力阮菊红程艳丽

图书馆理论与实践 2011年2期

●程孝良，孙全力，阮菊红，程艳丽

（成都理工大学 a.政治学院；b.图书馆；c.教务处，成都 610059）

当前，我国社会经济、政治和文化体制改革进入“深水区”，社会快速转型期一些不合理现象和弊端开始集中显现，政府资源迅速增长与公共产品愈益短缺之间的矛盾激荡。在公共文化总体投入相对不足的形势下，如何合理规划，创新体制机制，构建科学高效的公共图书馆投入与运行模式，整合资源、推进城乡公共图书馆一体化发展，将公共图书馆建设与统筹城乡相结合，与文化信息资源共享工程相结合，与保护和弘扬民族文化，推动文化大发展、大繁荣相结合，让有限的投入实现社会与经济效益最大化，在复杂的公共文化系统中找到一条推进城乡公共图书馆普遍均等、惠及全民的行动路径，这些问题亟待总结和研究。本文通过国际国内路径与模式比较，研究城乡公共图书馆一体化发展中投入模式与资源的优化配置，分析投入与运行面临的现实困境并提出对策，为各级政府实施公共图书馆发展战略提供科学依据；相对准确地引导和支持公共文化投入资金的流向，提高投入产出效益和资源配置效率。

1 源起与孕生：城乡公共图书馆一体化的背景与理论基础

党的十六届六中全会《决议》明确提出，要逐步实现城乡基本公共服务均等化。十七届三中全会《决定》进一步提出：尽快在城乡公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均等配置、生产要素在城乡之间自由流动，逐步建立城乡统一的公共服务制度。推进城乡公共图书馆一体化发展是科学发展观在文化领域的具体表现，是构建社会主义和谐社会的内在要求和现阶段统筹城乡发展的基本内容，也是我国即将到来的“十二五”改革发展的基本任务、必然选择和改善民生的具体实践。［1］能否加快推进城乡公共图书馆一体化发展，使广大人民共享改革发展成果，已成为新阶段统筹城乡发展的现实课题。

从我国经济社会发展轨迹来看，经过30多年改革开放和经济社会的高速发展，现阶段我国从私人产品短缺时代步入了公共产品短缺时代，这是未来10年、20年我国公共图书馆发展方式转型重要的基础条件。从宏观上看，人民公共文化需求全面快速增长与基本公共文化产品短缺的矛盾凸显并且越来越突出：一方面是区域经济社会发展的差距导致公共文化投入与发展的差距；另一方面由于城乡二元经济结构和制度安排，导致城乡公共文化布局的不均等，出现所谓“信息鸿沟”。

从公共图书馆服务体系发展现状来看，近年来，公共文化服务在我国国家政策层面上升到前所未有的重要地位。党和国家提出要逐步实现城乡基本公共服务均等化。通过文化信息资源共享工程，进一步强化并完善了以城乡公共图书馆为代表的基本公共文化服务设施和服务体系，基本实现了全覆盖，完成了平台建设，图书馆已“飞入”寻常百姓家。当下亟需思考的是，如何创新公共图书馆运行模式，实现资源均等化发展，并让这些平台和资源真正走进普通公众的心里，为普通公众所用——实现公共图书馆普遍均等的目的，传承公共图书馆民主、平等的精神。［2］

从利益主体分析，当前公众对公共图书馆的现实需求强烈与参与意愿不强，资源配置不均等导致服务供给薄弱与诱导需求过度，政府职能缺失与越位并存；从制度运行生态剖析，受制于经济社会环境、文化体制、制度支撑等，在制度耦合、投入与运行、监管等制度设计层面的内在缺陷。

以公共图书馆为核心的公共文化均等化发展不仅是一个民生问题，更牵涉可持续发展的基础问题；不仅是一个发展水平问题，更涉及制度安排的问题，事实上是一个公平与可持续发展的问题。推进城乡公共图书馆一体化发展，制度建设是纲，一体化发展是目，前者做强，担当纲举目张的重任；后者做大，促使城乡公共文化均等发展，彼此相辅相成。正是从这些意义上来看，推进城乡公共图书馆一体化不仅是关系城乡均等发展、实现城乡统筹协调、建设和谐社会的重大战略部署，是全面建设小康社会、实现可持续发展的重大举措和保证，也是关系国家长治久安的客观需要和战略选择。

