我国区域法制冲突的协调程序研究*

曹阳昭

(武汉大学 中国中部发展研究院，湖北 武汉 430072)

区域法制是指不具有行政隶属关系的若干行政区域，为了促进经济发展，解决在经济社会运行过程中所面临的共同问题而逐步形成的多层次、多领域的法律规范系统的总称。区域法制冲突是指在区域经济往来过程中，因为各地方法律规定不同而引起的法律适用上的冲突。当前，我国各经济区域内频发的区域法制冲突已成为阻碍区域经济发展的法律桎梏，因此，建立区域法制冲突协调机制，完善区域法制冲突协调程序是我国当前解决区域法制冲突、推进区域法制建设的重要任务。

一、区域法制冲突的分析维度

我国区域法制冲突主要包括中央与地方冲突、区域平行冲突和法域冲突三大类型。 区域法制冲突是社会经济、政治和历史等诸多因素共同作用的产物，因此研究我国区域法制冲突的协调机制，首先应当对我国区域法制冲突发生的深层背景和范畴予以分析，具体而言，对我国区域法制冲突的认识可以由以下几方面来展开。

(一)经济与法律的维度

从经济学角度来看，我国区域法制冲突发生的根本原因在于地方政府间的利益博弈。地方政府作为地方利益的最大代表者和维护者，对地方利益的追逐使自己被迫陷入了“囚徒博弈”式的困境，而这种博弈亦使得经济发展受到政府的直接调整或控制，发展趋势由“区域经济”走向“行政区经济”。

第一，追逐地方利益引发的地区大战。各地方政府作为地方利益的代表者和维护者，为了促进地方经济发展，追逐地方利益最大化，同时完善和提升政府的政绩和本地形象，在资源竞争、工业生产、人才流动和招商引资等各领域展开地区大战在所难免。20世纪80年代中后期，先后上演了羊毛大战、生猪大战、板栗大战、中药材大战、丝绸大战等一百多种地区大战。改革开放20余年间，地区大战分别经历了地区原料大战(1985-1988年)、产品大战(1988-1992年)和政策大战(1992年之后)三个阶段。[1]160-161近年来，各地方政府展开的地区大战主要集中于地区招商引资的争夺战。地方政府不但努力争取国家的各项政策扶持，还积极出台税收、补贴、融资等各类优惠措施，以吸引投资，带动本地经济发展。客观上看，现阶段以吸引投资为目标的地区大战形成了喜忧参半的效果，喜的是地方政府为吸引投资从软件和硬件方面均改善了地方投资环境；忧的是出于竞争需要，有地区不顾地方现实状况，盲目出台了多项存在恶性竞争因素的优惠措施，导致了区域法制混乱，反而扰乱了区域招商环境，破坏了区域经济的发展大局。

第二，“区域经济”与“行政区经济”之争。在市场化进程中，作为有限理性经济人的地方政府在强烈追求自身利益和辖区利益最大化动机驱使下，往往会选择用行政手段干预地方经济发展。在这种情况下，作为地方政府行政管辖范围的行政区划界限，也就是一堵“看不见的墙”，使区域经济一体化所需要的资源要素按照市场法则进行跨区域的自由流动被行政性力量所阻隔，从而出现一种与区域经济一体化进程完全相悖的运行态势，即所谓“行政区经济”[1]192。由于过去几十年计划经济体制的直接影响，“行政区经济”在我国也成为了貌似正常而合理的经济模式，尤其是它经常隐藏在经济调控的面纱之下，从而很难引起人们对它的重视。然而要解决区域法制冲突，首先就要化解当下“区域经济”和“行政区经济”的争端，即必须从根源上制止“行政区经济”对于区域经济发展虽然隐性却致命的阻碍。

(二)政治与法律的维度

从政治学角度来看，我国区域法制冲突发生的背景极为复杂，既包括了政府治理模式的影响，也包括了特殊政治因素的作用。因此，对我国区域法制冲突的分析，应当分别从地方政府的绩效评价、区域治理的经验探索和两岸四地特殊的政治、法律文化这几个方面来入手。

