依法行政理念指导下的行政服务中心

2011-03-19唐璨

天津行政学院学报 2011年2期

关键词：依法行政服务中心行政

唐璨

（北京师范大学,北京 100875）

依法行政理念指导下的行政服务中心

唐璨

（北京师范大学,北京 100875）

依法行政理念及实践在我国已进入全面展开的重要时期,包括职权法定、法律优先、法律保留、依程序行政、承担法律责任等内涵。依法行政是行政服务中心必须依托的一项重要法治理念。依法行政理念与行政服务中心的时代契合点在于政府行政文明的提升、法治政府的建设、服务型政府的推进。依法行政理念指导下的行政服务中心应当依法设立、运行、全面监督以及承担法律责任。

依法行政;法治政府;行政审批;行政服务中心

行政服务中心是近十年来我国各级各地政府及其部门在服务型政府建设和行政审批制度改革中出现的一种名称不同、职能类似的综合性行政组织,通常采取集中、联合、统一的审批和办公模式,极大地改变了行政审批格局,提升了政务效能。尽管不少行政服务中心取名为“政务超市”,但是,我们必须清楚地认识到这种超市与商业超市的区别。政务超市提供的是一种特殊服务,不具有随意性,不能像一般商品那样按照商业惯例进行交易。事实上,“政务超市”必须按照法律规定的职权、条件、程序、期限等依法设立、运行和监管。依法行政通常是作为行政法的一项基本原则而使用的,也是我们建设法治政府的基本要求和根本手段。因而它是行政服务中心必须依托的一项重要法治理念。

一、依法行政理念的发展历程及其基本内涵

（一）依法行政理念的发展历程

“依法行政”在各国有不同称谓,但是它们有着共同的要义——行政必须受法律的约束。公元前594年,具有立宪意义的梭伦改革就开始萌生了法治的观念。而近现代意义上的法治是建立在民主基础上的,是资产阶级启蒙思想家传达出的理念和资产阶级革命的产物。资本主义初期,为了适应自由竞争的需要,提倡管得最少的政府是最好的政府,奉行“无法律即无行政”,其所依之法乃狭义的国会立法。随着经济、社会的发展,国家干预的领域扩大、程度加深,委任立法、行政立法逐渐扩大了行政法治的内涵。二战之前的依法行政内涵还主要指行政机构依法律规定行政,依法律规定办事;二战后,顺应经济、社会发展的需要,行政裁量权在西方国家获得广泛的运用,各国的行政法治普遍重视对行政裁量权的规范,来自法律原则和程序的控制就是主要方面。总的看来,依法行政理念在西方国家逐步确立、发展,表现为一种不断发展的历史过程和一种不断丰富的实践,从狭义层面扩展到了广义层面,从机械主义阶段发展到了能动阶段。

依法行政理念在我国的正式确立是以20世纪80年代末通过和实施《行政诉讼法》为标志的。《行政诉讼法》第一条规定,行政诉讼的基本目的之一即在于维护和监督行政机关依法行使职权。1993年,第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告明确指出,“各级政府都要依法行政,严格依法办事”,这是最早的以政府文件的形式对依法行政重要地位的确立。1996年第八届全国人大第四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于（纲要）报告的决议》指出,“要坚持和实行依法治国,积极推进社会主义法制建设的进程,……努力建设社会主义法制国家”。1996年出台的《行政处罚法》又将我国依法行政实践提高到一个新的水平。1999年的修宪工作,将“实行依法治国,建设社会主义法治国家”写入根本大法。2003年8月,《行政许可法》的出台及其若干制度创新,再一次为依法行政理念及实践提供巨大的支持。2004年4月,国务院公布指导我国依法行政的行动纲领——《全面推进依法行政实施纲要》,并且将当前我国推进依法行政的任务确定为“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。至此,我国依法行政理念及实践进入全面展开的重要时期。鉴于依法行政的重点和难点都在基层,2008年5月,国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》,以扎实推进基层政府依法行政,提升政府依法行政的整体水平,加快法治政府建设的整体进程,全面落实依法治国基本方略。

（二）依法行政理念的基本内涵

依法行政的理论和实践是一个动态的发展过程,不同时代、不同国别对依法行政的理解都会有不同。本文对此概念的运用及其基本内涵的界定是从广义角度理解的,而不是单纯的“依照法律规定行政”的狭义解释。笔者将依法行政的内涵主要分解为以下方面：

