城市群府际治理机制：区域经济一体化的路径选择

李 伟，夏卫红

（1．南开大学，天津 300071；2．中国银行黄冈分行，湖北 黄冈 438000）

城市群府际治理机制：区域经济一体化的路径选择

李 伟1，夏卫红2

（1．南开大学，天津 300071；2．中国银行黄冈分行，湖北 黄冈 438000）

区域经济一体化进程中的城市群府际竞争与合作直接关系到区域政治、经济与文化的发展。当前城市群政府存在过度竞争与合作不足的问题，通过从行政区体制、地方利益、考核机制等方面探析现存问题背后的深层次原因，提出了城市群府际治理模式，并从价值理念、法律法规、组织机制、社会资本和协调体系等方面来构建城市群建设的府际治理模式。为实现城市群政府间的良性竞争与互利合作，走向府际和谐，实现区域经济一体化提供有效进路。

区域经济一体化；城市群；府际治理

20世纪80年代以来，伴随着经济全球化、区域经济一体化和地方分权化改革实践的发展，城市群迅速崛起。目前中国基本上形成了京津冀、长三角、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡两岸、中原、长江中游、关中和川渝十大城市群。区域经济发展中的城市群府际关系逐步纳入学术研究的视野，也成为城市群建设的重要影响因素。中央政府与地方政府的互动，地方政府之间的良性竞争与有效合作直接关系到区域政治、经济与文化的发展。为此研究区域经济一体化进程中的府际关系及其治理显得意义重大，本文在此背景下研究区域经济发展中的城市群政府间关系的治理。

一、城市群府际关系现状

改革开放以来，市场化与分权化改革改变了过去地方过度依赖中央的格局，使资源在政府间的分配更趋于平衡，从而增强了政府间相互依赖的程度。在政绩导向与财政压力的双重驱动下，地方政府逐渐成为相对独立的权力主体和利益主体，相互之间展开了激烈的竞争。一方面，地方政府通过竞争机制，摒弃了落后的发展观念，推动了技术创新，促进了产业结构的调整和优化，推进了经济体制改革，深化了对外开放，实现了中国经济持续高速增长，同时也促进了政府自身职能的转变。另一方面，地方政府间的过度竞争，也产生了消极影响。第一，产业结构的趋同现象严重。不同区域在同一领域互相攀比、盲目引进、争上项目，形成小而全、脱离实际的产业布局。改革开放以来，先后在1980年、1985－1988年、1992年以后出现过三次重复建设高峰［1］（p．2）。第二，地区之间的贸易封锁和争端。区域内政府依靠行政命令对市场进行人为的分割，妨碍了生产要素的自由流动，导致国民经济运行机制失衡，不利于区域统一市场的形成和资源的优化配置。第三，跨区域公共物品供给不足。地方政府往往会对产生负外部效应的行为采取推卸责任的态度，而对正外部效应较强的项目则进行“搭便车”。由此导致跨区域的基础设施建设、环境治理和地区安全等公共产品与服务供给不足。

同时，城市政府在追求地方利益最大化的过程中，也会寻求与其他政府的合作。区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模也越来越大。在促进区域经济一体化的背景下，城市群政府在合作方面采取了诸多措施，如成立了区域府际合作的组织机构，签订了一系列合作协议。区域一体化进程加快，但城市群府际合作的效果不够明显。

（一）合作意识的淡薄，互信程度不高

城市群政府往往囿于本辖区以内，在公共事务的治理上习惯于“各家自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的行政模式，具有强烈的本位主义。在区域经济发展中，有些城市特别是欠发达城市对于自身究竟能否承接、承接多少发达城市的辐射存疑，认为本市的经济发展很难与发达城市相协调、相匹配，同时也担心发达城市会将其人财物等资源“吸走”，而发达城市也有欠发达城市会“拖后腿”的顾虑。