第一，地方政府的绩效评价。由于衡量地方政府的投入和产出异常困难，度量成本非常高，中央政府就通过各地区的GDP总量、吸引的外商直接投资额和上缴税收数额等经济指标来考核地方政府的业绩。这种特定的政绩考评体系使得地方政府片面追求GDP，也加强了地方政府行为的企业化。[2]同时，地方政府对于政绩的追求导致地方资源更多地倾向于能大力拉动GDP、创造就业率的行业，例如汽车、钢铁等行业，而对其他行业和社会公共福利体系则缺少关注。然而这些能创造高额GDP的行业又往往是高耗能、强污染的企业，这种资源倾斜不仅极易造成对公共资源的侵占，更将导致地方经济发展的不平衡。此外，地方政府对绩效评价的重视使得其将目光局限于本地经济指标，缺乏区域合作精神，增加了区域经济往来的成本，降低了区域经济发展的效能。

第二，区域治理的探索。随着我国社会发展和区域经济的增长，地方政府也正经历着从统制到治理，从善政到善治的转变。这两个转变关系着地方政府的治理模式，更决定着区域经济的发展进程。首先，自从世界银行在1989年的世界发展报告中首次使用“治理危机”这一概念后，“治理”概念便迅速进入政治学、经济学和管理学视野当中，并被赋予各种含义，出现了多种用法。[3]地方政府从统制到治理的转变要求其充分尊重市场规律，减少对经济行为的行政限制，避免成为“全能政府”。其次，地方政府从善政到善治的转变，要求地方政府不仅要加大对经济要素流通速率的保障，更要从制度上将这种保障模式予以确立。然而，我国当前的区域治理模式还处在“摸着石头过河”的探索阶段，由地方政府根深蒂固的统制思想所引发的区域法制冲突亦很难消解。因此，解决我国区域法制冲突的根本即在于对我国区域治理模式的改进。

第三，两岸四地的政治、法律文化融合。基于历史和政治等因素的影响，我国并存着多种社会制度和法律体系，这种两岸四地多法域的国情决定了我国区域法制建设的特殊性和复杂性。我国两岸四地的经济往来日益密切，由法律适用所引发的法制冲突也成了各地交往最重大的法律障碍。然而，换个角度来看，有冲突才能有进步，两岸四地这种独特的地理、政治和法律环境也为我国区域法制建设的发展提供了得天独厚的学习环境。在这片多法域并存、多法律体系相互碰撞、多政治文化彼此交汇的沃土上，中国区域法制建设更应当加强交流和学习，积极汲取其他区域建设的先进经验，彼此合作，逐步磨合，最终寻找出一条真正符合中国国情的区域法制建设之路。

二、 解决区域法制冲突的基本原则

通过对我国区域法制冲突的背景分析可以看出，区域法制冲突产生于我国复杂的历史、政治和社会经济的大环境下，解决我国区域法制冲突的现象面对着诸多重大挑战。因此，建立和完善我国区域法制冲突的协调模式必须贯彻好以人为本、效益优先和平等公开的原则和理念。

(一)以人为本的原则

在解决我国区域法制冲突的过程中，只有坚持贯彻以人为本的原则和理念，才能不断地促进区域经济的发展，才能不断地推动社会的全面进步和人的全面发展。具体来讲，在区域法制冲突的协调模式中贯彻落实以人为本的原则需要做到以下几点。

第一，解决区域法制冲突必须以公众利益为优先。党和国家大力促进区域经济的发展，其根本目的在于提高人民群众的生活水平。因此，在解决区域法制冲突的过程中，要充分考虑到对公众利益的维护和尊重，绝不能陷入对地方利益和GDP的盲目追逐中，更不能因为法制改革的冒进而损害公众利益。应当使区域法制冲突的解决过程成为促进区域经济发展的进程，成为为广大人民造福的进程，成为保障人民经济、政治、文化、社会等公众利益的进程。

第二，解决区域法制冲突必须保护相对人权益。基于以人为本的原则和理念，我国区域法制冲突协调机制的建立应当充分考虑对当事人或经济主体的权益的保护，不能因为地区之间发生法制冲突而使权利相对人受到不必要的损失。这就要求在实践中，解决区域法制冲突的手段必须包含必要性、妥当性和狭义比例三个要素，其一，解决区域法制冲突的手段必须确实可以实现原本希望实现的目的；其二，解决区域法制冲突所采取的手段应当是各种手段中对当事人或经济主体侵害最小的一种手段；其三，受侵害的当事人或经济主体的利益不应当超过解决区域法制冲突所要实现的利益。

