电子政务的主客体需求对比研究

●张 正

（广州大学 图书馆，广州 510006）

随着我国行政管理体制改革的不断深化，我国电子政务建设亦将随着政府职能的转变，更多地朝着为广大群众开展公共服务方面发展。因此，分析电子政务主客体对我国电子政务的需求就非常必要：政府部门对电子政务系统有什么需求，需要实现什么目标？广大人民群众对各级政府、部门网站又有什么样的诉求，需要得到什么样的公共服务？本文将对我国电子政务的主客体需求作一对比研究，从需求的角度对我国电子政务的建设进行探讨。

1 中国电子政务主客体需求的对比分析

1.1 中国电子政务的主体和客体

在建设电子政务过程中，必须明确电子政务建设的主体和客体。在我国，电子政务建设的主体，应该是从中央到地方的各级政府部门、基层地方组织，也包括非赢利性政府职能部门及公共事业服务机构，如：各级党委、人大、政府、政协等机关，建委、计委等职能部委，工会、妇联、卫生、社会保险等社会服务部门，公检法、工商、海关、税务等专职部门，等等。中国电子政务的客体，应该是电子政务系统所面对和服务的对象，即广大的人民群众，每一个公民。另一方面，从电子政务系统的组成来看，一个是政府内网、一个是政府外网，政府外网服务于公众，政府内网服务于各级政府部门、机关的办公运作，因此，从这一意义上，各级政府部门、机关和基层地方组织也是电子政务的客体。需要特别指出的是，本文仅就政府部门和社会公众对电子政务系统外网，即政府门户网站的需求分析展开研究，电子政务内网不在本文的分析范围。

1.2 政府视角下的电子政务需求分析

（1）转变政府职能，构建服务型政府的需要

转变政府职能，构建服务型政府是行政体制改革的重要内容和目标，各级政府部门的电子政务建设，需要围绕这一主题进行。新技术背景下的电子政务建设，可以为我们促进社会和谐、推进行政体制改革、构建服务型政府提供新的契机。［1］建设服务型政府，就是以信息技术作支撑，为社会、为企业、为群众提供快捷、高效、优质、方便的服务。而电子政务服务所具有的便捷性、开放性和互动性特征，为改进政府服务提供了新的途径，特别是在提高政府部门的日常办公效率，促进政务信息向公众公开、规范、简化行政审批程序、增强官民沟通协作、提升科学决策水平等方面具有不可替代的优势，是大幅提高政府行政效能和服务水平不可或缺的手段。电子政务的实施从三个层面彻底改变了传统政务工作模式。首先，利用现代信息技术实现了政务数字化、电子化；其次，利用先进的信息技术实现了政府职能的再造和结构性调整，从而促进政府行政的高效、科学、民主；再次，改变了管理和工作的传统观念。［2］因此，借助电子政务的建设和运作，从而实现转变政府职能，构建服务型政府的目标，是作为电子政务的主体——政府部门对电子政务建设的首要需求。

（2）政府信息公开，保障公民知情权的需要

2007年4月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式公布。按照该条例要求，各级政府的信息公开透明将纳入法治轨道，确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，保障公民知情权。除了公众主动书面信函申请某项政府信息公开外，政府信息公开更多的是借助电子政务系统外网，即政府门户网站，发布各项政府信息，或提供网上政府信息公开申请窗口，供公民查阅或申请。但从目前我国各级政府网站在信息公开的做法和效果来看，情况并不乐观。一是政府网站所公开的信息，为公众所关注和关心的信息不多，质量不高。如财政预算、经济统计数据等等，要么没有公开，要么数据陈旧；二是公民申请信息公开的渠道不足。计世资讯（CCWResearch） 在2008年对我国31个省级政府网站以及广东省的21个地级市和42个省直部门网站进行调研，调研数据表明，这三类网站申请公开栏目的拥有率分别为71.0%、38.1%和19.0%，远达不到国家要求。在信息公开申请栏目设置上也存在“人性化不足，不能在线提交申请，申请表不能正常提交，答复不及时以及推诿不予公开”等问题。［3］因此，为了更好地贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，保障公民知情权，各级政府部门电子政务的建设，必须加强政府信息公开工作。

