经济政策评估内容与标准探讨

郑国洪，刘建民，陈和平

（西南政法大学 管理学院，重庆 401120）

经济政策评估内容与标准探讨

郑国洪，刘建民，陈和平

（西南政法大学 管理学院，重庆 401120）

经济政策的审计是提高政府效能，促进政府与其他各类组织改进服务质量，提高经济政策制定程序化、合法化、公开化的不容忽视的重要领域。经济政策评估审计，需要解决评估对象、评估内容、评估标准、评估结果的利用这样几个问题。

经济政策；评估；审计

1 经济政策评估的对象

经济政策评估是国家上层建筑的组成部分，是高层次的监督。其实质是通过监督，反作用于经济基础，为公共利益服务。至于国家审计是一种国家监督，是一种法律监督。国家审计与人民、国家、法律之间存在密切联系。凡是涉及到国家经济效能的范畴，就是国家审计机关开展经济政策评估的对象。具体到地方政府而言，具有区域性经济规范作用的经济政策行为、涉及到公共利益的经济行为都属于国家审计机关开展经济政策评估的对象。当前，地方政府审计机关开展经济政策评估的对象可以从涉农、财税、对公、社会保障这几个方面作为试点。

第一，涉农政策。全国正在开展社会主义新农村建设，“三农”政策问题是重中之重。要解决“三农”问题，就必须依靠三条：政策、投入和管理。因此，国家审计机关要想在新农村建设中更好地发挥作用，不能满足和停留在关注政策是否贯彻执行这个层面上，必须从源头上审视和评估某项政策是否正确、是否可行、是否符合实际，随着形势的发展，这项政策是否需要做出调整；审视和评价政策出台后的实际效果，是否有利于社会主义新农村建设，老百姓是拥护还是反对。涉农政策的评估要关注投入政策。农业投入是财政支出的大头，既有农业产业化、农村扶贫、农业综合开发等发展资金，又有农村水利、公路、电力、小型农田基建、人畜饮水等农村基础设施建设项目资金。而当前的突出问题是支农投资管理分散、部门职能交叉重复、责任不明确、工作衔接不够、管理不规范、效益低下、效率不高等，其根本原因是政策问题及体制、机制问题。在评估时可以按照“整合支农投入，提高投资效益”的思路进行。

第二，财税政策。财税政策的评估是我国经济政策绩效评估的重点，也是难点。随着我国市场经济体制的建立和完善，客观上要求财税政策评估能够“维护国家财政经济秩序，促进依法理财、依法治税，加强廉政建设，保障社会主义市场经济健康稳定发展”。与此评估目标相应的评估范围主要包括以下几个方面：一是税收优惠政策的制定和执行情况，二是预算收入的执行情况，三是预算支出的执行情况，四是公债的管理情况。

2 评估的内容

按照政策理论的观点，广义的经济政策评估包含政策的制定（事前）、政策的执行（事中）、政策的效果（事后）三方面，即包括政策的全过程。审计机关的行政执法必须依法进行，根据《审计法》的规定，其职责是对法律规定的单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益进行审计监督，因此审计机关开展政策评估的内容主要是政策的执行、政策的效果两方面。对政策的制定，可以适当关注，但不予评估。

经济政策实施评估的核心是通过评估，反映经济政策实施过程和方法是否与政策规定的目标保持一致，是否有促于实现既定的目标。评估的内容主要有三方面：一是经济政策的实施状况。在实施过程中是否存在着执行偏差，有无架空政策现象（上有政策，下有对策），有无附加政策现象（土政策，附加了不恰当的内容），政策缺损现象（仅实施一部分），政策曲解（打政策的“擦边球”，仅能从政策的某些条文中找到微弱的依据，或通过不正当的手段实施与原有政策目标实质相背离的方案。）等现象。二是政策资源的投入是否符合要求。包括人员的投入、财力的投入、管理的投入等是否适度，是否符合支持方案要求。三是政策实施中的环境变化评估，要关注政治、经济、文化、法律、体制等宏观环境的变化。