在公共图书馆服务体系建设方面，国内学者对图书馆资源整合与共享模式（主要通过总分馆制、图书馆联盟等）进行了大量理论研究与实践探索，期望不改变图书馆行政隶属关系，找出一种适合中国国情的普遍均等模式。产生了嘉兴模式、图书馆之城模式等。遗憾的是，在具体制度设计、体制改革和机制建设等方面却未见深入系统的研究。体制机制阻碍了总分馆制的进一步发展。［3］

对于中国的公共服务均等化制度建设，学者们从建设阶段、原则、制度框架、标准等视角进行了阐释。贾康认为应分阶段进行，并提出初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化，中级阶段会更多地侧重于城乡公共服务均等化，高级阶段则为实现全民公共服务均等化。［4］迟福林则认为城乡基本公共服务的均等化和城乡经济社会发展一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。［5］

研究公共图书馆制度创新、理顺内外部利益关系，既具有重大的理论和现实意义，也具有资料补充作用和学术参考价值。从理论意义看，将研究视角从技术运用和服务体系建设研究转向民主、公平、效率和机制等图书馆制度研究，视角独特。可以弥补传统公共图书馆研究中的制度层面缺失，为公共图书馆制度不断完善发展提供思路，为丰富公共图书馆理论与促进城乡特别是乡村公共图书馆建设奠定基石；拓展研究的视野空间，为新兴的制度图书馆学理论研究增添一种研究思路方法，进而丰富和发展制度图书馆学理论。从实践意义看，研究公共图书馆制度变革，不仅可以深化和丰富制度图书馆理论的内涵，还可以为公共图书馆制度创新提供一个前瞻性的思路和可操作的建议；通过公共图书馆制度创新实证研究，对构建合理的投入与运行模式、制度机理及创新模式的尝试探索，旨在引起政策制定者和基层操作者对公共图书馆制度创新的理性思考，为各级政府科学决策提供有力的理论和实践参考依据；为统筹城乡发展，构建和谐社会提供实践支撑。

2 现状与问题：公共图书馆一体化发展的现实困境分析

2.1 城乡公共图书馆不均等发展

城乡二元分割体制导致的公共政策安排和资源配置有着明显差别，致使农村的公共图书信息服务长期处于缺失状态，城乡之间呈现出利益上不均等、发展机遇不公平、生存环境反差大的严峻现实。［6］在信息、交通、通信日益发达的今天，农村的社会结构、社会意识、社会运转方式呈现出与城市的巨大差别；农村以血缘为纽带的宗法关系，以地域为界线的村落关系，一家一户的小规模经营，也都严重地阻碍着农村向现代化的转型。社会发展不平衡引发的问题与体制转轨不完善的问题交织在一起，历史遗留的问题与新产生的问题交织在一起，农村“信息贫困”的现实与思想认识的差异交织在一起。另外，随着城市化进程，大量农民转移到城市，城市下岗职工与农民工已构成城市文化贫困的弱势群体，因他们生活、工作圈的边缘化，虽有强烈的图书信息需求，却很难享受到公共文化信息服务的“阳光”，而为他们提供的文化生活设施又严重匮乏，他们在劳作之余，大多是聚集在一起饮酒打牌。这些问题唯城乡公共图书文化一体化可化解。