（3）贯彻政策意图，落实政策措施的需要

政府政策的执行和顺利实施，其重要的一个前提是得到人民群众的广泛支持。人民群众的支持来自于他对政策本身的正确理解和认识，这就需要通过广泛的宣传与引导。除了报纸、电视、广播、社区外，政府部门的政府门户网站也是市民了解政府政策、正确理解各项措施的重要渠道。在电子政务系统的建设中，必须注意在政府网站的栏目设计上满足政府贯彻政策意图，落实政策措施的需要，通过各种形式，让更多的公众了解政策的意义，把握政策的变动，减少政策执行的障碍。例如，在中国广州政府门户网站上，我们可以看到“公告公示”“最新政策文件”“热点专题”等栏目。［4］公众通过上网浏览，可以了解到广州政府最新实施的各项政策、措施和政府近期的工作重点和目标。因此，借助政府网站，向公众宣传各项政府政策意图，顺利落实各项政策措施，是各级政府作为电子政务的主体对电子政务建设提出的新需求。

（4）了解民情民意，改善政府施政的需要

一项科学的政府决策，总是以最有利于改善民生、有利于社会经济的发展为着眼点。要有科学的决策，就需要掌握社会舆情，了解民生需求，以便出台以人为本的政策措施。2008年6月20日，胡锦涛总书记与网民在人民网聊天，倾听网民对国家大政方针的意见，并指出党和政府强调“以人为本、执政为民，因此想问题、作决策、办事情，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道”。［5］胡锦涛总书记与网友直接交流，体现了党和政府对民声民意的重视，也对我国电子政务建设提出了新的要求。电子政务系统的建设，必须注意民情民意的收集和反馈，注意与公众的交流与互动，通过电子政务，正确地引导舆论，疏导民意，为构建和谐社会服务。［6］这就要求在电子政务系统政府门户网站的栏目设置上下工夫，既要有政府与民众互动的“政民互动”栏目，也要有民众反映情况、表达意见的“民意征集”“监督投诉”“百姓热线”等栏目，［4］在系统的后台，更要安排专门的工作人员负责对这些民情民意的收集整理，及时反馈、回应民众的诉求。通过政府门户网站，一方面，社会公众和社会组织可以自由地发表自己的见解和看法，表达自己的诉求；另一方面，政府在准备实施某些政策之前，在政府网站上公告，能够在征集民意的基础上形成科学的决策。

（5）实现公民网上办理各项事务的便捷、顺畅

通过电子政务系统，各类政务活动和社会公众事务的办理都可以转移到电子政务系统去办理，以实现提高效率、改善政府行政能力的目的。2008年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发了《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》，该规划要求，到2010年，政府门户网站要成为政府信息公开的重要渠道，50%以上行政许可项目实现在线处理，网上申报纳税额占纳税总额的比重达到50%。［7］目前，我国电子政务系统运行的现状比照《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》要求，在应用方面还存在较大的差距，主要是电子政务应用侧重于内部事务处理和自我服务，支撑政府决策和面向公众服务的信息化能力亟待提高。已建电子政务工程中，面向公众服务的业务应用功能不到3%；面向决策支持的业务应用功能不到8%。电子政务提高政府行政能力和普惠公众的效能尚未充分显现出来，［8］因而社会公众在办理各项事务时，操作程序复杂、在线处理速度慢等情形时有发生。因此，实现公民网上办理各项事务的便捷、顺畅，是建设电子政务系统外网政府门户网站的基本要求。在电子政务系统外网的设计上，要从社会公众方便使用的角度出发，设计和配置各项行政事务办理网上窗口，以公众易学、易懂、易操作为基本原则，简化操作程序，增强系统的处理速度，保证社会公众办理行政审批、报税等各项事务的便捷和顺畅。

