乡村公共服务决策机制的变迁与诠释——基于国家政权建设视角

陶 振

(武汉大学,湖北武汉 430072)

乡村公共服务决策机制的变迁与诠释
——基于国家政权建设视角

陶 振

(武汉大学,湖北武汉 430072)

从国家政权建设的视角来看,随着国家权力的扩展,乡村公共服务决策机制经历了传统社会时期的地方精英主导的协商决策模式、人民公社的指令化决策模式以及乡政村治结构下的混合决策模式的历史演变。总体看来,乡村公共服务决策机制是“供给主导型”而非“需求导向型”,决策流程遵循的是“自上而下”而不是“自下而上”的表达路径。近代以来的国家政权建设成功地解决了权力扩展问题,但并没有完成以基层民主制度为核心的治理规则体系的建构任务。

国家政权建设;决策机制;协商决策;指令化决策;混合决策

农村公共服务是为满足农业生产、农民生活所需,具有一定区域非排他性和非竞争性,以物质或非物质为表现形态的一种公共产品。公共服务的有效供给离不开决策机制的健全和完善,而不同的决策机制体现了不同的权力归属和程序结构,也规制了不同的利益分配格局。乡村公共服务决策机制作为一种利益表达与分配机制,决定着乡村公共事务的组织与管理、公共资源的汲取与分配,以及公共服务在不同区域和阶层间的分配方式,直接影响分配结果的公平正义。考察不同阶段、不同乡村治理结构下的农村公共服务决策机制,可以清晰地为我们展示农村公共服务决策机制从传统到现代的演变方向、内在逻辑,为更好地建立以农民需求为导向的农村公共服务决策机制提供经验与启示。

一、传统社会:地方精英主导的协商决策模式

“传统社会”是一个约定俗成但又较为模糊的概念,确切地说,这里的“传统社会”是指从秦到清的帝国时代。之所以使用这个概念,是想避免用“封建社会”来指称这一时期。

传统中国社会是一个以农业文明为主的乡村社会,小农经济的封闭与自足造就了一个散漫、同质的乡村社会,资源的分散掌握和农户的独立经营构筑了乡村社会的经济形态。马克思曾用“一袋马铃薯”的比喻来类比传统乡村社会结构的原子化形态。矗立在乡村社会之上的是高度完备和集权的科层制体系,但传统国家的正式机构很难深入乡村社会基层,只能达到州县一级,即所谓“皇权不下县”。费孝通先生对此曾做过精辟的阐释,他认为,从县衙门口到每户的家门口之间是国家管理的真空地带。相比现代国家,中国传统国家对乡村社会的控制力和影响程度都是十分有限的,事实上,县以下的乡村社会更多的是由乡村权威在非制度层面上进行管理与控制,以维系乡村社会的日常生活秩序,构成了乡村社会的非官方控制系统。因此,传统社会结构中存在着两条相对平行的双轨政治:一是由皇帝、职业官僚组成的政治系统,一是由民间统治阶级和民众构成的社会系统[1]。两个系统在结构和功能上的分化是相当清楚的,特别是在日常生活中,往往互不干涉。尽管纵向的政治权力高度集中于中央,但横向的实际统治乡村社会的权力却高度分散于各个村落共同体,构成上下分立、国家统治与乡村自治二元分治的治理体系。皇权和职业官僚系统并不鼓励甚至限制其下层官员介入乡里的日常生活,国家通过地方权威而不是企图取代他们治理地方社会,地方权威则利用自身的优势替代国家完成对地方社会的局部整合而不是对其构成挑战。与乡村生产生活有关的公共服务,主要是由地方精英领导和组织通过非正式合作的形式实现自身的公共需求,这也是由各个村落小社会的治理结构决定的。村民对公共需求的解决一般遵循着家庭——宗族——地方权威——官府的诉求路径。