2.2 公共图书馆制度变革面临的困境

经过近几年的理论与实践探索，国内图书馆界逐渐认识到，总分馆制成为推进城乡公共图书馆一体化发展的必然选择，然而在实践中推进总分管制却面临体制机制的障碍。从总体上看，当前，公共图书馆制度变革面临强制力过强和诱致力不足的双重困窘：自上而下的强制制度设计缺乏公众参与和利益表达机制；而自下而上的诱致治理又面临体制机制阻碍。［7］从实践层面看，公共性衰微、运行效率低导致政府失灵；从公共图书馆关系看，公众向政府的诉求表达机制不畅、政府对公共图书馆的监督激励机制缺失、公共图书馆与公众的利益联动机制不健全；从制度自身看，制度体系不耦合，制度供求不均等（缺位与越位并存）。具体而言，始于2002年国家自上而下实施的文化信息资源共享工程，由于公众权益表达机制不畅导致公众的参与意愿不强；与此同时，在各地公共图书馆总分馆制的具体实践中，则因地制宜地通过自下而上的形式，创生了图书馆之城模式、嘉兴模式、禅城模式等；这些模式体现了公众自主参与、设计的精神，但公共图书馆条块分割的现实，阻碍了公共图书馆资源共享理想的实现。当前，在公共文化领域，作为公共政策的“分级办馆”制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都缺少公平地分配资源的要素。“分灶吃饭”体制下的经费来源，“分级管理”体制下的人员管理，客观上延滞了基层特别是乡村图书馆的发展，造成城乡信息机会不平等的延续、扩大与公共图书馆发展的区域性特征。

3 比较与借鉴：两种典型的一体化道路

3.1 发达国家公共文化均等化发展的基本经验

首先，区分公共文化物品性质，分类管理。在西方发达国家，公共文化服务正在成为一种相对独立的公共管理系统。在组织形态上，采取公益性文化经营的路径；在供给物品的特性上，它提供的是以艺术文化的产品和服务为核心的公共文化物品，因而与其他的公共物品运营机构相区别。

在公共文化服务资金的配置方面，从形式正义的意义上设计公共文化服务制度，公平而民主地实施国家公共文化资金分配，由文化部和国家艺术理事会以国家艺术文化基金的形式分配资金。如英国“一臂之距”原则下独立建制的国家艺术理事会，法国等国家的文化部下属的国家艺术基金会。国家公共文化资金的分配方式由行政拨款制变为开放性的基金制，国家艺术文化基金机构向国内所有公共文化服务的申请者和运营者开放，从而使更多的民间公共文化服务机构能够获得与国家公共文化服务机构一样的平等待遇，为所有公共文化服务机构公平地享受国家公共文化的资金分配提供了制度上的保障。

在公共文化服务运营效率方面，西方国家很早就将竞争的理念纳入到公共文化服务部门的具体运作之中，突出公共文化产品服务的竞争性，重视经营管理活动的成本与服务效益之间所形成的经济效率，公共文化服务的组织目标与公众的公共文化实际需求之间所形成的社会效益。出现了公共文化托管制，大英博物馆就是这一精神的典型。所谓公共文化托管制，就是一种由公益性文化财产信托法律关系而建立的商业信用制度。公共文化托管制的实施，一方面将私人的、社团的和国家的文化遗产和艺术文化物品引入公共文化供给领域，由专门的托管理事会聘请专家维护和运营，从而能够更为有效地搜集、利用和传播人类的艺术文化资源，使更多的人能够享受到人类的精神文明成果，以此扩大公共文化服务的社会效益；另一方面，它可以通过国家艺术文化基金协议等程序，引入公共服务的竞争机制，在资金投入、维护保养和经营管理等方面降低公共文化服务机构的运营成本，提升其服务的经济效益，从而最大限度地发挥公共文化服务的运营效益。

公共文化服务部门的市场化配置。上世纪80年代以来，面对国家公共文化经济投入方面严重缺失的困难，公共文化福利水准与国家综合水平之间不平衡的问题，西方国家开始重新思考探索公共文化服务部门在市场经济中的身份和位置。在公共文化领域引入市场机制，一种公共文化服务的公司制度——公共文化有限责任公司出现。其特点是：采取市场化的组织配置方式，设置一种以非营利的组织性质与商业化的经营形式二位一体的公共文化服务部门的公司制度。

总之，西方国家在公共文化产品或服务供给的过程中，不论在制度上，还是具体实施上，都创造出了许多符合自身实际并行之有效的模式方法，为西方社会公共文化服务的长远发展提供了强劲的动力，尤其是其在公共文化产品定位、资源配置、市场化运作方面的一系列制度设计，推动了公共文化事业的均等化发展，基本满足了社会公众对公共文化的需求，保障并实现了公民的基本文化权利。