(二)效益优先的原则

健全的区域法制冲突解决机制将为我国区域经济的协调发展保驾护航，因此，在设计我国区域法制冲突的协调机制时必须始终贯穿效益优先的原则，即必须将促进区域经济的大繁荣和大发展时刻放在协调工作的首要地位。这就要求在区域法制冲突的解决过程中，既保证以区域发展为优先考量，又保证协调工作的及时有效。

第一，解决区域法制冲突必须以区域发展为优先。在解决区域法制冲突的过程中，以区域发展为优先考量是指协调工作既要促进经济区域的整体发展，又要兼顾到经济区域内各地区地方利益和区域整体利益的平衡。因为，利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。当利益调节机制运行良好时，地方政府间关系发展就比较顺利，当利益调节机制失灵或激励乏力时，地方政府间关系发展就比较缓慢，甚至还可能出现一定程度的倒退。[4]因此，只有使地方利益之间达到协调和共赢，才能平衡地方利益与经济区域的整体利益，也才能真正促进经济区域的全面发展。

第二，解决区域冲突必须遵循及时有效的理念。随着区域经济的迅猛发展，区域内经济要素流动加快，经济形势瞬息万变。因此，当出现影响区域经济发展的法制冲突问题时，区域法制冲突的协调机构应当遵循及时有效的行政理念，在法定期限内对冲突各方给予有效的协调，并及时做出裁决结果或协调措施。这就要求在我国区域法制冲突协调机构的程序设计中，对冲突解决方式的规定应当有利于协调措施的顺利施行，有利于协调机构提高自身效率，以确保及时有效的达到协调目的。

(三)平等原则

在协调我国区域法制冲突的过程中，平等原则是指经济区域内不具有行政隶属关系的各行政区域，不论面积大小、人口多少、经济强弱，均应该平等地享有在区域法制冲突协调机制中的话语权，均应该在协调过程中受到公平的对待。同时，区域法制冲突的协调或裁决过程，均应当对所有区域成员公开、透明，并自觉接受监督和审查。

第一，解决区域法制冲突必须保证各行政区域享有公平的待遇。解决区域法制冲突的过程，就是平衡各地方利益冲突，促进各地方彼此谅解和合作的过程。因此，区域法制冲突协调模式的建立，必须平等的尊重各地方主体的利益，广泛地听取各地方主体的意见和建议，绝不能在协调过程中对经济力量较强的地区予以偏袒，更不能故意打击经济力量较弱的地区。只有取得各地方主体的认同和信任的区域法制冲突协调模式，才能真正地发挥其解决区域法制冲突、促进区域经济全面发展的目的。

第二，解决区域法制冲突必须坚持公开、透明的理念。内容公开、程序透明近年来已成为国际社会在制定区域协定、解决区域法制冲突的关键要求。例如，WTO的各项协议，大多有关于透明度的规定，要求各成员方公布其实施贸易的政策、法令及各成员国签订的影响国际贸易的现行协定，使之具有透明度，使企业和个人都容易了解到，以防止成员方之间进行不公开的贸易，从而造成歧视，扭曲国际贸易。[5]因此，在解决我国区域法制冲突的过程中，要求区域法制冲突协调机构在协调的内容和程序上均时刻坚持公开、透明的理念。具体而言，区域法制冲突协调机构应当及时公开裁决结果或协调措施并说明理由，同时，该机构必须保证协调程序透明、有序，并接受广泛的监督。

三、解决区域法制冲突的协调程序

确立多元化模式和规范的程序是协调我国区域法制冲突的基本要求，因此，面对我国各经济区域内法制冲突频发的现象，协调区域法制冲突可以遵循从磋商到斡旋、调解、调停再到专家小组最后到共同审查的一系列程序。