（二）府际合作缺乏法律保障

我国宪法和行政组织法缺乏关于府际合作的法律法规，对中央政府在区域合作中的职责，地方政府的合作形式、组织机制、利益分配也无涉及。在区域府际合作实践中，府际合作往往是以协定、备忘录的形式进行，而由于政府间签订的协议及其执行细则没有相关的法律加以约束与保护，导致政府间协议缺乏约束力，使得其在促进府际合作、约束政府机会主义方面的作用有限，签订的一系列合作协议难以得到有效的贯彻与执行，地方府际合作有些流于形式。

（三）中央政府调控力度有限

强调中央政府宏观调控与协调作用，是由中央政府的超脱地位决定的，中央政府可以成为地方政府利益争端的裁判者，从而在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用。这就需要不断强化中央政府的宏观调控能力，而要强化中央政府的宏观调控能力，就要加强中央政府的政治权威，提高中央政府的财政能力，加强宏观政策的执行监督、集中管理具有全国性影响的公共事务［2］（pp．355－356）。但从当前的城市群府际合作实践来看，中央政府的协调与宏观调控作用还不够明显。

（四）府际合作缺乏制度性的组织机制

在没有一个代表整个区域利益的组织之前，权威性的府际合作组织显得尤为重要。在当前的城市群区域公共事务的治理中，虽然成立了级别规格不一的推进城市群发展的组织机构，但府际合作很多都是靠地方领导人为来推动，权威合作组织机制的缺失，导致区域公共管理难以开展，构建高效的跨域合作治理体系更无从谈起，区域内单一地方的利益最大化也很难与整个区域利益统一，导致政府间签订的合作协议往往失效，造成整个区域内公共管理失调。

二、城市群府际关系问题的成因剖析

（一）行政区行政的体制分割

我国经济发展的重要特点是各级政府按照行政区划来组织经济活动，行政区的经济资源受控于政府的干预，带有强烈的地方政府行为色彩。改革开放以后，中央政府将财政权、税收权、投资融资权和企业管辖权等行政管理权下放，经济发展局限在单一行政区的格局逐步发生转变，经济区经济开始发育成长。加强区域间的联系，构建区域经济一体化的呼声高涨，但在一个大的行政区域范围内，同时存在着多个行政等级相同的以行政区为单位的地方利益主体，在各自不同利益的驱动下，往往在涉及全局性的问题方面难以达成共识，导致行政区经济严重制约着区域经济的发展。如行政区经济的自成体系对经济区合理生产布局的影响、行政区经济的地方保护主义对区域乃至全国统一市场的阻碍、行政区产业同构对区域内的产业扩散与区域经济一体化的制约、行政区经济中的地方封锁对区域生产要素自由流动的限制。

（二）城市政府等级制的制约

按照宪法的规定，我国现行城市的行政等级可分为直辖市、副省级市、地级市与县级市四个等级，不同级别的城市政府拥有的行政权力各不相同。综观国内的城市群等经济区域，往往包含不同行政等级的城市。由于历史、政治、经济、文化等因素的影响，在实际的管理过程中，各个城市在经济社会发展上呈现某种程度的不平衡性，既包括发达或比较发达城市，也有落后或比较落后的农村，城乡二元经济结构特征明显，工业化、城市化水平低，经济外向度低。这个在中部和西部地区的城市群中表现得尤为明显。以武汉城市群为例，武汉属于省会城市，鄂州、黄石、黄冈、孝感、咸宁、天门、仙桃、潜江8个城市都属于地级市，武汉市作为特大中心城市“鹤立鸡群”，区域内城市体系等级结构不合理，中等规模城市数量偏少，城市间承上启下作用不明显，城市间功能定位不明确，产业间协作分工关系未形成，很难做到错位发展、优势互补、形成基于有效竞争的合作。

（三）市场经济条件下地方政府的利益竞逐

在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，地方政府的自主性与积极性不断增强，原本一直以来都被压抑的地方利益从“后台”走向“前台”，各地方政府追求自身利益的热情和能力迅速显现出来。这种地方利益除了地方政府自身的利益外，更多可能是地方辖区内的居民、企业以及其他市场主体自身切实的利益以及由其带来的经济发展愿望和压力［3］（p．380）。对于地方政府官员而言，一方面，他们希望带来本地区经济发展、居民生活水平的提高，得到当地居民的爱戴；另一方面，他们希望因此得到职务的晋升、上级的嘉奖，有更好的政治前途。而地方政府官员能否实现自身利益与地区利益，则在很大程度上取决于地方政府干预市场的权限大小和作用范围，由此表现为地方政府间的恶性竞争。