3.2 成都“G－B－D”多层服务体系建设模式及其典型意义

作为地处西部经济欠发达地区的成都，如何通过改革破解城乡公共图书文化的二元结构，实现一体化发展？成都市一方面加大投入，通过“G（general library，成都市总馆）－B（branch library，区、（市、县）级分馆）－D（diversified，其他多种类型的图书馆）”服务模式，构建了覆盖“全域成都”的公共图书文化服务体系；另一方面，通过体制机制改革，探索新型治理结构。其核心思想就是着力于制度建设、体制改革、机制创新。“G－B－D”模式是指在“全域成都”的理念以及城乡一体化发展的整体思路中，以政府主导、行业推进，利用现代数字网络技术、服务中心平台、联合目录等手段，以总分馆建设机制为核心，依托实体馆、数字图书馆、文化信息共享工程、联合参考咨询网等现有服务手段，按照“层、网、群、圈”的分步规划，对多载体、多形式、多类型的分散资源进行整合，构建覆盖“全域成都”的物理空间（以纸本资源为载体，通过一卡通、农村图书流转等形式提供服务的四级实体服务体系）、虚拟空间（以数字资源为载体，利用现代信息网络提供服务的四级虚拟服务网络）和互动咨询空间（为公众提供联合参考咨询服务的四级互动服务体系）。通过三大空间，实现现有资源最大化共享。

3.3 两种典型的均等化路径

综观西方发达国家城乡公共文化资源的配置方式，主要是“经济溢出供给型”。所谓“经济溢出供给型”模式，是指通过优先发展经济，待经济发展到较高水平后，在公共财政充裕的前提下，发挥“经济引擎”的带动作用，自然形成的改善公共文化水平、提高管理质量的实现方式。“经济溢出供给型”模式的前置条件是经济发展水平较高，公共财政较宽裕。在我国，北京、上海、浙江等沿海经济发达省区城乡公共文化均等发展较好的地方，也主要是采用这一模式。然而在我国西部经济欠发达地区，受经济总量和“再发展”的制约，显然难以选择这种“经济溢出供给型”模式，这就要求另辟蹊径，因地制宜地闯出一条新路。与“经济溢出供给型”模式相对的是“体制机制供给型”模式。这种模式的前置条件是有健全的供给体制和运行机制。体制机制本身不会直接产生公共文化所需资金，而是通过创新体制机制，改革原有机构臃肿、人浮于事的体制，改善低效率的运行机制，发挥“体制引擎”的牵引作用，使达到过去公共服务的效率标准在新体制新机制的作用下能够降低资金成本，使原计划安排的资金额度在新条件的作用下产生远比过去高得多的公共服务效率。［8］降低服务管理成本、减少投入仍可达到原有效率，保持同等投入亦可提高效率，效率的提高直接来自新体制新机制，这种模式就是“体制机制供给型”模式。成都城乡一体化的实践就是这一模式的典型。［9］

4 启示与路向：城乡公共图书馆一体化战略与路径选择

公共图书馆供给与服务，从构成要素来看，可综合为外部要素投入模式、内部要素运行机制和服务产出机制三个体系。

4.1 实施一体化与多元化战略

一体化，是指实行公共图书信息资源城乡一体的供给体系；多元化，是指公共图书信息资源供给主体、供给方式及筹资渠道的多元化。即在统筹城乡的基础上采取多元方式提供公共图书信息服务。

一体化战略主要解决公共图书馆发展的城乡二元结构、地域阶差等非均等化问题，为公共图书信息资源的供给提供公平的制度平台和政策环境，使地域、城乡获得同等的待遇。一体化就是要在制定图书馆发展战略时，将不同地区、城市与农村作为一个有机整体，统筹兼顾，谋划布局，做到规划同步、设施同建、人员同组。建设重心下移、眼光向下，面向基层、面向群众，体现大众情怀，借助“工业反哺农业”的机制扶持农村图书文化事业发展。实现地域、城乡图书文化资源共享，通过物流配送等现代流通手段实现城市图书文化向农村的辐射和延伸；建立对农村的图书文化援助机制，积极开展图书文化志愿者行动，动员社会各界力量支持公共图书文化建设，以活动开展为载体，搞好城乡、区域互动。