乡绅是传统社会中一个特殊而重要的社会阶层,是地方精英的主要代表者,所有在社会上享有声誉而不在正式官僚机构任职的群体都可划入此列。乡绅阶层由于所掌握的文化、政治、经济资本使其成为传统社会理想的沟通官府与乡土社会的中介。需要指出的是,乡绅作为地方精英其个人的声誉和权威并不仅仅取决于功名和财产,更重要的是其具有的社会关系网络和社会活动影响力。正如杜赞奇所说,乡村社会的权威体现在由组织和象征符号构成的文化网络中。文化网络是地方精英获取权威和其他利益的源泉,从而构成文化传统的合法性。这种文化传统的合法性获取来源于乡绅对地方共同体内公共事务的参与和公共责任的履行而非国家正式权威的授权,即权威来源的社会化。地方精英必须有能力使一个地方性的利益共同体形成——它内部的各方利益必须被相关化,即分散的利益被政治地或经济地组织化为一体——只有这样,地方精英才能在强制之外获得社会服从的威望力量[2](p.24)。地方精英权威的社会化过程也是与地方共同体利益一体化的过程。乡绅阶层主要通过履行以下公共责任来实现权威的社会化过程:兴办地方学务,设官授徒、修建社学、义学、维修馆学校舍、贡院、修撰地方志等;经营地方公产,如育婴堂、恤扶局、粥厂、义仓、社仓等;管理地方公务,水利、桥梁、津渡的工程建设以及教化、治安、司法、田赋、税收、礼仪等[3](pp.52-55)。权威来源的社会化,使得乡绅阶层在乡村公共服务决策中,不可能仅以自身利益最大化为目标,而是积极寻求自身私益与村落共同体利益之间的有效结合与平衡。也只有将二者有效联系起来,乡绅作为地方权威的地位才能真正确立。

传统乡村公共服务决策过程是开放和参与性的,分散的小农以宗族为组织单位就与自身生产生活密切相关的区域性公共服务需求进行协商,以确定公共需求的类型、数量、供给方式与成本分担方式,乡绅在决策过程中更多的是充当组织者而非决策者的角色。在自给自足的农业文明社会,农民长期生活在一个以血缘、亲缘关系为纽带,地缘限于村落的熟人社会,民众间的单一关系使得乡村社会在公共服务供给上达成共识的交易成本相对较低,而村落成员较低的流动性以及村落社会的封闭性有效地阻止了公共产品受益空间外溢的发生,从而避免了公共产品供给上的组织困境和搭便车现象。由于小农既是农村公共产品的需求者,也是消费者,更重要的还是实际成本支付者。因此,在决策偏好表达机制上,小农具有较强的显露其真实公共需求偏好的动机,以宗族为行动单位进行利益表达。在决策监督机制上,宗族法作为一种共同体的自治法,糅合了法律规范的外在强制性和道德伦理信条的内在约束力,对宗族内部包括首领都具有严格的约束力,既保证族长的家长式地位,同时也限制了族长权力的使用而不至于谋一己之私利。此外,中国历代统治者还制定了一系列对乡里组织领袖的监督、考核与奖惩机制以确保地方精英维护和代表地方共同体的利益。由此,我们可以看出,传统乡村社会独特的村落结构及其权威来源保证了公共服务决策过程可以较好地表达分散独立小农的真实需求偏好,以宗族为单位的不同利益群体可以在理性协商的讨论和妥协中做出具有集体约束力的决策。服务供给多以需求为导向而非源于自上而下的指令性供给、以村落共同体利益而非私益最大化为目标。

晚清民国期间,由于外部入侵以及军阀混战,国家政权合法性受到了严重冲击,制度统摄能力大为削弱,清政府不得不开展以国家权力扩张为特征的国家政权建设。地方组织的官僚化被认为是巩固国家政权的有效途径。近代以来,国家通过一系列机构设置和委任,变地方权威为国家在基层政权的分支,使地方权威成为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构,并进入国家官制的控制范围[2](p.27)。科举制的废除从制度上切断了传统乡绅与国家权力联系的渠道,乡绅阶层固有的角色和功能开始异化,乡村社会结构和权力结构也开始转型。近代地方权威的官僚化进程将传统地方精英的权威来源由地方共同体转向官方的授权,其结果是地方权威与地方共同体的利益关联逐渐弱化,地方精英主导的协商公共决策模式逐渐瓦解。

二、人民公社:指令化决策模式

新中国成立初期的现代化建设是在西方帝国主义的全面封锁的困境下起步的,为快速建立起基本的工业和国民经济体系,国家采取农业支持工业、农村服务城市的二元发展战略。新政权对乡村社会的整合,首先从农村土地关系的调整开始,随着农村土地集体所有制的确立,国家集中了以土地为核心的经济资源权;进而通过合作化和人民公社化运动对乡村社会权力进行重组,将国家政权直接延伸到村庄内部,自上而下建立起严格的支配体系,从而将原子化的小农完全整合进国家的权力结构之中。人民公社体制不仅是农村的集体经济组织,更是控制完备的基层政权组织。人民公社实行“公社-生产大队-生产队”三级组织体系,推行“政社合一”原则,将基层政权机构(乡人民委员会)和集体经济组织的领导机构(社管理委员会)合为一体,统一管理全乡、全社的各种事务,是一个集政治、经济、文化为一体的全能主义的权力结构。人民公社时期领导体制的主要特征是领导权的高度集中统一,公社体制将一切权力集中于具有严密组织性和严明纪律性的党组织,公社党委对全社的政治、经济、文化和其他事务实行统一领导,分级管理,生产大队和小队建有隶属于党委的党支部和党小组,由此党的领导权得以延伸到农村社会的最基层。这种党委的一元化领导体制,在实际运行中权力集中到党的书记一人手中,公社书记成为权力的核心。