（四）地方政府官员的考核评价制度不完善

对地方政府及官员的考核，是国家进行人事管理的重要环节，中央政府通过人员调动与任免手段来实现对地方政府及官员的管理。在现有的干部考核制度下，对地方政府干部政绩的考核片面强调管辖区域的经济增长。在具体的考核操作中，经济增长主要被量化为经济增长率、新建企业数目与项目等标准。周黎安博士对1980年至1993年间中国28个省（除西藏和海南）的数据进行了实证检验，结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性①。在此政绩观的导向下，地方官员不仅要计算经济收益而且要计算由此带来的政治收益，因此经济发展成为地方政府官员的“头等大事”，各地方政府围绕优惠政策、项目、市场、资本等开展了激烈的竞争。但同时，地方官员由于晋升而在不同地区的频繁调动，导致地方政府急功近利的经济行为，不利于地方经济的可持续发展。

（五）府际合作经费分担机制的缺失

地方政府在追求利益最大化的过程中，也会寻求与其他政府的合作，而合作的成功与否则取决于各地方政府的成本收益分析。在府际合作中，地方政府必须投入资源以防止自身利益受到伤害或损失，这就是府际合作的交易费用。具体包括：（1）搜寻成本。有合作意向的政府，为寻求合作而花费的成本。（2）进行缔约谈判并履约的成本。为了履行合同中的事项，实现合作的目标，必须建立相应的机构、配备专门的人员以及运转这些组织机构所需要的费用。（3）对府际合作中应尽事项，合作方应尽力完成并接受对方监督成本，包括建立监督体系、反馈机制、仲裁机制及处罚机制等一系列制度与机构。在当前的分税制财政体制下，仍然保留有行政性分权的典型特征，为地方本位主义的发展提供了空间。由于它无法满足日益增长的地方大规模支出的需要，地方政府只能通过其他途径获取财政资源。而府际合作是需要分担费用的，但在目前的制度安排下还没有相应的经费分担与利益补偿机制，导致府际合作的困境。

三、府际治理：区域经济一体化的有效进路

府际治理是以合作主义为核心的府际关系的新型模型，是各级政府间为执行政策、解决跨区域公共问题与提供区域公共服务所形成的相互关联的互动机制。府际治理作为世界各国政府行政管理实践的新课题异军突起，是府际关系不断发展的新阶段［4］，是20世纪末期以来全球化浪潮、新公共管理思潮、政府革新再造运动和全球治理运动合力推动的产物。府际治理具有如下特征［5］（pp．237－373）：一是以问题解 决为焦 点，以目标行动为导向，允许官员采取必要的手段，去推动各项具有建设性的工作。二是强调联系、沟通和网络的重要性，主张项目和管理功能上府际的转移，政府间的资源共享、相互依存与协作治理。三是强调公私部门的混合治理模式，提倡私人部门的积极参与。区域经济一体化背景下的城市群府际治理模式可以从以下几个方面来构建和完善。

（一）树立府际治理的价值理念

区域经济的发展，区域政府间的相互依赖性不断增长，在面临新的环境与问题时，单凭某一方的力量是很难适应与解决的，应重视以解决区域公共问题为价值取向与行动导向，而非停留在传统的行政区域内。城市群政府应充分认识到跨越行政区域地理界限的“外部性问题”需要通过区域联合或某种集体行动而有效内部化，实现区域的有效治理［6］。因此，城市群政府必须基于存在的共同利益进行合作，形成优势互补的合力，增强整个区域的核心竞争力，从而实现“1＋1＞2”的整体效应。城市群府际治理的价值理念包含如下内容。首先，树立平等主体地位的观念。城市群政府尽管存在行政建制的差异，但不存在隶属关系，为此府际合作必须建立在平等对话协商的基础之上，保证区域内政府成员的同等代表权与发言权。其次，城市群政府应突破传统本位主义与狭隘的地方利益观念的束缚，树立开放合作的观念。城市群内的后发城市要抓住机遇，依托大中心城市，立足本城市市情，错位发展，承接大中心城市的产业转移，提升合作档次，实现地区分工协作，互惠互利。

