中国光伏产业的政策分析与建议

北京科技大学土木与环境工程学院 ■ 王立宁

一 中国光伏产业的现状

目前，我国大量的光伏产品主要依靠出口，国内的安装量很小。但随着国内光伏扶持政策的陆续出台，我国的光伏市场将由生产型向消费型转变。我国从2008年开始实施太阳能屋顶政策和金太阳示范工程政策，2009年开始实施特许招标政策，国内的安装量逐渐增多，2009年我国首次跻身世界十大光伏市场之列。根据中国产业协会和政府机构的数据，2009年我国光伏市场的规模约为160MW，2010年我国的光伏安装量有望突破500MW。在《新能源产业振兴规划》中，我国计划到2020年光伏安装量突破20GW。欧洲光伏协会在报告中称，凭借12GW的超大输电线路工程，我国具有成为国际主要光伏市场的条件。面对不断快速发展的光伏产业以及国际间不断出现的新能源纠纷，完善配套的法律法规政策体系正成为我国光伏产业健康发展的当务之急。

二 中国光伏产业的政策现状

1 中国现行的光伏政策

目前能源电力方面的国家法律法规，如《中华人民共和国电力法》、《可再生能源法》、《可再生能源中长期发展规划》、《新能源产业振兴规划》等已经颁布实施，构成了能源发展的基本构架。但这些法律法规都是宏观层面上的政策，具体的行业政策还没有完全涉及，必须要有相关的配套政策与之相匹配。目前，国家相继出台的配套规定和政策有《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等，2009年新出台实施的《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》以及关于实施金太阳示范工程的通知《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》，这些和各个地方出台的鼓励新能源与太阳能发展的规定构成了目前我国太阳能政策的主要构架。下面主要介绍太阳能屋顶计划、金太阳示范工程政策、特许招标政策。

2 中国现行的主要光伏政策分析

(1)太阳能屋顶计划

“太阳能屋顶计划”主要是针对财政部、住房和城乡建设部提出的《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》而实施的。补助资金支持项目应满足以下条件：单项工程应用太阳能光电产品装机容量应不小于50kWp；应用的太阳能光电产品发电效率应达到先进水平，其中单晶硅光电产品效率应超过16%，多晶硅光电产品效率应超过14%，非晶硅光电产品效率应超过6%；优先支持太阳能光伏组件应与建筑物实现构件化、一体化项目；优先支持并网式太阳能光电建筑应用项目；优先支持学校、医院、政府机关等公共建筑应用光电项目；不与建筑结合利用的光伏电站等光电利用形式不在此政策扶持范围之内。2009年补助标准原则定为20元/Wp。

直接的经济补贴主要有两部分：落实上网电价分摊政策和实施财政补贴等其他经济激励政策。两部分资金均来自于可再生能源发展基金。目前“太阳能屋顶计划”的项目一般规模较小。2009年全国“太阳能屋顶计划”总计有111个、约91MW的项目获得补贴，补贴总额度13亿元，其中江苏省占18.4%，江西占8.2%。

(2)金太阳示范工程

“金太阳示范工程”主要是针对财政部、科技部和国家能源局下达的关于实施金太阳示范工程的通知《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》的工程。金太阳示范工程要求：单个项目装机容量不低于300kWp；建设周期原则上不超过1年，运行期不少于20年；并网光伏发电项目的业主单位总资产不少于1亿元，项目资本金不低于总投资的30%。其补贴由财政部、科技部和国家能源局根据技术先进程度、市场发展状况等确定各类示范项目的单位投资补助上限。并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助；偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助；光伏发电关键技术产业化和产业基础能力建设项目，给予适当贴息或补助。一般并网补助50%，离网补助70%(将根据技术先进程度和市场发展状况确定补贴上限)。

2009年金太阳示范工程项目目录中共294个项目，其中建筑并网项目232个，离网发电项目27个，大型光伏电站项目35个。2010年金太阳示范工程项目目录中共120个项目，总计272MW；2009年金太阳示范工程取消项目共39个，总计54MW。由于金太阳示范工程补贴力度较大，项目安装量相对不是很大，很多规模不大的民企和太阳能企业都积极参与其中，有力地促进了光伏产业的发展。

(3)光伏特许招标

光伏特许权招标是国家进行价格摸底的一个重要手段。我国政府试图通过这一手段对整个中国光伏产业未来的发展产生积极的引导作用，最好能够引导产业发展走入一个良性循环：启动，扩大规模，降低成本，再扩大发展规模，进一步降低成本，就像已经进行了一段时间的风电招标政策一样，现在的风电上网电价和煤电相差不多。2009年国家能源局对甘肃省敦煌10MW光伏发电项目进行了特许权招标，最终确定招标电价为1.09元/kWh。2010年第三季度我国启动了西部8省区共280MW的光伏发电特许权招标案，预计分两年建设完成，电场经营时间为25年。该政策对产品类别的要求只有一条，即转换率，单晶硅电池不能低于15%，多晶硅电池不能低于14%，薄膜电池不能低于6.5%。我国280MW光伏特许权招标已经尘埃落定，0.7288元/kWh成为13个项目的上网电价最低中标价。