人民公社时期的农村,社会自治能力大为削弱。集体化后的小农,失去了土地的所有权和管理权,成了依附于农村集体的一分子,丧失了基本的经济自主权,国家对农业生产实行指令性计划,形成了全国统一经营模式的分配制度。经过集体化而建立的公社体制,将散落于乡村社会之中的经济社会权力也高度集中在国家之手,乡村权力的集中达到从未有过的程度。公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分,也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员,不仅是生产者,同时也是政权组织体系的成员,并因此具有国家身份[4]。在公社体制下,政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度,国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中,也完成了从农村提取资源以支持工业化建设的历史使命。

人民公社时期的农村公共服务供给主体主要是农村基层政府(包括公社、大队、生产队)。在公社一级,人民公社管理委员会下相继建立了农业技术推广站、农业机械管理站、水利站、畜牧兽医站、经营管理站等农业生产和农村经济服务部门;设立了粮管站,负责粮食的统一购销、储存与调配;建立供销合作社,作为农村的唯一流通部门,负责农业生产资料和农民生活资料的供应。此外,还设立了文化站、广播站和卫生院,承担农民的精神文化服务和医疗保健服务职能,人民公社公共服务体系初步建立[5](p.33)。从决策机制的权力分配来看,公社党委是农村各项工作的领导和管理机关,也是最高决策机关,采取自上而下的命令方式和计划供给的决策流程。农民生产什么、怎样生产、怎样生活、生活的方式都已不再属于私人事务,而是取决于国家的计划供给,通过指令性命令和运动来推进,公社时期设立的“七站八所”成为执行指令性计划的组织实施机构,农村的各项公共服务被淹没在各级政府指令性制度安排当中。在决策偏好表达上,农民的个体需求在国家、集体利益至上的分配序列下丧失了自由表达的空间。公社体制下,农民丧失了对生产资料的所有权以及由此带来的剩余索取权,并被统一改造成具有高度同质性的社员身份,从过去自负盈亏的独立小农变成集体组织内无差别的劳动者。因此公社体制下的社员缺乏对公共服务的主动需求,个体的需求差异被人为地抹灭,对公共产品供给决策更是缺乏话语权。这一时期的公共服务决策监督机制也较为模糊,虽然体制上规定各级监察委员会是人民公社的监察机关,从公社、生产大队到生产队都建有各级监察委员会并享有监督管理委员会干部的决策以及作风等权限。但这种体制外监督机制并不具有对公社的决策权力核心——公社党委进行监督的权力,公社党委享有对公社各级和各部门工作的实际领导权,致使真正的权力核心游离于制度化监督之外。作为公社一分子的个体社员在强大的集体权威面前,更是无力真正参与对决策权力主体的监督。因此,公社时期的农村公共服务决策机制是一种自上而下的单向决策机制、具有明显的行政动员和强制色彩、人为地忽略农民个体的需求差异、缺乏有效的决策监督和偏好表达机制、决策信息高度封闭、以汲取乡村资源为导向、供给主导型而非需求主导型。这种体制充分利用了国家和集体政治权威的优势,集中了人力和物力,解决了资源汲取问题,客观上为现代化建设奠定了基础。同时,人民公社体制彻底摧毁了传统社会联结国家与乡村的各种经纪中介,完成了国家对基层社会的官僚化,国家的意志得以通过官僚体系顺畅地执行。但是,它过于强调以政治方式解决经济问题,违反了基本的经济规律,忽视了农民对公共产品的实际需求,使得供需脱节现象较为突出。