（二）完善府际治理的法律法规

完善的法律法规是实现政府间有序竞争与良好合作的重要保障，而良性的政策互动或一体化的政策则是解决区域公共问题与治理区域公共事务的有效工具。加强府际关系调整的法律制度建设，就是要以法律调节的形式明确规定政府间竞争的基本原则、主要规则、解决冲突的方式与利益补偿机制，以及府际合作的基本原则、主要内容、权利与责任等。可以借鉴西方国家区域协调发展中法制建设的经验［7］，并结合城市群建设的基本“群情”来研究。笔者认为，第一，加快制定城市群府际合作的法律法规，保证区域合作的权威性与连续性。法律法规对已经成形的或正在形成中的区域给予法律上的承认，对区域公共事务合作治理机构的产生、职责、权限、运行机制等予以规范。立法将把城市群各项发展规划“刚性化”，确保一届又一届的领导班子根据规划长期不懈地实施下去。第二，应加快对政府组织法的修订，增加对区域经济发展中府际关系的制度安排的相关规定。第三，打破公共政策的行政边界，加快公共政策的互动，逐步实现区域一体化政策。应逐步缩小城市群内政府在政策规定、执法标准、招商投资等方面的差异，加速打破城市群内各政府在市场准入、户口迁移、居民就业、子女入学、福利保障、金融税收等方面的壁垒。

（三）重构府际治理的组织与保障机制

从国家层面来看，应该加快完善财税体制，为城市群府际合作提供保障。首先，应进一步划分中央政府与地方政府的事权，明确各级政府的责任，并以此为基础划分税制。其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度。第三，通过费改税，扩大现有税种、税基或设置新税种等办法加以规范，并建立国家预算，形成以税收为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制，同时为地方政府建立稳定的税基［8］。还应该建立更加科学的干部考核制度，为政府间的竞争提供约束机制。科学的绩效评价体系应从以下两个方面考虑：一方面，对地方政府官员的考核建立在综合指标体系的基础上，而非单一的经济指标之上，逐步实现从只注重经济发展向更加注重经济社会均衡发展的过渡。另一方面，对一个地方政府的绩效考核应该将该地区经济社会发展与其历史发展状况与长远发展相结合，注重考核地方的可持续发展能力，同时可将本地区发展对区域内其他地区的影响纳入考核的范围。

从区域层面来看，除了完善既有的府际合作的组织机制，还应该搭建府际合作的信息平台，实现信息资源共享，降低交易成本，达成对公共事务的有效治理。首先，建立与完善电子政府，发展电子政务。如建立跨行政区、跨部门的交通安全信息共享系统、企业与公民信用系统、环境联合治理的数据监测与管理系统和突发公共事件的信息共享系统等。其次，构建城市群区域公共服务一体化的信息平台，该平台以企业、社会公众为对象，及时发布城市群各城市的政策法规、文化娱乐、招商引资、三农服务、金融财政、发展规划和劳动力需求等信息，促进城市群内政府、企业、社会各界的良性互动，实现资源的优化配置。第三，城市群内各地方政府应充分重视私人企业与非盈利组织在区域公共事务治理中的作用，可根据区域公共事务的层次与类型，在政府与私营部门、政府与非盈利组织间进行组合搭配，形成合作治理的良性关系。