1.职权法定。职权法定是依法行政理念最基本的内涵和要求,它是指行政机关的所有权力都来源于法律,都应由法律明确规定,如果法律没有赋予行政机关某种权力,行政机关就不得行使。行政职权是所有行政行为的基础,职权合法与否决定了整个行政过程的合法性。行政主体获得合法的行政职权不外乎以下方式：一是通过行政组织法设定。在法律创设某一行政机关时,组织法往往会对该行政机关的职能、职权、活动方式等做出规定,这些构成行政机关的固有职权。二是通过单行法律规定。在行政机关成立后,某一单行法律可能规定该行政机关与其职能相关的权力。三是有权机关依据法律、法规的规定授予行政机关一定的权力。无论何种情况,都要求行政职权的拥有应当合法,否则就动摇了依法行政的基础。

2.法律优先。法律优先的概念源自大陆法系的德国,指“行政应当受现行法律的约束,不得采取任何违反法律的措施”[1]（p.103）。从广义上来讲,自从确立了法治原则,行政就成了从属于法律的活动,任何行政活动都应当受制于法律,不得与法律原则和制度相违背和冲突,即便是行政规范也应从属于议会立法,可以说,法律优先于行政。这很接近概括性的法治观念。“在政治理论和法律理论中,应从较为狭义的角度理解法治,也就是指政府应当受法律的治理,遵守法律。……法治意味着政府的全部行为必须有法律依据,必须有法律的授权。”[2]（p.214）当然,从法律规范的效力层次看,法律优先还有其更加具体的内涵。即在国家根本大法的统领下,法律高于其他任何规范,其他任何规范都不得与法律相抵触。所以,行政机关在立法和制定规则的时候,必须注意与上位法之间的关系。如《行政许可法》规定,行政法规、地方性法规、规章如果要对实施行政许可做出具体规定,应当在法律设定的行政许可事项范围内。

3.法律保留。法律保留原则也是德国行政法学的传统之一,“行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为”,尤其是一些特定的行政权力只能由法律设定。其基本内涵可以概括为,宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项,必须由立法机构通过法律规定,行政机关不得染指,行政机关实施任何行政行为皆须有法律授权,否则其合法性将受到质疑。与前述法律优先原则相比,法律保留是对行政更为严格的要求。当法律出现缺位时,优先原则并不禁止行政活动,而保留原则排除任何行政活动[3]（p.104）。从对行政的限制来说,法律保留要求行政机关在涉及公民、法人或其他组织重大权益的事项方面,必须有全国人大或者其常委会制定的法律明确授权时才能从事此项行政活动,尤其是对于人身权和重大财产权的限制和剥夺。因而,从一定意义上来说,法律保留也是职权法定的内涵延伸和扩展,是对行政机关权力来源的进一步限制。

4.依程序行政。现代行政法治对政府行为的规范,从注重实体发展到强调程序控制。若想仅凭行政实体性规范实现对行政的直接、全面控制,就必须对行政的所有方面进行详尽规定,但行政活动往往涉及面广,情况复杂多变,实体性规范根本无法做到这一点,始终会存在一定的空白区域。因此,以程序控制作为弥补实体控制的有效手段,借助程序规则对行政行为予以约束和控制。行政程序是有关行使权力的方式、方法、步骤、顺序、时限等一系列要素的组合,它改变了单纯从后果判断行为合法性的做法,为监督行政提供了过程性的制约手段。由于程序是预先设定的,所以程序的基本功能就是限制甚至取消当事人选择实现目的之手段的自由,有利于排除人为因素对行政的干扰,实现手段的规范化和标准化,确保实体公正。一套正当的程序设计,须立足于促进行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、救济权等的实现。这就需要建立相关的程序制度,例如,告知、说明理由、听证、回避等。

5.承担法律责任。责任是法治的生命。责任行政的理念是伴随近代民主政治的发展而产生的,与封建社会的政府无责任和资本主义早期的政府责任豁免理论相对立。在一个民主力量孱弱、民主制度衰微的国家绝无可能建立法治政府,原因在于它的政府首先就不是责任的政府。只有当政府真正履行其责任时,它才是合法的。因此,承担法律责任构成了依法行政的组成部分。依法行政理念为行政行为确定了合法性的要求,但是这种合法性的最终保障还是要设定并落实行政机关及其工作人员的法律责任。也就是说,行政机关违法或者不当行使行政职权,或者违反法定程序,应当依法承担相应的法律责任;如果给行政相对人造成了损害,还应依法承担赔偿责任。“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”,实现权责统一是依法行政的基本要求。

