刍议《政府信息公开条例》实施中的问题及解决机制——基于苏州市政府信息公开现状的调查

余亚荣

(苏州大学社会学院 苏州 215123)

2008年，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)颁布实施，这是我国在信息立法方面做出的一大跨越。三年来，政府信息公开趋于常态，这对于打破政府对信息的垄断，保障公民的知情权、监督权起到了巨大的作用。但在《条例》的具体实施过程中也遇到了一些问题，在调查苏州社会各阶层对《政府信息公开条例》认知的基础上，笔者就政府如何更好地做好信息公开工作进行了分析和讨论。

1 社会各阶层对政府信息公开的认识

1.1 苏州居民对于政府信息公开的认识

苏州地处我国东部沿海，经济发达，人文素养浓厚，当地群众的总体文化水平较高，但就是在这样的条件下，苏州本地居民对于政府信息公开相关情况的了解还是处于一个比较低的层次。调查发现苏州居民对《政府信息公开条例》的知晓程度偏低，在接受问卷调查的146人中，只有40.41%的人知道此项规定，而大部分人则是首次听说，对其具体内容更是不了解。

同时，我们也向居民了解了对于目前政府信息公开情况的态度，有98%的受访者表示支持。他们认为，通过立法的形式规定政府的公开义务，既可以增强政府的服务意识，也可提高群众对政府行政的监督力度。但当我们问及政府信息公开能否真正实现居民的知情权时，多数人表示怀疑或不予回答。

1.2 高等院校师生(知识分子)对政府信息公开的认识

为了深入了解我市现行政府机构信息公开现状，笔者特在部分高校做了问卷调查，受访者年龄多在30岁以下、文化程度多为在校大学本科生和高校教师。通过调查，我们发现，在高校师生这一文化程度较高、对新事物接受能力较强的群体中，对政府信息公开相关情况的了解要比普通居民多。但即使这样，知道此项规定的87个受访者了解政府信息的途径也多局限于电视和报纸。一些访问过政府门户网的受访者则表示，目前政府网站版面比较混乱，栏目不全，很多信息无法获取。

可见，尽管高等院校师生对政府信息公开相关情况的了解比普通居民多，但对政府信息公开现状的态度却也一样都较为消极，多数受访者对信息公开的整体评价不高，认为市政府信息公开的力度不够。

2 政府信息公开实施中的问题

目前，我国正处在社会主义现代化建设的重要时期，社会主义各项事业欣欣向荣。随着社会的不断进步，人们越来越重视对相关信息的获取。这是社会发展的必然趋势，我国政府也顺应了这一趋势，适时的制定并颁布了《条例》，使政府信息公开成为政府的一项法定性工作。但在《条例》的施行过程中也不可避免的出现了一些问题。经过调研，笔者将所发现的问题总结为以下几个方面:

第一，目前《条例》适用范围窄。该法在字眼上还是着重在“政府”，因而只适用行政机关，而对于同样应该有信息公开职责的立法机关、司法机关以及一些提供公共服务的公司、私人机构则没做强制性要求。

第二，在行政机关内部，免于公开的范围太大，以至于政府可用各种理由拒绝申请人的要求。目前，居民和企业对于信息的需求量很大，但由于各级政府文书部门及档案部门还没有完全消除那种“公开危险，保密安全”的传统观念，大量能公开的信息未能及时公开。另外，政府基于各方面的考虑，对于个人申请的信息公开大部分都予以拒绝。

第三，《条例》的实际执行情况较差。尽管《条例》中明确规定，对于主动公开的信息应在20个工作日内予以公布，依申请要求公开的信息要在15个工作日内答复，但许多政府部门仍是无法做到这一点。笔者认为，政府自身守法意识薄弱且没有一个独立的信息公开监督机构来对信息公开情况进行管理和监督是造成目前困境的主要原因之一。

第四，申请信息公开费用昂贵。虽然申请人不需要为申请本身缴费，但是要为信息的搜索、整理、复印等缴费。并且需要花费大量的时间和精力。以苏州为例，要获取一份文件的复制件需要缴纳几元到几十元的费用，这对于普通百姓来讲仍很昂贵。

第五，法律上存在掣肘因素。现阶段，由于保障《条例》施行的相关法律还不完善，造成有些部门打“擦边球”，能不公开的就不公开。另外，对信息诉讼没有具体的规定，也造成了信息公开的实施不尽如人意[1]。

3 政府信息公开困境的解决机制

真正实现政府信息公开并为大家所接受，我们必须在多维视角进行努力，为此，提出以下合理化建议:

