中美原始法律文献公开获取比较研究

袁 晔 （上海交通大学图书馆 上海 200240）

法律文献是法律实践和法学研究的基础，根据文献资源的法律权威性，通常可分为原始法律文献和二次法律文献。原始法律文献主要指国家立法机构和政府制定颁布的法律、法规、行政性法规和政府部门的决定，在普通法法系①国家还包括司法决定；二次法律文献则是指用以解释、查询及更新原始法律文献的资源，包括法学评论文章、法学专著和教材、法律百科全书和判例解释或释义等[1]。基于原始法律文献的公共性特征，为公众营造良好的信息获取环境对推进我国法制建设、保障公民基本权利都具有重要意义。本文将聚焦于美国在原始法律文献公开获取保障方面的法律制度和实践经验，以期为推动我国法治发展提供有益的借鉴。

1 美国原始法律文献的公开获取

美国民众有一个根深蒂固的价值观念：民主政治国家要求政务公开，公民有自由、便利的途径获取有关政府活动的信息。在这一价值观念指导下，美国政府一直很重视法律信息的公开和传播。经过两百多年的实践和历练，美国的原始法律文献公开制度已经形成一套较为完善的运作体系。

1.1 法律信息公开体系完备

美国宪法确立了三权分立原则，明确立法、行政、司法3种权力分别由国会、总统（行政机构）和法院掌握。首先，作为最高立法机关的国会开放程度很高，两院全体会议的全过程通常向民众公开，并且在会议以前，都会及时通过报纸、电视、网络等媒体向全国公布举行会议的时间和会议讨论的议题。国会通过的法律、决议、报告等一律在国会指定的出版物（如《联邦公报》）或国会的官方网站上公布，任何人都可以方便地查阅和知悉。其次，美国宪法第六修正案及一系列宪法解释性判例确立了美国的审判公开规则，并且美国作为典型的普通法法系国家，要求法院在司法实践中必须受到最高法院或者同一司法区域内上级法院做出的先例的拘束，对判例引用的需要促使美国制定出成熟的司法判例公开和汇编制度。再次，基于1966年通过的《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称FOIA），美国对于政府信息确立了“以公开为原则，不公开为例外”的基本原则，规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私及其他法律明文规定免除披露义务的政府信息以外，各行政机构都有适当地记录、保存及公开的义务，以保证任何人都可以以方便、快捷和免费（或极低费用）的方式获得政府应该公开的信息。

1.2 制度保障公众便捷获取

美国的政府出版物是了解美国法律信息的权威渠道，进入网络时代，美国的法律文献公开工作取得的突出成就在很大程度上得益于丰富的政府出版物。政府出版物是由政府机构出版发行或由政府编辑、由政府指定出版商出版发行的文献[2]。1860年，美国国会通过了《1860年印刷法案》，确立了美国政府出版物印刷和发行的管理体制，法案同时规定由政府印刷局（Government Printing Office，简称GPO）全面负责政府信息公开和政府出版物发布。GPO负责信息产品的制作和发布，并服务于联邦政府的三大分支机构下设的所有部门，是联邦政府收集、分类、制作、提供和保存所有形式出版信息的首要、集中来源[3]。同时，美国国会建立了联邦保存馆计划（Federal Depository Library Program，简称FDLP），作为确保公众公开获取法律信息的途径。目前全美国约有1 250家FDLP成员馆（包括大学图书馆、公共图书馆和法律图书馆等）[4]，遍布全美各州，每年为逾千万人提供信息服务。GPO定期向这些图书馆提供免费的纸质文献、缩微胶片、光盘等多种载体的政府出版物，包括《美国法典》、《联邦行政法典》、《联邦公报》等，保存馆则为公众提供免费、无限制的政府出版物的阅读、检索和使用指导服务。

1.3 技术进步推动信息传播

从20世纪90年代开始，信息技术迅猛发展，时间和地域都不再成为获取资源的障碍，这为原始法律文献实现真正意义上的无障碍公开获取提供了技术支持。美国既是互联网的诞生地，也是世界上电子政务最为发达的国家。早在1995年，美国国会就授权GPO进行政府信息出版的电子化研究。以此为契机，GPO建立了以图书馆馆藏建设原则为基准的政府信息的电子馆藏（即GPO Access网站），将现代信息科技与传统的目录控制融合作为整合政府信息资源的新工具，并开发了电子档案和电子归档系统，从而实现了在网络环境下公众对政府信息的公开获取[5]。目前公众可从GPO Access获取包括美国政府手册、总统文件每周汇编、联邦行政法典、美国法典、国会记录等法律文献。法院系统也提供了专门的平台，如 “法院电子记录公共访问系统”和“案件管理和案件电子档案系统”，使公民实现了通过电子平台获得法院信息的权利[6]。此外，美国信息产业的发达也在客观上加快了原始法律文献公开的进程。20世纪初，Google Books和古腾堡计划着手对已有文献进行数字化并提供在互联网上的公开检索，其中包括部分法律法规、案例及已解决版权的法学专著等。2009年，Google宣布将在Google Scholar中加入法律意见和判决文书检索。随着信息技术的发展，原始法律文献也不再仅限于传统的文字形式，如联邦最高法院的“关键性案例多媒体资料库”（The Oyez Project）项目本着“让每个人都能通过文字、图片、录音和录像了解联邦最高法院的工作”[7]的宗旨，公布了1955年最高法院安装录音设备以来所有的庭审录音及后期的录像，这说明了各种类型的多媒体资料也已成为重要的法律文献来源。