当然,要使政府责任落实,就必须同时赋予公民、组织提出异议、申诉和补救的途径,并且建立完善的监督机制,使得政府承担法律责任现实化、常态化。

二、依法行政理念与行政服务中心的时代契合

（一）契合于政府行政文明的提升

依法行政是政府行政文明进步的重要标志,有利于社会主义民主政治的建设。行政机关工作千头万绪、错综复杂,公共事务的管理行为也是广泛而灵活的,但这并不代表“随意”和“不可知”。依法行政就是对政府行为从整体上的原则要求,代表了行政文明的走向。一方面,割断“人治”、“专断”政府传统的脐带,使得行政机关彻底摆脱遗旧的束缚,准确定位自己的角色;另一方面,保证行政机关的行为具有连续性、稳定性、规范性,从而减少社会摩擦,增强政府的信用程度和良好形象,也使得政府的施政正当而有效。零四修宪将政治文明建设写入了宪法,标志着我国民主政治建设进入了一个崭新的时期。当前,公民享有更为广泛的权利和自由,无论在公民通过各种途径参政、议政时,还是在建设基层民主的过程中,民主制度与民主形式都在日益健全和丰富。这都需要以法治保证法定的民主形式得到落实,以法治的形式将新的、有益的形式进行法律化、制度化。

民主政治的实现和发展离不开法律的保驾护航,行政服务中心在法治建设方面的积极成果也将有利于加速民主政治的进程。当前,行政服务中心承担的重大任务就是最大程度地简化行政审批流程,提高行政效率;公开行政审批环节,明示行政审批的项目、主体、条件、程序、办理进度等重要信息;推行电子政务,方便申请人,提升行政审批这一传统规制管理方式的行政文明程度。截至2007年10月,国务院分四批取消、调整1992项行政审批,各省级政府共取消、调整22000多项行政审批,均占原有审批项目总数的一半以上。基层地方政府也在其职权范围内,对长期积累的行政审批“问题项目”依法进行取消、调整,整肃力度之大前所未有。只有依法清理后被保留的审批项目才能进入行政服务中心,使得政府审批行为最大程度地贴合市场机制与公民社会的要求,极大地减少审批中的“官民冲突”。

（二）契合于法治政府的建设

依法行政是建设法治政府、落实依法治国方略的关键环节。法治是关于治官、治权的理论,因此,“依法治国,建设社会主义法治国家”,首先就是在法治下的政府。我国依法行政的目标就是建设法治政府,这一点在《全面推进依法行政实施纲要》中已经做出了明确的规划。依法行政就是要将行政机关行使行政权力、管理公共事务、提供服务的行为都纳入法治的轨道,使其权力与职能由法律设定并依据法律规定行使。正如柏拉图在《法律篇》中所言,“如果一个国家的法律处于从属地位,没有权威,我敢说,这个国家一定要覆灭;然而,我们认为一个国家的法律如果在官吏之上,而这些官吏服从法律,这个国家就会获得诸神的保佑和赐福”。行政机关能否依法行政,直接决定我们远离“人治”、迈向“法治”的进程。依法行政不仅是法治政府的要求,而且是“依法治国的重要组成部分,在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义”,为我们实现法治国家的理想插上翅膀。

行政服务中心当下主要涉及行政许可、行政给付、行政确认、行政收费等业务行为,尽管业务直接面对公众之个体,但其权能涉及国家政治、经济、科技、文化、教育和其他社会生活的各个领域,密切联系着社会公共利益和公民个人利益,事关中国特色社会主义事业的兴衰成败。同时,作为各级政府尤其是基层政府依法行政的主要窗口,行政服务中心依法行政能力与水平的高低直接关系法治建设进程。为了规范基层政府的行政执法,国务院有关文件指出,要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政许可条款进行梳理,根据当地经济社会发展实际,对行政裁量权予以细化,能够量化的予以量化,并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。要建立监督检查记录制度,完善行政许可、行政收费等行政执法案卷的评查制度④。这对行政服务中心的业务工作以及监督提出了新的要求,也是行政服务中心进一步发展并持续发挥效用的完善之举。