三、乡政村治:混合决策模式

为克服人民公社“一大二公”的诸多弊端,从1978年开始,农村社会进行了广泛深入的改革,主要内容是实行家庭承包经营为主的农业生产责任制,打破“三级所有,队为基础”的统一经营模式,建立集体统一经营与农户分散经营相结合的双层农业经营管理体制。同时,实行乡政村治的基层单位设置,在乡镇一级建立人民政府,以取代解体的人民公社,在村一级实行村民自治,由村民选举村委会,实行民主决策、民主管理和民主监督,乡政府与村委会的关系不再是领导与被领导关系,而是指导与被指导关系。从本质上看,由人民公社向乡政村治结构的转型仍是国家行政力量主导下,有意识地对乡村社会权力结构的一种再调整,而非源于乡村利益结构力量对比的自发变迁。家庭联产承包责任制实施之后,农村的基本经营单位发生了变化,农户由公社时期集体组织内无差别的劳动者变成拥有相对自主权的经营者,高度同质化的小农群体开始分化,个体需求差异开始显露。总体而言,乡政村治时期尤其是税费改革前的乡村公共服务决策机制仍然沿袭了人民公社时期政府强制性供给的特性,带有很浓的计划色彩。从决策流程来看,政府投资公共产品的规模、结构及类型主要是通过各种政策规定、下达指令、指标等形式自上而下的行政命令方式决定。虽然规定村民可以按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则对本村、组范围内的公共事务进行协同治理。但在村级的权力构成中,党支部仍然是村级权力的核心,对村级事务具有实际的决策权,并服从上级党政机关的领导,村级自治组织的权威实际上受到国家权威的诸多限制。涉及村民利益的公共产品决策权实际由党支部书记掌握,从立项、决策、筹集资金到组织建设,村党支部书记的作用贯穿始终,仍然是一种“自上而下”的决策程序,带有很强的指令性、主观性、统一性。

这种自上而下决策机制的延续除了与乡村基层民主制度缺失有关外,还与基层政府所处的压力型体制有关。20世纪80年代实行的财政包干制扩大了地方财政的自主权也激发了地方政府发展的积极性,地方政府间的竞争愈演愈烈。上级政府通过将确定的经济发展和政治任务等“硬性指标”层层下达,由县而至乡(镇),乡再到村庄,并由村庄将每项指标最终落实到每个农民身上。在指标下达的过程中,上级还辅以“一票否决”为代表的“压力型”惩罚措施。由此,县、乡两级首尾连贯的经济承包制就演化为“政治承包制”,并变相地形成县委(县政府)——乡(镇)党委(政府)——村党支书(村长)的“连坐制度”[6](p.28)。基层政府干部的任命与升迁制度也助长了基层政府行政命令式作风,干部的任命和升迁都是由上级考核和决定的,其主要标准就是看是否有效完成上级下达的各项任务指标。

在政绩考核、职位升迁以及部门利益的驱动下,一些“形象工程”、“面子工程”等可量化成“政绩工程”的项目自然对基层政府具有很强的激励效应。基层政府在公共决策制定过程中的目标函数主要是追求公共机构(或部门)、领导者的效用最大化而非农民利益最大化。在总量供给不足的农村公共产品中,农民急需和涉及农村可持续发展类的公共产品供给严重短缺,如义务教育、医疗保险、环境保护等,这些公共产品具有投入成本大、回报周期长且不易量化的特点,自然得不到基层政府的青睐。而农民需要较少的“政绩型”公共产品供给却相对过剩,不少地方打着建设新农村的口号,大力修建文化馆、体育馆等公共设施,实际上这些公共设施的需求和利用率都极为低下,浪费公共资源且加重农民负担。

在决策偏好表达上,村委会本应是代表和反映民意的基层群众自治组织,起着沟通村民与上级政府的中介作用。但实际运行中,村委会既要处理村务,又要执行上级的任务摊派,村党支部的决策核心地位使得村委会的自治作用大打折扣。村委会更像基层政府在农村的一种组织延伸,“准政府”色彩远大于自治目标,这种非均衡的二重角色使得村委会难以准确地表达农民的真实公共需求,尤其是在村民的公共需求与基层政府目标定位相冲突时。同时,决策监督主体缺位、监督流于形式现象也较为普遍。人民公社解体后,乡(镇)政府取代人民公社成为农村基层政权,并承担起本辖区公共产品供给的职责。对乡(镇)政府主要是党政内部监督,缺乏外部主体监督。乡(镇)党委、政府、人大三大监督主体内部权责分工模糊、边界不清且多侧重于对领导的作风与行为的监督而忽略对政府行政决策绩效的评估与监督,在推行党政一肩挑的地方权力更是高度集中在党委,致使内部监督机制难以起有效的监督、反馈、控制和协调作用。在村级组织中,村委会成员是管理的主体,村民是监督的主体,村民享有各项民主监督权利但实现民主监督需要强有力的组织者,公社的解体使高度集体化的小农重新回归到传统分散的原子化状态,小农人数众多,但组织化程度低、集体谈判能力差,使得他们在与强大的基层政府谈判中,始终处于不利的地位。