在对经济政策效果进行时，政策评估者需要了解下列方面的信息：一是政策目标的实现状况，即预定的目标实现了没有，是完全实现还是只实现了其中的部分？原来的政策问题是否得到解决，是部分解决还是完全解决？二是政策的总体效果状况，即政策实施后对整个社会产生何种影响，已造成和正在造成什么后果。三是政策的全部效果状况，即政策实施后有哪些正、负面的效果？有哪些经济、非经济效果？

评估的内容主要包括两个方面：第一，经济政策投入方面，包括政策活动过程中所投入的人力、物力、财力、信息和时间等；第二，经济政策产出方面，主要是指政策执行过程中产生的结果。经济政策的效率评估内容侧重于经济政策执行过程中的投入产出，是对整个过程的评估。正如前文有关效果标准与效率标准的区别的论述，效率评估的内容亦与效果评估的内容存在很大差异，由于它们所关注的环节不同而决定了差异存在的必然性。有关内容上存在的具体差异，在此就不再赘述。

经济政策的效应评估。主要是对经济政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小进行评估。首先是生产力。任何经济政策，其最终结果的衡量标准是看它是否有利于生产力的解放与发展。离开这一根本标准，政策评估就会偏离社会的基本发展方向。其次是社会公正。政策公正标准反映出政策成本及收益在不同群体或阶层中间分配的公平程度。公正是衡量政策的一个重要标准，经济政策实际是一种利益的分配过程，一项好的政策应该是努力实现公平、合理分配的政策。第三是公众的回应。经济政策是对公众利益的协调，经济政策实施的效应如何，只有以公众的满意程度来衡量。要考察一项政策实施后，公众对解决问题的满意程度，它包括有多少人表示满意了，获得满足的程度如何，政策实施后，公众对政策是积极回应，还是消极回应，甚或不作回应等等。

3 评估的标准

评估的标准是衡量有关政策利弊优劣的指标或准则。对于经济政策评估而言，没有标准就不可能有评估。因此，建立政策评估标准是进行政策评估的起点，也是政策评估的重要内容。经济政策评估的标准主要包括适用于各种经济政策评估的一般标准，可选择适用特定经济政策评估的具体标准和运用于实际经济政策评估的操作标准三个层面。其中，一般标准包括实践标准、生产力标准和民意标准。上述标准又可细化为社会、政治、经济和道德等方面的标准。

经济政策审计评价标准的来源主要有两个方面，一方面是强制性标准：法律、法规、规章、规范性文件；另一方面是非强制性标准：专业标准、公认或者良好的实践标准、其他国家的经验、有关利害关系人的评价标准。

从经济政策运行的实践来看，在操作过程中，目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准三类。政策评估的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量。效率标准与效果标准既有区别，又有联系。效果标准关心的是有效执行政策，达到政策预定目标；效率标准关心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策产出。因此，效率与效果之间有时并不统一，即一次政策执行的高效率，未必能实现预定的政策效果；一次达到预定目标的政策执行，未必是高效率的。因此，政策的效率必须首先建立在政策的效果上，没有效果的效率是无用的。所谓效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小作为评估政策的标准，这是最高层次的评估标准。这一标准又可分为生产力标准、社会公正标准、公众回应标准三个层次。但是，这些标准仅仅为我们指明了一个方向，还需要我们结合实际并有所创新。

4 审计形式

经济政策监督的形式是经济政策监督内容的外在体现，经济政策监督的内容决定经济政策监督的形式。根据国家审计对经济政策监督的性质来看，主要有以下几种监督形式：

4.1 日常监督

日常监督是指国家审计对被审计单位经济政策运用所进行的实时监督。经济政策运用的主要方面是支配和管理财政财务收支，经济政策滥用则主要表现为国有资产的损失和浪费。国家审计作为专门的监督机构，为了实现对经济政策监督系统的长效机制，将审计监督活动从单纯的“马后炮”的审计监督，转向日常跟踪审计的“马前卒”的审计监督，监督的范围从以违法违纪现象为主转为重大行为、重大决策为主的权力运用。当然，日常监督并不是要求审计人员时刻都在被审计单位，而是要按行政程序主线对权力的职责范围、办事程序、决策机制等各项工作情况进行审计，以规范权力运行，减少个人因素对权力运行的干预。