3.1 建立完善的政府信息公开组织体系

目前，在政府信息公开的几个环节中，最大的问题是尚未建立起完善的信息公开组织体系，信息公开职责不明晰，各级各类政府机构形成了“能不公开的就不公开”的工作思想。鉴于此，组建适合本机关规模的政府信息公开机构，设立专人专职进行信息公开就显得尤为必要。

《条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息由保存该政府信息的行政机关负责公开。”因此，在信息公开的环节中，机关文书部门、档案室、现行文件中心、档案馆等均应参与其中。一个完整的信息公开组织体系结构应该让公民、法人及其他组织可以从尽可能多的途径，打破时空限制，非常便利地获取政府信息，这个体系结构应该是多渠道、多方位的[2]。

3.2 简化行政程序，提升利用效率

目前申请我国政府信息公开的程序非常复杂，费时费力，因此必须简化相关的程序，方便群众。笔者认为政府信息公开部门需从以下几点来准确、快速的向公众提供利用服务。一是在利用途径上，进一步扩大网络利用、函寄利用的比例，切勿因为存在信息安全方面的威胁就拒绝使用互联网、电子邮件等高效、便捷的手段。二是在申请阶段，除传统方式外，信息公开机构还可在政府外网上开设专门的政府信息公开专栏，采用类似综合信息库平台的形式，居民在专栏中注册后就可提出利用请求，政府信息公开机构根据请求的类型、主要内容等确定受理机关，并将请求转发至该行政机关，要求机关在规定时限内办理完毕。这样一来，行政机关的信息公开工作就处于信息公开机构的监督之下，有利于提高效率，方便公众。

3.3 重视权利救济的公正性、独立性、强制性

“权利救济”是法学上的一个概念，在公民的权利受到侵犯时，政府就需要对其施行援助。北京大学法学院教授王锡锌认为“没有救济的权利不是真正的权利，当前我国出现了一些关于信息公开的行政复议和行政诉讼，但是复议机关、司法机关的表现过于谨慎，维持不予公开行政行为的比例偏高，导致群众不信任”[1]。为此，我国立法机关必须以《行政许可法》、《条例》为基础，加紧制定与政府行为有关的规定，特别是在政府人员不作为、政府信息不予公开的比例上提出一定的量化指标，以此来切实维护公民使用公开信息的权利。

3.4 加强宣传，重视媒体的作用

目前，由于群众对于政府相关决策的不知情，造成双方矛盾激化的事例屡见不鲜，因此，必须加强宣传力度，让群众对政府每一阶段的工作和成果都有一个基本的认知。

各级媒体都有其特有的受众，能起到放大声音和吸引民众的作用。各级政府必须重视对媒体的使用，使之成为推动政府信息公开的重要力量。行政机关可以利用政府网站、电视台、本地主要报纸以及定期发放宣传小册子的方式，形成多渠道、广覆盖的信息公开宣传体系，切实保证人民群众的知情权和监督权。

3.5 加快信息公开的立法进度，完善相关制度

一项制度的良好施行，有时还必须采用强制的手段，即立法进行规范。目前，我国虽然已经制定了《条例》，并施行了三年有余，但由于保障《条例》顺利执行的相关配套措施没有出台，造成实际执行情况很不乐观。因此，必须在《条例》的基础上，修改原有法律法规(《保密法》、《档案法》、《行政许可法》等)，使之形成一个体系，保障《条例》的充分执行[3]。

在立法的同时，对具体负责政府信息公开的人员，还需要制定新的、适用于《条例》的职责要求，防止出现渎职现象。

3.6 引入新的管理体制，促进信息公开

随着社会的不断发展，人们对于信息的需求量越来越大。为此，很多大的商业组织或社会公益性组织中均设置了专门管理信息的首席信息官(CIO)，聘用经过系统学习的专业人员来管理本机构的全部信息，鉴定信息开放的时机。我们认为，政府部门完全可以借鉴这种先进的管理理念，设置专门的职位代替以往由文书人员兼职进行信息公开的做法，推进信息公开问责制，保证信息公开的有序、合理、系统、全面、适时。

4 结语

政府进行信息公开顺应了时代的发展潮流，同时也是建立社会主义民主政治的迫切需求。然而，《条例》的施行仅仅是我国信息公开的开端，要切实推进政府信息公开，还需在与信息公开相关的配套措施以及管理体制上不断探索。

[1]程义峰，秦亚洲，陈 冀，等.国外政府信息公开镜鉴[J].瞭望，2009(29):24-25.

[2]李泽锋.论《政府信息公开条例》与政府信息公开组织体系的构建[J].档案学研究，2007(5):33-36.

[3]庞君焕.《政府信息公开条例》实施的困境及其对策[J].知识经济，2011(2):21-22.