（6）电子政务系统运行稳定、可靠、安全

电子政务系统的运行稳定、可靠和安全是电子政务建设的一项基本要求。在建设过程中需要注意两个问题：一是要保证电子政务系统外网的一天24小时的稳定、可靠运行，让公众一天24小时都可以查询到政府的信息，得到有关政府的资讯，以实现一天24小时无间断的电子政务运作为目标。二是要注意电子政务系统外网的安全。政府门户网站的公信力和权威性，使得它更易受到黑客攻击。为做好电子政务系统外网的网络安全防范，可以根据不同部门网络的安全需求，在政务外网规划3个不同的功能区，即“2+N”的结构：一个公用网络区、一个互联网接入区和依据不同部门网络应用需要单独隔离的VPN专网区，来实现应用方便又更具安全性的电子政务系统外网。［9］除了网络安全问题，也要注意如电力中断、火灾等传统安全隐患给电子政务系统造成的损害。因此，保证电子政务系统运行的稳定、可靠和安全，在电子政务系统建设中做好各种问题的应急预案是必不可少的。

1.3 公民诉求：电子政务的客体需求分析

（1）了解政府信息，办理各项事务的需要

在现代社会，公民积极参与社会事务，关注政府决策和施政的意识在不断增强，对了解政府各类信息的需求也在不断增长。一项针对公众电子政务需求的调查显示，选择电子化服务的占到被调查人数的77%，只有23%的人选择面对面服务，这表明，我国公民的电子政务意识有了显著增强；在对目前电子政务服务的满意度调查中，给出好评的只占被访对象的27.09%，认为很好的仅占所有被访者的1.67%，大部分受访者对目前电子政务提供的服务质量满意度一般，这表明，我国电子政务在满足公众需求方面还有极大的改善空间。

公众对政府信息的需求，主要集中在如下方面：政府部门及其组成的相关信息；各类行政许可项目的办事步骤、程序；各类政府文件、政策和规章制度；社会政治、经济、文化发展的各类数据；政府规划、发展战略等。目前，公民了解政府各类信息的主要障碍是：各级政府部门及其工作人员对政府信息公开的认识不足，服务意识不强；公众可以从政府门户网站上了解到的政府信息不多，质量不高。在很多政府网站，公众比较关心的国民经济数据、发展规划及其细节等公开程度不高、不够详细。例如，近年各地因为规划变更或不了解城市规划而引起的各类房地产纠纷很多，如果相关部门能详细地公布规划信息，公众可以方便检索、查询，类似的纠纷就会显著减少。电子政务系统的方便、快捷和不间断服务，也吸引着越来越多的社会组织和公众选择网上办理各项事务。各级政府部门也在积极地将各类行政许可项目、纳税事务等迁移到电子政务系统去办理，以达到简化手续，提高行政效率的目的。因此，对于社会组织和社会公众而言，易操作、方便、顺畅、快捷就是对电子政务系统的基本要求。

（2）表达公民诉求、参与政策制定的需要

随着公民对公共服务产品的个性化需求越来越高，公民不再满足于仅仅作为公共服务产品或政策的被动接受者，而是希望能参与公共政策的制定过程，特别是参与和自身利益密切相关的政策制定过程，这使得政府和公民之间的互动性得到增强。［10］借助于电子政务系统，公民与政府的互动将更为频繁与密切，更为常态化，表达诉求、参与政策制定成为公民对电子政务系统提出的新要求。

公众对某项公共政策的讨论和参与，可以为公共政策的制定提供有价值的信息，降低决策风险，有利于促进政策制定的民主化、科学化。然而，目前我国公民在参与制定政策的实践过程中仍然存在很多困难，例如，一些政府官员头脑中残存着官僚主义思想，视公民为政策客体，对公民的参与意见不重视，变参与为其回避矛盾的权宜之计，使得公民参与流于形式。表现在电子政务系统外网上，就是公民没有表达诉求、发表意见的方便渠道，或是在政府网站上虽然设置了诸如“互动交流”“民意征集”“咨询投诉”“百姓热线”“网上调查”等栏目，但市民的意见和投诉并没有得到重视，没有及时地交由相关部门去研究、处理，并作出答复，而只是流于形式。在公民参与涉及切身利益的公共政策制定方面，公民的参与更多的只是给予一种表达政策意见的渠道，真正广泛采纳社会公众意见形成最终政策的很少。因此，在今后的电子政务建设中，既要在栏目的设置上为公民提供表达诉求、参与政策制定的渠道，更需要在电子政务系统的后台，认真分析、整理、汇集公众意见，真正以人为本，科学制定各项政策。