（三）契合于服务型政府的推进

计划经济时代的管制型政府基本上对应着权力行政、人治行政的模式,而在市场经济条件下建设服务型政府就必须采取服务行政、法治行政的模式。服务型政府应当是在民主和法治的框架下建立起的便民、高效、负责任政府。一切国家机关及其工作人员都是人民的公仆,在为人民提供优质服务、实施公共事务管理职能的同时,其职权、行为都要受到人民的监督、法律的约束,这样才能保证其管理、服务符合人民意志和利益,才能保证政府在遵循公开、公平、公正的原则下追求增长、高效。我们现在是在初步确立依法行政模式的基础上建设服务型政府,“服务理念对行政行为的实施所发生的变化只是依法行政的内容”[4]（p.147）,而政府作为法治的对象并没改变,依法行政对政府的引导意义、规范效力并没有削弱。依法行政仍然是政府的行为准则,政府必须由法律产生、受法律控制、依法律办事、据法律担责。服务型政府建设必须继续在依法行政的原则和制度规范下推进。它要求政府服务程序化、规范化,不仅追求行政行为的效率,而且遵循公开、公平、公正的原则。要通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、重大行政决策事项的公示听证制度,提高行政决策的科学化、民主化;通过制定政府信息公开办法,保障公众的知情权;通过职位分析、职位说明书明确工作职责;通过制度明确工作目标;通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正,以保障公民享受平等的政府服务,形成公平的市场竞争环境⑤。

行政服务中心的创设和持续发展本身就是建设服务型政府的重要平台。服务行政要求政府按照合法、合理、效能、责任的原则,切实减少并规范对经济事务和社会事务的审批事项,对保留的行政审批事项也要减少审批环节、公开审批程序、明确审批责任、加强审批监督、强化审批服务。转变政府职能、改造国家行政、重塑官民关系是行政服务中心秉持的核心义理。各地方、各部门遵循行政许可法确立的高效便民原则,不断创新行政管理方式。全国已建立了2100多个综合性行政服务中心,采取“一个窗口对外”,“一站式办公”,“一门受理、简化表格、并联审核、一口收费”等方式,简化办事程序,方便人民群众②。其整体运转自始便将以行政相对人为中心作为发展轴心,立足于增强行政服务中心与公众之间的交流、互动,不断升级电子政务平台,优化行政许可流程。根据目前行政服务中心取得的成效来看,其的确成了服务行政的“试验田”和“丰产田”。

三、依法行政理念对行政服务中心的要求

行政法治的真谛,不在于政府通过宪政和法律对社会及民众进行管理,而在于社会及民众用经由其同意的宪政和法律来约束、控制政府,支持、激励政府进而更好地为社会及民众提供公共服务,保障公民权利[5]。就我国而言,依法行政覆盖了行政领域中立法、决策、执法、司法、守法、监督等各环节的总体性要求。行政服务中心要切实发挥其推动行政审批改革和政府服务意识塑造的功能,同样要奉行于这一真谛。具体表现是行政服务中心的设立、运行、监督等方面,无一不受依法行政理念的统率。

（一）行政服务中心应当依法设立

依法行政理念要求职权法定,行政机关管理特定行政事务以其法定的行政职权为前提。然而,目前,我国的行政服务中心基本是政府行政命令的产物,既非法定行政机构,亦非法律授权设立的机构,其设立缺少合法性基础。尽管鼓励行政创新可以为我们大张旗鼓地建设行政服务中心提供有说服力的注脚,但实践中遇到的问题是,“一个缺乏法律依据的新生机构,要想从依法设立、存在了几十年的条状局委手中分权,谈何容易?”由于有关行政服务中心的职权配置、机构设置等问题,尚无法律、法规的规定,更谈不上关于其设立程序的规定了,既影响了行政服务中心的行为效力,也使得相关的事项、人员多少带有某种不确定性。一些推行力度较大、实施效果不错的地方,亦大多依靠政府班子的决心。这暴露了行政的现实需要和立法滞后之间的矛盾,具体来说,就是我国行政组织法的缺位问题。不是行政服务中心不依法行政,而是无法可依,解决之道只能是适时填补立法空白,为已经设立的“正名”,为将要设立的提供依据。