税费改革后,由于取消了农业税以及一切向农民征收的行政事业性收费和集资,彻底切断了乡镇政府过去赖以生存的制度外筹资渠道,基层财政迅速恶化。为解决村社公益性、生产性建设项目资金严重短缺的困境,“一事一议”的公共服务决策改革应运而生。“一事一议”制度把涉及村里的重大事情,如村级范围内兴办水利、农田基本建设、修建村级道路和桥梁、植树造林等集体生产、公益事业所需资金和劳务用工,通过“一事一议”方式筹资筹劳,先由村“两委”会集体讨论,确定议题或提出初步意见后,再交给村民代表进行“一事一议”,由村民代表讨论决定。遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则。不难看出,这种“自下而上”的决策流程变革初衷是为了解决资金来源问题,而不是赋予村民实质性的民主参与权利。在实际运行中,“一事一议”并没有建立起制度化的决策参与机制,政府投资供给的公共产品部分仍采用的是自上而下的供给决策方式。同时,“一事一议”在推行过程中也遭遇诸多实践困境,如开会难、筹资难、集资量小难办大事等,具有试点意义而不是成熟的制度化机制。

四、小结

近代以来,国家政权建设成功地将国家权力从中央扩展至地方各层级,分散、割据性的权威体系被整合进以民族国家为单位的统一权威中,地方权威的来源由地方社会上升至官方行政系统,实现了地方社会官僚化进程,国家意志通过正式的官僚体系得以传递。然而国家政权空前深入乡村社会的同时,却没有有效地建立起以需求导向型的农村公共服务决策机制。无论是人民公社、还是乡政村治时期,我国农村公共产品的供给都不是“需求主导型”,而是“供给主导型”,决策流程遵循的是“自上而下”而不是“自下而上”的表达路径。农村公共产品供需矛盾本质上反映的是公共决策机制的不合理而导致的社会资源分配的扭曲。如何客观、真实地反映农民的需求不仅是一个公共决策问题,而且是一个能否代表农民根本利益的政治性问题。农村公共服务决策机制的“自上而下”根源在于农村基层民主制度缺损。现代国家政权建设过程不仅是以权力集中为特征的民族—国家的建构过程,更离不开以规则体系完善为核心的民主—国家建设。“民族—国家是现代国家组织形式,所要解决的是统治权行使范围的问题的话,那么,民主—国家,则是现代国家的制度体系,所要解决的是现代国家根据什么制度规则治理国家的问题[7]。建立以农民需求为导向的公共服务决策体制是完善基层民主的关键,也是民主—国家体系建构的重要方面。在实践层面,农村公共服务决策体制的完善必须解决决策权的配置问题,使农民能通过直接或间接的渠道真正享有知情权、参与权、管理权和监督权。应进一步完善村务公开和民主议事制度,完善村级民主,对涉及村民切身利益的村级公共产品,应由全体村民进行投票,按多数原则确定方案。在乡镇一级,可考虑通过由各村选举出村民代表参与决策的方式以消除政府决策的偏差。同时,进一步完善基层政府绩效考评体系,将考评标准从过去所倚重的硬性经济数量指标转到公共服务有效供给水平上来,并且将基层公众的评价纳入政府绩效考评中,以改变上级政府一票否决的局面,实现评估主体的上下结合。

[1]孙立平.中国传统社会中贵族与绅士力量的消长及其对社会结构的影响[J].天津社会科学,1992,(4).

[2]张静.基层政权:乡村制度诸问题[M].上海:上海人民出版社,2007.

[3]王先明.近代绅士[M].天津:天津人民出版社,1997.

[4]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索,2006,(6).

[5]徐小青.中国农村公共服务[M].北京:中国发展出版社,2002.

[6]荣敬本.从压力型体制向民主合作型体制的转变[M].北京:中央编译出版社,1998.

[7]徐勇.现代国家建构中的非均衡性和自主性分析[J].华中师范大学学报,2003,(5).

[责任编辑:王 篆]

D523

A

1008-7168(2011)02-0059-05

2010-05-16

安徽省哲学社会科学规划课题“农村新型社区建设及管理体制研究”(AHSK07-08D20)。

陶振(1983-),男,安徽庐江人,武汉大学政治与公共管理学院博士生。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.010