1.4 学术力量提供坚强后盾

在美国法律文献公开获取运动的进程中，来自法学教授和法律图书馆员的推动力量不容忽视。一方面，源于其对知识自由的追求。知识自由是全人类对自由权利的普遍诉求，站在法学知识金字塔尖的法学教授们坚信大众无障碍地获取信息是公民知情权的真正实现，是推动社会民主的基础，他们认为法律领域内的信息共享是推动全球法制发展和保持公正的有力措施[8]。同时，维护知识自由更是图书馆职业的核心价值，图书馆员的宗旨和使命感使得法律图书馆员理所当然地成为法律信息自由获取运动的同盟。另一方面，则与美国注重实践的法学教学有关。在推动美国原始法律文献的公开化运动中，具有重要意义的项目几乎都有著名的法学院校参与其中。例如，1990年Case Western Reserve University（凯斯西储大学）法学院与联邦最高法院共建了赫姆斯计划（Herms Project），该计划首次实现了将法庭判决意见在网络上公开，被视为“利用因特网传播法律文件的先驱性项目”[9]；又如，学界公认的对美国法律资源公开具有里程碑意义的康奈尔大学法学院“法律信息中心”（Legal Information Institute，简称LII）的建立，该中心汇集了美国联邦法的成文法典和最高法院的判例，并对所收集的法律文献信息进行整合、加工，然后通过互联网公开发表，对全球法律从业者和普通公民提供法律信息服务[10]。再如，由哥伦比亚大学法学院的学生主导的AltLaw计划，该计划主要通过联邦巡回上诉法院和最高法院网站搜集1950以来的联邦上诉案例，对近72万个案例进行整合处理，实现了网络公开检索。虽然由于Google Scholar 的“案例公开”计划导致AltLaw于2010年3月3日自愿永久关闭[11]，但是该项目对于美国判例的系统化公开起到了不可磨灭的作用。

2 我国原始法律文献自由获取的现状

我国是一个历史悠久的文明古国，拥有世界上最早的政府出版物，政府直接参与出版事业是我国的传统[12]。近年来，随着现代社会信息化、经济全球化的发展，我国对于政府信息公开工作日渐重视。2007年公布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）表明我国政府在保障公民知情权方面已有巨大进步。尽管如此，与美国等发达国家相比，我国的法律信息公开工作才刚刚起步，还有诸多不足之处。

2.1 法律信息公开制度基础薄弱

2.1.1 立法资料无从获取

立法资料是记录立法活动的各个阶段及阶段成果的文献，公开立法资料是世界政治、法律文化的普遍潮流。以美国为例，政府通过每日出版的《联邦公报》将最新通过的和正在讨论、起草的联邦法律公之于众，公众可以随时了解立法的进展，获取各阶段的立法成果。相比之下，目前我国对立法资料的公开不够重视，公民没有适当的途径获取国家或各级政府的有关立法进程的信息及资料，只有在法律通过后，法律文本、起草说明和审议结果才会刊登在《人大公报》上。虽然我国立法设有征求意见的环节，但是立法资料的缺乏使公民无法提出有建设性的意见，只能被动地参与立法，意见征询流于形式。