（二）行政服务中心应当依法运行

行政服务中心的运行既要依据相关实体法规范,也要遵守程序法规范。由于行政服务中心的运作模式和流程设计以方便相对人、提高行政效率为宗旨,往往存在对某些法律法规既定的许可程序有所突破的现象。因而,各行政服务中心在实际运行环节和程序上的法治化程度差异较大,一些中心在制度制订和执行时也不知如何把握法律限度。从依法行政的角度而言,行政服务中心运行的程序性规范以外部程序为主,同时也包括内部程序。作为依法行政重点要求的外部程序而言,笔者认为,公务人员在执法过程中对于有利于保护当事人权益的重要程序制度必须依法执行。例如,公开、告知、送达、说明理由、听证等程序。尤其是对于重大项目应该引入听证制度,建立公众参与机制,让利害关系人和社会公众有发表意见的机会。而行政服务中心在协调实施重大行政许可事项时,内部程序的科学和规范化就非常重要。因而,确立基本的外部程序以及内部程序的制度规范,对提升行政服务中心整体的依法行政水平有重大意义。

（三）行政服务中心应当依法全面监督

监督的形式分为行政内部监督和人大监督、司法监督、社会监督等外部监督方式。无论是监督机关的监督还是社会监督形式,都应依照法律规定的方式进行。行政服务中心的设立其实是为加强行政法制监督提供了一个重要窗口。不过,“我国目前行政服务中心的监督仅限于内部监督,而且重点和力度也有失偏颇。……目前政务公开的力度仍然不够,外部监督或社会监督的前提条件不够充分,社会公众只能对窗口工作人员的工作态度和效率等这些表面现象进行监督或提出意见,内部的操作规程仍处于封闭状态”[6]。不可因采取了行政服务中心这种新的集中许可模式,而任意监督或回避法定的监督方式。此外,目前,在行政服务中心受到监督的一般是窗口工作人员,人们通常会忽略的一点是,其实行政服务中心管理人员同样应当受到监督。既要对直接行使行政许可实施权的工作人员以监督,也要对协调实施行政许可事项的工作人员施以监督。

（四）行政服务中心应当依法承担法律责任

“统治者所必须承受的（责任）限制确定了其具有合法性特征的活动框架,对这些限制的遵守既构成了责任的表达也成为了责任的工具。因而如果脱离了这些限制,那么就不仅仅是责任的内涵,即便是政治行动的合法性也都将受到质疑”[7]。因此,依法行政理念要求握有权力的人同时必须受到责任的制约。一方面,行政服务中心的工作人员在实施行政许可和履行相关职权的过程中,有违法、不当行为或者违反法定程序情形的,应当依法承担相应法律责任;给当事人造成损害的,应当依法予以赔偿。另一方面,各类监督主体在对行政服务中心及其工作人员进行监督而做出相应的惩处决定时,应当依法监督,依法惩治。不可违反《行政许可法》、《公务员法》等法律法规的规定,采取不合法的处罚和责任承担形式,行政服务中心的内部管理规范也不得与相关法律规范相抵触,以免损害相关工作人员的权益。更长远地来看,鉴于相对集中行政许可权制度的逐步探索,实体型行政服务中心将是重要的发展趋势,由此便更易于确认并落实有关许可行为法律责任的归属。例如,2008年12月24日,成都市武侯区成立全国首个具有实质审批权的行政审批局,由其承担相关职能部门划转的行政审批事项的办理,并对审批行为的后果承担法律责任。

注释：

①在实践中,各地行政服务中心称谓各异,例如,政务服务中心、政务大厅、行政审批中心、政务超市、投资服务和办证办照中心、便民服务中心、投资便民服务中心,办事大厅、集中办事大厅,等等。尽管名称不同,但它们代表的大致是相同或相似的一种机构。为了论述方便,本文统一称其为“行政服务中心”。

②参见《朝着法治政府目标阔步前进——本届国务院依法行政工作取得突破性进展》,法制日报,2008-02-26。

③参见《国务院关于全面推进依法行政的决定》,国发[1999]23号。

④参见国务院关于加强市县政府依法行政的决定.国发[2008]17号。

⑤参见中国行政管理学会课题组（执笔：高小平、鲍静、姜晓萍）《服务型政府：我国行政改革的目标选择（调查与思考）》,人民日报,2005-10-28。

⑥参见马克：《政务超市：突破与困扰并存》,南方周末,2002-05-23。

[1][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社,2000.

[2]J.Raz.The Authority of Law-Essays on Law and Morality[M].Oxford：Clarendon Press,1979.

[3][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社,2000.

[4]叶必丰.行政法的人文精神[M].北京：北京大学出版社,2005.

[5]张晓泉,林学飞.论行政法治条件下政府责任的实现途径[J].中共浙江省委党校学报,2003,（2）.