国家审计对权力实行日常监督的形式多种多样，其主要特点有：一是广泛性和普遍性，国家审计对权力活动进行全过程、全方位的监督；二是经常性与连续性，国家审计对权力的日常管理和各个环节实行时实监督。

4.2 专项监督

专项监督是由国家审计针对被审计单位某项特定经济政策问题而进行的监督。对经济政策采用专项监督形式一般有三种情况：一是在一定时期，为了贯彻落实党和国家确定的某项任务而对某项经济政策开展的专项监督；二是根据国务院和审计署领导的批示，对政府某项经济政策运用过程中存在的问题而进行的经济政策监督；三是国家审计机关根据年度工作任务，统筹安排的某项专项经济政策检查。

国家审计对经济政策实行专项监督具有以下特点一是专项性与单一性，国家审计对经济政策运用的某一项或某一个问题进行监督，一般不延伸，所以其监督的针对性强；二是即时性和时效性，国家审计对经济政策运用一般是依据情况随时安排，由于对经济政策实施即时专项监督，所以其监督的时效性强。

4.3 专案监督

专案监督是国家审计根据相关线索对被审计单位在经济活动中经济政策运用问题开展的专门监督。国家审计对经济政策进行专案监督时应该坚持以下原则：一是国家审计机关必须遵照国家的法律、法规和政策所规定的职责、权限、程序对经济政策运行中存在的问题进行监督，不滥用审计监督检查权；二是对经济政策运行问题的监督，应做到事实清楚、定性准确。

国家审计对违规经济政策实行专案审计监督具有以下特点：一是针对性与复杂性，国家审计通常针对经济政策违规的特定事项进行审计监督，而经济政策运用涉及到各种关系，使经济政策的监督变得更加错综复杂；二是严肃性与政策性，由于对违规经济政策问题的审计关系到被审计单位和当事人的法律责任、经济利益和政治声誉，因此，国家审计必须严格按照国家法律、政策进行经济政策审计，合理界定经济政策运用是否存在违规行为；三是突击性与事后性，为有效制止滥用经济政策问题，审计机关应集中力量，攻其不备，及时查清滥用经济政策的事实，从而有效地揭发并制止权力滥用行为。

5 评估结果的客观运用

经济政策评估结果的客观运用，对于审计机关来说，一是将审计结果上报人大机关、上级党委和政府。2008年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步推进政务公开的意见》明确要求：“要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。”从这个要求出发，审计公告是经济政策评估较好的运用方式。

审计公告是指审计机关向社会公众、新闻媒体和有关部门或单位，公布其履行审计监督职责情况及其结果的活动。审计公告不仅指审计项目结束后的审计报告公告，还包括审前公告，这是审计公告的两个主要内容。

涉及人民群众切身利益的经济政策审计项目计划以及审计实施情况，不仅要公告审计结果（审计报告），还要在项目实施前、在送达审计通知书的同时，向社会进行公告。这类审计项目涉及范围广、影响范围大，进行审前公告，有利于引起社会公众、人大和政协机关及审计机关共同对其经济政策的制定、执行、效果进行监督，也有利于人民群众对其知晓的事项进行举报，有利于这类审计项目实施，有利于更深入地查证，收到更显著的效果、发挥更显著的作用。

审计公告可以采取多种方式。一是召开新闻发布会。二是设立审计公告栏、窗，或在审计机关外部网上设立专门的“审计公告”栏目等，发布审计信息。三是向有关部门通报审计报告。四是积极探索专家咨询、审计论证、听证、以及特约审计员等形式，公开审计工作过程和审计结果等。