（四）培育府际治理的社会资本

府际关系及其有效治理，不仅要以技术、制度、决策、组织等“硬件”为基础，而且要以社会观念、合作意识等价值为“软件”，这就需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本［9］。府际治理的社会资本，是政府间的互动与合作治理网络赖以存在的诸如信任、规范、制度等因子，它能促进组织网络中各个合作主体间的信息交流、资源共享，实现解决问题、提高生产效率的目标，府际资本不仅存在于政府组织内与政府组织间，而且还存在于政府与企业、政府与社会之中。其作用如下：（1）府际资本是一种润滑剂，它基于相互信任与共同愿景，成功地避免任何一方政府的机会主义行为而有效地规避政府间冲突，由政府间既有的合作经历而积累起来的府际资本将为进一步的合作奠定坚实的基础。（2）府际资本是一种资源，具有潜在的生产性和获利能力，为各政府达到某种预定目标提供便利，它存在于政府间持久的关系中，能够降低府际合作的交易成本。

（五）健全府际治理的协调体系

府际治理模式虽然强调平等主体间的合作与协调关系，但并非完全排除纵向的科层制组织的权威协调作用，尤其在市场化程度不高的背景下，中央政府通过等级制权威对区域发展进行整体性规划与对地方政府间关系进行协调显得不可或缺。

在宏观层面，中央政府应加紧制定区域发展规划，明确各区域的发展优势和劣势，合理地定位与布局，确定各区域发展的整体目标与重点，针对各规划区面临的共同问题，提出统筹协调发展的方案，形成分工合理、优势互补、利益共享、协调发展的局面，实现全国不同区域的整体均衡发展。

在中观层面，建立省级的综合协调管理机构，一方面可以较好地贯彻中央政策，另一方面，通过建立高规格、高级别、超脱的、各城市群政府广泛参与的省级协调机构，可以更好地协调各城市的发展规划，统筹部署产业结构调整，打破生产要素流动的行政壁垒，有利于城市群交通、通讯、环境治理、防洪抗旱等重大基础设施建设，形成共同的统一市场。

在微观层面，一方面，城市群政府是区域经济一体化与区域合作的“主角”，但地方府际合作具有一定的自愿性，合作过程中出现的问题除了利用外力加以解决外，最重要的是增强区域内部处理矛盾的能力［10］，这就要求建立与完善区域内协调管理机构。另一方面，充分重视社会力量的协调作用。发挥民间智囊库的“外脑”作用，为城市群政府决策提供参谋咨询。同时成立跨区域的行业组织联合会与协调委员会，通过共同制定区域行业发展规划、区域行业市场规则等，发挥行业组织在区域经济一体化中的作用，丰富政府协调的方式，弥补政府在经济发展协调中的不足之处。

注释：

①参见周黎安2002年11月17号在北京大学中国经济研究中心做的题为《晋升和财政刺激：中国地方官员的激励研究》的学术报告。

［1］魏后凯．从重复建设到有序竞争［M］．北京：人民出版社，2001．

［2］谢庆奎．中国地方政府体制概论［M］．北京：中国广播电视出版社，1998．

［3］徐邦友．中国政府传统行政的逻辑［M］．北京：中国经济出版社，2004．

［4］Wright，D．Federalism，Intergovernmental Manage ment：Historical Reflections and Conceptual Compari sons［J］．Public Administration Review，March April 1990．

［5］赵永茂．府际关系［M］．台北：元照出版公司，2001．

［6］陈瑞莲．泛珠三角区域政府的合作与创新［J］．学术研究，2007，（1）．

［7］杨宏山．发达国家的大都市区管理模式及其启示［J］中州学刊，2005，（1）．

［8］银温泉，才婉如．我国地方市场分割的成因和治理［J］经济研究，2001，（6）．

［9］李淮安．从SARS看社会资本缺失与社会组织治理［J］．南开管理评论，2003，（3）．

［10］龙朝双．准公共经济组织角色下的我国地方政府间横向合作分析［J］．湖北社会科学，2005，（10）．

F061．5 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－7168（2011）05－0085－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．015

2011－04－06

1．李 伟（1983－），男，湖北武汉人，南开大学周恩来政府管理学院博士生；

2．夏卫红（1983－），女，湖北黄冈人，中国银行黄冈分行职员。

王 篆］