多元化战略是指对公共图书文化进行分类管理，基于不同性质，采取不同的供给方式。对于纯公益性公共图书文化信息服务，尤其是基础设施建设由各级政府来提供，而馆内教育、娱乐设施等，则可以通过多种方式来提供，包括供给主体多元化、筹资渠道多元化和供给方式多元化。就供给模式而言，可因地制宜地选择：权威型供给，即政府直接供给方式；商业型供给，即政府在确保公益性的前提下将馆内设施委托给企业组织来管理和提供；联合供给，为提高效率或弥补财力不足，政府通过直接补贴或间接补贴的方式，来鼓励和帮助私人或企业提供图书信息服务；自主型供给，即农民通过自组织的方式自行联合供给。

4.2 构建公共图书信息资源“5M”网格化投入与运行模式

网格原是由网络技术深化而成的一种信息技术，是把整个互联网整合成一台巨大的超级计算机，实现计算资源、存储资源、数据资源、信息资源、知识资源、专家资源的全面共享。其根本特征并不一定是它的规模，而是资源共享，消除了“资源孤岛”。因此，网格化通常也被认为是一种管理思想，它能使信息资源充分共享，协调活动高度协同。通过研究网格机制并将其应用于公共图书馆领域，可以将分散在不同行政层级、不同行政区域、不同服务领域的公共图书与信息资源整合成为一个高度共享、有序运行的最优化系统，最大程度满足社会公众对公共图书信息资源的需求，实现普遍均等、惠及全民的理想境界。

网格化投入与运行模式就是通过构建协同共享的公共图书文化投入与运行模式，重新分配、整合、保护和利用本土文化资源，实现城乡公共图书信息资源协调发展、文化创新、文化融合。“5M”网格化投入与运行模式是指，通过集中整合“多渠道（many channels）的投入模式、多样化（many forms）的建设模式、多层次（many levels）的网格化管理模式、多方向（many direction）的资源共享平台和多形态（many morphologies）的协同服务模式”，实现公共图书信息资源的高效配置，提高投入产出效益。其特征可概括描述为管理原则的人本性和系统性，管理制度的分权集成化，组织架构的扁平化、网络化和可扩展性，业务流程的可重组性和柔性化，管理信息的数字化以及管理流程的自动化和智能化。

以多渠道的投入模式，建立公共图书信息资源可持续发展的长效机制。在坚持政府主导的同时，用市场经济的思路推动投资主体多元化、实现形式多样化、资金来源社会化。［10］公共图书信息服务作为政府主导的公共产品，供给主体是政府。但在经济欠发达地区，政府可用于公共图书信息服务的财力在短时期内不可能得到大幅度提高。因此，需要整合全社会的力量参与，需要更多地向市场采购，这既是解决当前资金困难的有效手段，也是适应社会主义市场经济发展的必然要求。通过积极运用市场机制，推行公共图书信息资源托管制，更大规模地推行公共服务向各种所有制的单位采购的份额，打破长期以来政府部门和事业单位单边垄断的公共服务市场，构建政府与民间的合作伙伴关系，放大财政资金使用效果，利用财政资金这个杠杆撬动社会资本，促进投资渠道和投资主体多元化，形成“政府主导、社会参与、覆盖全域、富有活力”的公共图书信息供给新格局。

以多样化的建设模式，构建覆盖全域的公共图书信息资源共享圈层。依托并整合全国文化信息资源共享工程的资源，因地制宜地创设总分馆模式，按照“中心带动，分支呼应，形式多样，规模适配，功能互补，机制灵活，共建共享”的网格化思路，系统规划布局，完善国家—省（市）—市、州、县—区、镇—街道、村（居）公共图书信息资源共享圈层，实现城镇与乡村、实体与虚拟图书资源的整体性开发利用，使公共图书信息资源通过共享网络向镇村圈层扩展，覆盖“全域中国”。