进一步规范审计政务公开制度，不仅要明确审计公告的内容和形式，而且要保障审计公告规范运行，严格按制度办事，逐步把政务公开纳入法制化轨道；要克服政务公开工作的随意性，提高规范性，努力建立推行政务公开的长效机制。

经济政策审计的审计公告规范化，不仅要明确公告的内容，还要保证公告的完整性；审计报告公告不能只公告一部分内容，而要公告全部审计报告。

但是，审计公告不应当公告被审计单位对于审计发现问题的整改情况。首先，整改工作是被审计单位的责任，而不是审计机关的责任；审计机关的责任是监督被审计单位自己公告其整改情况。由审计机关公告被审计单位的整改情况，则混淆了审计主体与审计对象各自的责任，是不妥当的做法。审计机关只能按照自己的职责，对政务公开工作实行专门的监督，监督被审计单位自己向社会公告整改情况。第二，由审计机关公告被审计单位的整改情况，也严重影响了审计公告的时效。一般地说，被审计单位能在短期内整改的问题都不是大问题、严重问题。相反，大问题、严重问题的整改往往需要比较长的时间。如果审计报告要等待被审计单位的整改结束后才公告，就会严重影响审计项目的时效，甚至使审计公告成为“昨日黄花”，其社会经济影响和作用严重受损，也降低了审计机关的公信力。

6 国家审计机关开展经济政策评估的程序和方法

国家审计机关开展经济政策评估的程序和方法包括：项目确定、一般程序、常用方法。

（1）国家审计机关开展经济政策评估项目的确定。

国家审计机关开展经济政策评价审计项目的立项来源于三个路径：一是人大、政府、行政首长交办和部门委托的审计项目；二是上级审计机关下达的审计项目；三是各级审计机关自行确定的审计项目。使有限的审计资源发挥出最大的作用是审计机关确定经济政策评价项目应当遵循的一个基本原则。由此，增殖性、重要性、可审性、以往接受监督的情况、敏感性、舆论民意导向这六个方面的因素是审计机关应当综合考虑的因素。

（2）国家审计机关开展经济政策评估的程序。

经济政策评价的评估程序包括方案的制定、取证、项目报告和后续跟踪。评估方案对评估项目的组织实施具有指导作用，取证对评估质量具有保证作用，评估报告是评估结论和评估建议的载体，后续跟踪对督促落实评估决定和评估建议具有重要作用。

经济政策评估报告发出一段时间后，审计机关有必要对所评估的经济政策进行后续跟踪。后续跟踪的内容就是评估效果和评估经济政策的评估质量。评估效果即经济政策制定、执行单位对评估决定的执行情况、对评估意见的采纳情况，以及改进措施是否有效；评估质量是审计机关对经济政策评估质量进行后续的检查和评价，以便于国家审计机关进一步实现经济政策评估的质量控制。

（3）国家审计机关开展经济政策评估的方法。

经济政策评估过程就是评估人员得出结论、实现评估目标的过程。在这个过程中，不论是评估证据的收集，还是评估证据的分析研究，均需要采用恰当的技术方法。经济政策评估的技术方法包括：审阅法、观察法、调查法、访谈法、分析性复核、文献研究法研讨会、利用外部专家的工作、证据分析等九种技术方法。

[1]邢俊芳等编.最新国外绩效审计[M].北京：中国审计出版社，2001.

[2]郭振乾主编.中国审计学[M].北京：中国审计出版社，1997.

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[4]项问卫.国家审计若干问题研究[M].北京：中国时代经济出版社.2008年版.

F120

A

1002－6487（2011）01－0153-03

重庆市2007年软科学课题资助项目（CSTC-2007CE9013）

郑国洪（1968-），男，贵州人，副教授，研究方向：审计、知识产权评估。

（责任编辑/易永生）