3 存在问题

(1)补贴制度不完善

目前施行的补贴制度较单一，而且上网电价政策也没有明确。当前实行的许多示范工程项目处于不盈利状态，目前业内普遍承认的光伏发电成本在1.2元/kWh左右，但2010年特许招标的上网电价都低于1元/kWh，几乎不可能盈利。一些金太阳示范工程因为补贴力度不大，或推迟或直接取消。同时还缺乏具体的农村太阳能推广政策，缺乏对家庭应用的补贴制度。由于成本太高，我国光伏产品的家庭应用很不理想，这正与国外相反，欧洲国家很大一部分的光伏产品是在家庭中应用。

(2)缺乏具体的并网办法制度

太阳能光伏系统的并网费用有时会占项目总投资的50%以上，大大增加了企业的发电成本，不利于整个光伏项目的推进。应该说要想光伏发电产业做大做强，并网是必然的选择。由于发电和电网在我国一般属于不同的部门，这就需要国家制定具体的政策办法来协调。这些政策或是强制制度，如配额制度；或是激励制度。

(3)配套规范还不完善

目前，没有健全的核查评估与监管机制和办法，光伏项目的验收标准和机制尚不健全，后期监管措施几乎没有，这些给产业政策的实施留下了巨大的漏洞。很多招标工程和示范工程没有按时开工或者所用材料是以次充好，这些都给对光伏工程的实施带来负面影响。

三 建议

1 制定上网电价制度

制定上网电价是目前的当务之急。目前的光伏发电成本还是太高，需要一段时间的招标摸底和技术进步以降低成本。上网电价应把握以下几条原则：一是上网电价既要经济可行，又要有一定利润，上网电价过高，容易出现盲目上马或欺骗补贴的现象，过低也不利于行业健康发展，易打击企业发展太阳能的积极性。二是不同地区应根据太阳能资源条件而区别对待。三是防止“国进民退”。国内的光伏产业主要依靠民营企业，但一些国有企业也开始陆续进入。2010年国家第二批大型光伏电站特许权项目的所有中标企业均为大型央企，并且报出了超低竞标价。央企实力雄厚，不缺资金，一旦定出的最后上网电价过低，民营企业将会被扫地出门，这将对行业的整体发展产生不利影响。

2 补贴制度要多样化

目前国际上对于光伏产业的补贴有两种模式：一种是德国模式，通过提高光伏发电上网电价补贴；第二种为美国模式，采取抵税法案，光伏项目可享有30%的税收抵免。补贴制度的多样化有利于区别对待不同形式的光伏应用。我国可以出台投资补贴、电价分摊、税收抵免等多样化的补贴制度。同时国家应该区别企业、政府、家庭安装太阳能的补贴，加大对家庭安装太阳能的补贴，鼓励太阳能在家庭的应用。具体补贴将根据与建筑结合程度、光电产品技术先进程度等因素分类确定，并且今后的年度补助标准将根据产业发展状况予以适当调整。

3 配额制

配额是对有限资源的一种管理和分配，是对供需不等或各方不同利益的平衡。针对并网难太阳能发电能力出现闲置和浪费的问题，对电力实施配额制将是一种有效的解决方法。针对电力的配额制有两种形式：一种是配给电网公司，要求其在收购的电力中有一定比例的电量来自太阳能；另一种是配给发电企业，要求其全部发电量中有一定比例的太阳能电量。美国、英国等发达国家均已实施配额制，以促进本国太阳能产业的发展。目前中国还没有建立完善的电力配额制度，应尽早实施配额制，并且不同地区的配额应该区别对待。

4 法律法规还要细化

目前国家虽然制定了许多关于可再生能源的法律法规，但太阳能行业的完整体系还不健全，如并网光伏发电实施、光伏发电项目建设和运营实施、光伏发电市场行为、光伏发电系统运行管理、光伏发电建设及运行监督管理等方面的管理办法和实施细则都还没有出台。国家或行业有关部门应该尽快出台相关规定。

四 结语

合适的政策是催化剂，国家必须加强领导，统一规划，拟定稳定的补贴政策，鼓励太阳能的应用。要想改变我国光伏产业市场在外、受制于人的状况，我国的光伏产业必须完善合理的政策激化。我国的光伏市场才刚刚启动，还在摸索中前行。在“十二五”期间，随着国家能源结构的战略性调整，新能源产业将会唱主角，新能源的相关配套法律法规政策也会不断完善。相信在国家政策的支持下，“十二五”期间我国的光伏市场会不断扩大，光伏产业的快速发展将会使太阳能成为我国节能减排的中坚力量。