以多层次的网格化管理模式，实现资源优化高效配置。构建完善的投入与监督机制；以“小政府、大社会”为目标，创设扁平化的系统组织模型；充分利用共享资源，进行图书信息资源重组，避免重复建设，实现管理增效。长期以来，政府项目习惯于在运行中首先求助于行政权力而不是市场风险。政府的成本依靠税收实现，其收入无需经受市场的检验，政府对其支出的成本没有直接承担的义务。政府很多活动无法进行成本核算，很多结果不能量化绩效。政府的天然垄断地位，使得其直接去充当公共服务的生产者，缺乏竞争对手和竞争压力。这就导致公共投入的低效高耗。其实，政府所提供的公共服务成本就是公民的税赋和社会的付出，必须珍惜成本，审慎运用。因此，应打破一直以来认为政府运作可以不计成本，不讲效率的观念，强化政府成本观念，把每项支出都与绩效相联系，讲究公共财政投入和社会效益的产出，加快政府投融资体制和行政方式的改革创新。形成“政府主导，公众监督，统筹管理，高效运作”的公共图书信息资源网格化管理和运行机制。

以多方向的资源共享平台，提供优质高效的服务。改革体制机制，打破公共图书馆条块分割、资源难以共享的局面，依托文化信息资源共享工程，发展各具特色的区域和民族图书文化资源，协调整合，形成合力，真正实现“在共建中共享、在共享中共建”，“一地资源、全国共享、全国资源、为我所用”的美好愿景。

以多形态的协同服务模式，满足公众即时即地的个性化需求。充分利用“信息高速公路”基础设施，构建融“图书借阅—信息参考咨询—数字参考咨询”为一体、“场馆定点—数字网络—流动服务”模式相结合的公共图书信息资源协同服务体系；通过文化娱乐、信息交流、读书讲座等，丰富公众的文化生活，实现服务增效。

4.3 实施“一三六八”图书文化系统工程

在一体化战略决策指引下，制定《城乡公共图书文化惠民工程建设规划》，实施“一三六八”系统工程：建设一个家园、打造三支队伍，健全六大机制，推进“八大工程”，把基层公共图书馆打造成集教育、娱乐、信息、交流为一体的新时代公共文化服务阵地，引领城乡文明新风尚，大力推动和谐城市与和谐乡村建设。

4.3.1 搭建平台：建设公共图书文化家园

在公共图书信息资源共享圈层的基础上，在基层，以各乡镇街道和行政村为单位，建设“公共图书文化家园”，整合“一园一屋一所一室”的功能（文化信息资源共享园、农家书屋、民间文艺传习所、文化活动室），进一步完善公共图书文化服务平台。

4.3.2 典型示范：打造三支先进文化队伍

建设一支人员结构合理、素质优良的公共图书文化流动服务队伍，由“流动文艺演出服务团”“流动电影放映服务团”“流动图书服务团”“流动科技服务团”“流动卫生服务团”“流动法律援助团”等六大团组成，长期深入基层坚持文化服务；建设一支民间文化队伍，培养一批具备一定文化知识、文艺特长的文化带头人，发掘和保护文化遗产，积极引导文体、科技、卫生、司法等部门创建一批各种门类的文化示范户，组建一批各具特色的文体团队，切实增强乡村公共文化自我生产和自主供给能力；建设一支图书文化专业管理人员队伍，制定基层图书文化人才中长期培训计划，加强工作岗位规范，建立基层图书文化工作者培训网络，提高文化素质和管理水平，指导图书文化活动正常有序开展。

4.3.3 制度破冰：健全六大图书文化机制

健全工作网络机制。构建国家—省（市）—市、州、县—区、镇—街道、村（居）公共图书信息资源工作网络体系，在各省（市）建立全国文化信息资源分中心；各市、州、县建立文化信息资源支中心，并成立“公共图书文化家园”活动领导小组，积极发挥宣传思想大战线的作用，充分调动文化、科技、卫生等部门的职能作用，形成推进城乡公共文化服务体系建设的整体合力，齐抓共促，资源共享；在区、镇街道，健全组织，配备专门工作人员，组织和指导“公共图书文化家园”开展文化活动，发挥“公共图书文化家园”在该区域宣传教育文化中心的作用；在街道、村（居）成立各类业余文体团队，组织开展各种文体活动。

完善投入保障机制。将公共图书文化建设和活动经费列入县财政预算，根据财力状况，设立额度不等的公共图书文化活动专项经费，同时，积极探索公益文化社会办的路子，鼓励结对扶植，自筹经费，尽量做到“多予、不取”，确保公共图书文化家园各项活动正常高效开展。