2.1.2 判例公开制度亟待建立

司法判例信息尤其是各级法院的判决和案件审理信息对于法学理论研究和实践操作都具有重要的意义，但是我国一直没有建立有效的判例公开制度。随着司法改革的不断推进，公众对司法审判工作要求享有知情权的呼声越来越高。2009年初，我国最高法院出台的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》明确规定，人民法院应逐步建立裁判文书、诉讼档案的查询制度，有条件的人民法院可以建立在网上依法公开案件裁判文书和执行信息的制度[13]，这标志着我国司法案例公开制度取得了重大进展。随后，北京、河南等地法院都相继建立了全面公开的裁判文书库，面向社会提供查询和下载。河南高级法院自2009年1月起开始在网上公布自2008年10月1日后生效的所有裁判文书（法律规定不得公开的裁判文书除外），这样全面、完整地公布法院文书在我国是首创，对我国的司法专业化进而到达司法独立具有极有价值的贡献，为将来系统地建立全国司法案例库提供了良好开端。但是司法判例公开工作任重而道远，从全国范围来看，参与案例和司法文书公开的法院很少，不足以构建系统的司法案例体系。即使是已经公开文书的法院的网站，也普遍存在着更新不及时、更新内容不全面、检索功能过于简单等问题，如“最高人民法院网”下设的“裁判文书”专栏，目前仅在“裁判文书集萃”版块提供2010年全年共33条信息的浏览[14]，“行政裁判文书”、“刑事裁判文书”、“民事裁判文书”等栏目均无任何内容。

2.1.3 《信息公开条例》有待完善

通过对近现代我国政府信息的传播途径进行分析发现，我国的政府信息传播习惯于采用内部传播渠道，即以“红头文件”形式在行政机关内部逐级下发传播，这种封闭式的传播方式将政府信息与普通民众隔离，使民众无法得知信息的具体内容。《信息公开条例》的颁布实施虽然标志着我国政府信息公开向着法制化迈出了重要的一步，但是它毕竟只是一部由国务院制定的行政法规，并不具备国家成文法的约束作用和权威地位，且易受到其他法律（如《保密法》、《版权法》、《档案法》、《立法法》等）的限制。而且《信息公开条例》本身也存在缺陷，如对于公开的内容、公开的方式、收费标准、监督和保障的手段、行政机关的法律责任等方面只做了原则性规定，可操作性较差；规定例外（豁免公开）的范围为“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息”[15]，由于配套法律缺位使得例外事项概念模糊，难于界定。我国应当在《信息公开条例》实施的基础上，广泛征求民意，加紧立法调研，出台规范的《政府信息公开法》，并且尽快建立完善的配套信息公开法律体系。

2.2 自由获取存在障碍

2.2.1 缺乏权威的法律法规汇编机构

政府出版物本应是国家法律信息发布最基本的载体，其形式也应具有高度的权威性和统一性。所谓权威性，是由法律法规明文规定一种或若干种载体形式作为法定版本供公众使用。统一性是指各类政府文件应当由一个相对统一的机构进行管理和发布。但是我国目前没有被普遍认同的政府出版物制度，法律法规及各类规范性文件的发布和公开呈现出高度的非权威化和分散化特点。全国人民代表大会、最高人民法院、最高人民检察院、各级行政机关都有权制定和发布法律法规，但是并没有一个类似于GPO的明确权威的法律汇编机构，只有几种法律汇编类图书，如全国人大常委会法制工作委员会编制的《中华人民共和国法律汇编》（1979—2010年，每年一辑）、国务院法制局编的《中华人民共和国新法规汇编》（1988—2010年，每季度一辑），但是这些部门都没有获得法律、法规明确授权，权威性有待商榷。

2.2.2 公共获取不便捷

我国著作权法规定，“法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件”[16]不受著作权保护，但是对于发布此类的载体则没有类似的明文规定。我国法律信息公开体系中另一受到学界人士诟病之处是，所有承担法律信息发布责任的出版物均以收费方式传播，而且没有建立起类似于美国那样为民众提供系统法律信息检索的存档馆制度。公众如果想免费了解相关法律信息，通常有以下两种途径：（1）登陆政府网站或免费法律网站。目前，我国的立法、行政、司法等机构都设立了官方网站，但是在法律信息开放的深度和广度上还远远不能与美国等发达国家相比。不同的检索平台往往只是简单地重复和罗列信息，缺少深层次的信息加工，某些网站更是缺乏有效维护，更新滞后，甚至出现错误信息，而普通公众往往缺乏文献检索技能和信息判断能力，这都严重影响了公众对法律信息的有效利用。（2）到公共图书馆进行查阅。我国对承载法律信息的政府出版物的保存缺乏有效组织，除国家图书馆和各地方公共图书馆外，有相当数量的政府出版物由各级国家综合档案馆收藏，很多机构并不对公众开放。保存机构的分散，直接导致了公众获取原始法律文献的不便捷。