2 以电子政务主客体需求为导向，推进我国电子政务建设

2.1 电子政务主客体需求对比分析

电子政务建设，需要协调统一主客体的不同需求，优化电子政务系统的建设方案，以实现主客体需求的最大化、最优化。我国电子政务主体的需求中，一是宏观的需求，包括：转变政府职能，构建服务型政府；促进政府信息公开，保障公民知情权；贯彻政策意图，落实政策措施；了解民情民意，改善政府施政。二是微观的需求，包括：实现公民网上办理各项事务的便捷、顺畅；电子政务系统运行稳定、可靠、安全。在电子政务客体的需求中，主要侧重的是微观需求，如了解政府信息，办理各项事务；表达诉求，参与政策制定等等。尽管我国电子政务主体的需求涵盖了很多方面，但其与我国电子政务的客体需求并不矛盾，而是为了更好地实现客体的需求而提出的，两者的目标是一致的。转变政府职能，构建服务型政府是为了提高电子政务的办事效率，更好地服务于公民办理事务的需求；促进政府信息公开，是为了满足公众了解政府信息的需要；了解民情民意，也是让公民的诉求有一个更为方便的表达渠道，在充分吸收公众意见的基础上，改善政府施政；贯彻政策意图，落实政策措施，是将以民生为出发点的各项政策通过宣传得到广大人民群众的支持，顺利实施，以改善民生；而我国电子政务主体对电子政务系统运行稳定等的要求，更是为了保证公民对电子政务的各种具体要求而提出的。

2.2 以电子政务主客体需求为导向，推进电子政务建设

（1）以建设服务型政府为目标，强化电子政务系统外网的公共服务体系。利用电子政务的公共服务体系，进一步发挥电子政务对改善社会管理、公共服务的作用，以推进政府信息公开、政务公开，从源头上遏制腐败，更好地为社会提供公共服务，进而增强党的执政能力和政府的行政能力。［10］

（2）以服务为中心，整合资源，进一步推进公共服务多元化和公共服务平台的整合。向上是将大平台整合起来，向下是向城乡和不同的领域延伸服务。要加强办公资源的整合，建立起跨部门的综合业务系统，更好地推动各部门信息的交换和应用。

（3）重视社会公众对电子政务的需求，提升电子政务系统中政府与公众互动的功能。在过去的电子政务建设中，电子政务的客体即社会大众的需求，往往得不到重视，在电子政务的整体设计上，对社会公众如何方便办事、如何更好地通过电子政务了解信息、表达诉求缺乏更多的考量，公众服务效用不高。在新形势下，建设我国电子政务，必须统一协调主客体需求，以民生为本，推动电子政务建设。

［1］于施洋．从欧美政府CIO定位看中国电子政务发展 ［J］．电子政务，2008（9）：35－37．

［2］王雪华．实施电子政务与政府职能转变［J］．大连理工大学学报（社会科学版），2003（4）：50－52

［3］我国政府网站亟待加强“申请公开”建设［EB/OL］.［2009－08－10］.http://it.sohu.com/20081015/n260040944.shtml.

［4］中国广州政府门户网站 ［EB/OL］.［2009－08－10］.http://www.gz.gov.cn/.

［5］吴绮敏，孙承斌．唱响奋进凯歌 弘扬民族精神——记胡锦涛总书记在人民日报社考察工作［N］．人民日报，2008－06－21（01）.

［6］宁家骏．重视电子政务舆论导向功能［J］．信息系统工程，2009（3）：18.

［7］发改委官员就中国信息化“十一五”规划答记者问［EB/OL］.［2009－08－12］.http://www.china.com.cn/economic/txt/2008-04/17/content_14971286.htm.

［8］顾大伟.我国电子政务的现状及发展趋势［EB/OL］.［2009－08－12］.http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20080425/14806671.html.

［9］宁家骏，等．创新模式以构建服务型政府公共网络平台——关于国家政务外网建设的几点思考［J］．电子政务，2008（4）：7－10.

［10］张艾荣，黄宝荣．电子政务环境下的公民参与机制变迁研究［J］．中国行政管理，2008（8）：70－72.