构建公共图书信息资源整合机制。正确处理公共图书信息资源服务与公共图书信息资源社会化、市场化的关系，逐步形成政府主导，文化事业单位、企业、非政府组织、社区等多元主体共同参与、协商与对话的“交互理性”的制度框架。公共图书信息资源服务的发展，依赖于公民直接或通过社区与行政官员就共同利益目标进行对话，从而达到互信合作。在提供公共图书信息资源服务的过程中，应当促进公民、私有部门及非政府组织等的广泛参与及其合作关系的确立。公共行政应改变传统行政组织办文化、管文化的模式，集中承担为公民服务和向公民放权的职责，并在提供公共图书信息资源服务时，充分发挥民间力量和社区组织的功能，实现民主参与，体现公民价值，促进多元主体共生治理机制的形成。［11］发挥计划性的政府干预机制、竞争性的市场调节机制、自治性的社区参与机制的互补性制度优势，实现“政府引导、市场介入、公民参与、普遍均等”的目标。

图书信息资源网格机制。在信息技术和数字化高速发展的今天，图书信息资源网格机制无疑是图书馆公共服务制度的一项重要内容。而通过图书馆网格化机制，破除体制机制的障碍，将为一定区域内图书馆资源的实现共享提供基础和可能。

完善公众参与和政府回应机制。公众广泛参与、监督是公共文化价值的体现和公共文化服务进步的源泉。公共文化本质是为公众服务，失去了公众，公共文化就失去了生存的价值。在新公共服务理论中，公民参与是一种不可替代的价值。在公共文化服务体系中，公众也有一个主动参与、自我服务的过程，从而构成一个公众从知情到参与到监督的完整权利链条，形成公众自我参与、自我管理、自我发展、自我服务的良性循环。［12］然而，在公共文化管理与服务的实践中，公众参与却存在着“效率”与“回应”的两难问题。正如美国学者登哈特所言：公共管理者一方面追求着服务效能，另一方面必须把公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置上，更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应，由于公民参与的时间问题和知识、技术问题而影响公共管理者组织效益与效率的达成，这就导致“效率”与“回应”经常呈现出一种紧张关系。新公共服务理论认为：“未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与公民对话协商和公共利益充分结合。”

公众权益表达与保障机制。公共图书馆制度创新必须把保障公众权益作为最高目标。建立有效的表达机制，改变以自上而下的行政计划替代公众意愿、以政府设计替代公众参与的现象，真正把满足群众需求作为公共图书馆决策的出发点；保障公众的管理参与权，建立良好的沟通机制，确保公众知情权、决策参与权、监督权等权利，增强公众对公共图书馆的话语权和影响力。［13］

4.3.4 统筹推进：实施公共图书文化“八大工程”

实施文化信息资源共享工程，传文化。公共图书文化信息资源共享工程的定位应该是：政府主导是关键，以城带乡是基础，数字化网络建设是核心，城乡共建共享是目标；其原则应该是坚持着眼于长远目标，统一部署、统一规划、统一投入。

实施图书文化品牌示范工程，展文化。精选和系统组合区域文化、民族和历史文化，加强挖掘、建设、宣传具有区域、民族本土文化特质的文化品牌，向世人展示多姿多彩的特色文化的独特魅力。

实施非物质文化遗产保护工程，护文化。建立健全非物质文化遗产传习及传承保护制度，强化公共图书馆在非物质文化遗产保护与传习中的责任。在保护好已进入国家、省、州非物质文化遗产名录文化遗产的同时，进一步发掘未进入名录的民族民间文化；在保护的同时，重点挖掘非物质文化遗产的文化内涵，开展非物质文化遗产宣传与推广，做好非物质文化遗产传承人的“传、帮、带”工作。

实施城乡图书文化设施惠民工程，拓文化。发挥图书文化工程的辐射与带动作用，提高文化品位；开展图书文化推广与体验活动，把图书文化活动延伸到城乡每个角落；根据区域、民族文化传统，开设特色图书文化集市，创建具有创新形式的图书文化网点，开展丰富多彩的乡村图书文化活动。

实施图书文化流动服务工程，送文化。充分发挥专业图书文化下乡流动服务队的作用，送书、送戏、送科技、送电影、送文化讲座和各种类展览到乡村，形成浓厚的城乡图书文化氛围。