2.3 法律学术力量介入缺乏动力

美国的学术界在法律信息公开获取运动中起到主导者的作用，反观我国的法学学术领域，缺乏推动法律信息公开的信心和动力。我国的法学教育界一直存在理论研究和实践操作相互割裂的情况，法学研究人员的行为呈现出两极化，或者停留在“纸上谈兵”的纯理论研究，或者以追求物质回报为目的参与实务工作，对于其所应承担的社会责任并无清楚的认知。而法律文献公开背后体现的人权中的知识自由价值也并不为我国学界所熟知。这种人文价值的缺失在亚洲法律信息中心AsianLII的筹建上可见一斑。菲律宾、日本、泰国、老挝、越南、印尼、柬埔寨和中国澳门等国家和地区的政府、学术及非营利机构都参与了2006年的AsianLII计划，但是拥有600余所法学院系的我国大陆地区却不在此列。目前AsianLII中可以检索到的中国法部分是由澳大利亚律政署（Attorney-General’s Department）代为整理提供的。我国法律图书馆事业的发展缓慢，这直接导致法律图书馆员的总体水平与美国等发达国家差异巨大，无法承担起推进我国法学研究的责任。

3 结 论

从上文的分析可以看到，以我国目前的法制现状和社会现实，要实现原始法律文献的公开获取需要一段漫长的过程。对比美国的成功经验，我国当前迫切需要解决以下几个问题。

（1）建立更加细致、有效的政策，规范各级别、各机构的信息公开义务。 要有序地推广法律原始资源公开获取，当务之急首先是要建立我国法律信息公开制度，在《信息公开条例》的基础上，进一步将相关的各级行政机构的公开义务以法律条文的形式进行明确，为原始法律文献的搜集和公开提供制度上的保障。同时以制度方式确定权威的国家机构负责相关法律信息的搜集和发布，为建立系统的法律信息电子化体系打好基础。

（2）建立全国统一的法律信息公开标准 当前我国政府网站在信息资源开发利用和整合管理方面面临着“信息孤岛”的困扰，我国的各级法律信息发布机构之间普遍存在着机构分散、内容重复、格式不规范、利用率低等问题。针对这类问题，权威机构应对原始法律文献中最重要的法律法规和案例文书两大类型信息制定统一的发布标准，以便较大地提升原始法律文献的规范性和利用率，能够对信息进行后期利用。

（3）充分发挥图书馆特别是公共图书馆的知识传播作用 即便是在对法律原始文献的整合已经完成的前提下，如何确保公众能够有效地获取已经公开的信息仍将是一个长期的法律信息素养的教育过程。在这个过程中，公共图书馆和法律图书馆应各自承担起教育不同对象的任务，将法律信息服务职业化，培养具有新型法律信息知识结构的图书管理的专业人员，推进传统法律图书馆向数字型法律信息中心的方向发展，充分发挥图书馆和图书馆员在原始法律文献传播方面的推动作用。

注 释：

①普通法法系是指以英国普通法为基础发展起来的法律的总称。

[1]刘丽君,于丽英.漫游虚拟法律图书馆[M].北京:法律出版社,2004:12.

[2]赵 阳.Internet上美国政府出版物的开发和利用研究[J].情报科学,2001(3):260-263.

[3]罗 伟.美国政府信息的出版、编目与寄存制度及其作用[EB/OL].(2008-10-29)[2011-03-30]. http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleId=45706.

[4]About the FDLP[EB/OL].[2011-03-30].http://www.fdlp.gov/home/about.

[5]张 玮.美国信息公开过程中的政府机构与图书馆[J].图书馆建设,2009(1):103-108.

[6]高一飞.论数字化时代美国审判公开的新发展及其对我国的启示[J].学术论坛,2010(10):50-56.

[7]About Oyez [EB/OL]. [2011-03-31].http://www.oyez.org/about.

[8]Danner R A. Applying the Access Principle in Law: The Responsibilities of the Legal Scholar[J]. International Journal of Legal Information,2007(3):355-395.

[9]Armstrong T K. Crowdsourcing and Open Access: Collaborative Techniques for Disseminating Legal Materials and Scholarship[J].Santa Clara Computer & High Technology Law Journal, 2010(4):591-630.

[10]About LII[EB/OL]. [2011-03-30]. http://topics.law.cornell.edu/lii/about-lii.

[11]About AltLaw [EB/OL].[2011-03-31].http://www.altlaw.org/.

[12]程 真.我国政府出版物与政府信息传播[J].国家图书馆学刊,2001(4):23-29.

[13]最高人民法院.关于进一步加强司法便民工作的若干意见[EB/OL].(2009-02-13)[2011-03-31].http://baike.baidu.com/view/3663918.htm.[14]中华人民共和国最高人民法院裁判文书集萃[EB/OL].[2011-03-31].http://www.court.gov.cn/qwfb/cpws/cpwsjc/index_1.html.

[15]中华人民共和国国务院.中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL]. (2007-04-05) [2011-03-31]. http://www.china.com.cn/policy/txt/2007-04/24/content_8160379.htm.

[16]全国人大常委会.中华人民共和国著作权法: 2010修正[EB/OL].(2010-02-26) [2011-03-31].http://gongxue.cn/landunfalv/ShowArticle.asp?ArticleID=78992&Page=4.