实施先进图书文化研究工程，育文化。挖掘和研究区域、民族文化的精神内核，打造人文中国、文化中国；成立专门研究机构，通过举办非物质文化遗产发掘与保护研讨会等方式，挖掘区域、民族文化丰富的思想及精神内涵，形成各自独特的思想文化体系。

实施人民群众图书权益诉求和保障工程，带文化。开展城乡居民文化维权培训、辅导，内容包括著作权、版权、知识产权等讲座；通过流动法律服务队走进乡村宣传，满足人民群众文化的权益和诉求；免费向市民发放一些公益性文化活动的门票和卡证，满足人民群众日益增长的文化需求；建立文化维权制、文化权益投诉问责制和限期办理制。

实施特色图书信息人才培养工程，种文化。建立民族文学艺术人才的培育、选拔和奖励机制；建立非物质文化遗产传承人的传帮带制度；建立基层群众文化骨干的培训和培育机制。制订人才引进机制，针对专业图书文化人才，制定详细的引进人才细则，对一些专业强的特色图书文化人才，放宽条件，提高待遇，解决后顾之忧，让人才引进后留得住。

5 结论

公共图书馆制度安排是探讨如何利用社会资源包括公共财政获得文化民主的实现。［14］文化民主是一种愿景，是一个通过体制机制创新而不断完善的过程。从城乡均等化发展视角，本文尝试通过体制机制再造，消除公共图书馆均等化发展的体制机制障碍。我国城乡公共图书信息资源不均等发展具有的个性特点：从政府财力适应经济发展水平的要求，适应社会公众对公共产品的需求角度讲，不均等现象存在有着直接动因和制度根源，通过网格化投入与运行模式，有效改变过去公共图书信息资源供给过程中，由于信息沟通共享不足、信息披露不力造成的决策失误、配置低效、协调无力、公众参与程度不高等问题。通过“体制机制供给型”发展模式，实现内生型供给。上述结论对于推进城乡公共图书馆一体化发展具有的启发意义是：第一，充分认识公共图书信息资源一体化的社会效应和重要性；第二，确立政府是公共图书信息资源的供应主体理念，应义不容辞地承担增加公共图书信息供给的责任；［15］第三，推进一体化的根本途径只有借助于公共图书信息资源的供给主体——政府行为机制的改革；第四，推进公共图书信息资源均等化发展要以提高供给效率为核心，借助于供给制度和模式的革新。

［1］姜裕富.和谐社会：建构？进化？还是其他［J］.成都理工大学学报（社科版），2008（2）：83－88.

［2］程焕文.普遍均等惠及全民——关于公共服务普遍均等原则的阐释［J］.图书与情报，2007（5）：4－7.

［3］邱冠华，等.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案［M］.北京：北京图书馆出版社，2008.

［4］贾康.公共服务的均等化应积极推进，但不能急于求成［J］.审计与理财，2007（8）：5－6.

［5］迟福林，等.加快推进基本公共服务均等化［J］.经济研究参考，2008（3）：19－25.

［6］程孝良，等.城乡一体化进程中图书馆发展模式的理性思考［J］.图书馆理论与实践，2009（4）：56－57.

［7］梁欣.我国公共图书馆服务体系建设：治理模式研究［J］.中国图书馆学报，2009（6）：17－24.

［8］肖云.成都市统筹城乡发展模式的社会经济效应分析［J］.成都理工大学学报（社科版），2008（1）：82－87.

［9］成都市社会科学院课题组.成都城乡公共服务均衡发展与村级公共服务水平比较分析调研报告［EB/OL］.［2010－04－15］.http://www.cdss.gov.cn/yanjiu/jx cg/BYKT/1404.htm.

［10］顾烨青.试论公共图书馆管理体制与管理理念的创新［J］. 图书馆，2007（6）：1－6.

［11］蒋斌，邹洪伟.地震灾后农村社区建设中的过程目标及其实现［J］.成都理大学学报（社科版），2009（2）：13－17.

［12］黄婷.政府治理中公民网络参与的路径选择［J］.成都理工大学学报（社科版），2009（4）：70－76.