(一)区域磋商程序

区域磋商程序是解决我国区域法制冲突首先要进行的一道程序，它是指由发生法制冲突的各区域通过平等协商，自行解决区域法制冲突的一种方法。冲突发生后，经济区域内的各地方政府应当及时了解法制冲突的类别和受法制冲突影响的相对人利益受损状况，向冲突的相对方政府提出磋商请求。同时，提起磋商的一方政府应当及时通知国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司予以备案。在造成相对人利益损害的区域法制冲突发生后，冲突涉及的各方政府应在30日内进行磋商，并在60日内形成方案，解决冲突。如果双方(多方)在磋商的过程中，认为冲突所涉及的问题较为重大，反映的法律现象极为复杂，双方(多方)不可能通过协商来解决冲突，在达到各方认可后，也可以提前进入到解决区域法制冲突的专家小组程序。

(二)斡旋、调解和调停程序

在解决区域法制冲突的60日期限之内，发生法制冲突的任意一方代表可以提出斡旋、调解和调停的程序，这是一种双方(多方)经共同商议而自愿接受的协调模式。斡旋、调解与调停程序的运行，需要确立由冲突双方(各方)所共同认可的第三方。第三方既可以由经济区域内非利益冲突地方成员担任，也可以由双方(多方)共同指派的其他中立机构担任。其一，斡旋程序是指经发生区域法制冲突的双方(各方)确立的中立第三方应当为冲突双方(各方)创造有利于彼此接触和协作的条件，并在此过程中积极传达双方(各方)的意见，适时提出自己的建议，以促进双方(多方)谈判或协商工作的顺利进行。其二，调解程序是指在冲突双方(各方)确立第三方之后，双方(各方)将发生法制冲突的事项和诉求提交给第三方，经第三方经过实地考察和分析权衡之后，作出公正的、代表第三方立场的裁决。其三，调停程序是指中立的第三方在斡旋程序的基础上，不仅需要为冲突双方(各方)创造平等、自由的谈判条件，还可以参与到具体的协商或谈判之中，促进冲突双方(各方)最终就区域法制冲突的相关问题达成和议。

(三)专家小组程序

专家小组程序是解决区域法制冲突最为重要也最为有力的一种协调模式。当发生区域法制冲突的双方(各方)在经过了磋商、斡旋、调解和调停等程序之后，还是无法顺利解决法制冲突问题的时候，可由任意一方向国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司提出建立专家小组的申请，双方(各方)法制冲突的解决亦随之进入到专家小组的程序。专家小组需要对发生法制冲突地区的经济、政治、历史等诸多要素予以调查，并分析冲突法律的适用范围、性质、目的等内容，最终结合当地的实际情况和法制冲突的牵涉事由，对该区域法制冲突作出客观、理性的分析和评估，并向国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司提交调查评估报告和具体的协调或解决建议。 专家小组应当由3～5名资深的政府工作人员和相关的专家学者共同组成，专家小组成员应当具备丰富的经济、法律和社会学研究背景和实践经验。专家小组须在组建后6个月之内向国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司提交最终的报告和建议。专家小组报告提交之后，国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司需要在1个月内召开联合工作会议通过该报告，未能取得国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司共同批准通过的专家小组报告，不具备法律拘束力。

(四)共同审查程序

共同审查程序是指如果发生区域法制冲突的当事方对专家小组的评估报告或建议措施存在异议，认为报告中对法律的适用有误，或者提出的法律解释有失偏颇等，建议无法有效地解决该地区存在的区域法制冲突问题，可以向国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司提请共同审查，并由国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司共同设立的联合工作组进行审查程序。联合工作组应为常设机构，由国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司的工作人员和特聘法学专家共同组成。联合工作组应当对专家小组提交的评估报告中涉及的法律问题和专家小组给予的法律解释进行共同审查，对评估报告中所涉及的事实部分不必做出特别审查。每次的共同审查会议至少应有7人出席，包括各司工作人员各一名、特聘专家4名，对同一区域法制冲突事项的共同审查应当在60日之内完成。共同审查联合工作组可以维持、修改或推翻专家小组提出的法律裁决和建议，在共同审查联合工作组的决议获得国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司的一致通过后，具有最终裁决的法律效力，法制冲突(双方)各方应当无条件的予以接受，并依照该决议对发生冲突的法律进行清理和修改。

参考文献：

[1] 张紧跟.当代中国政府间关系导论[M].北京：社会科学文献出版社，2009：160-161，192.

[2] 包 健.区域经济协调发展中的政府作用[M].北京：经济科学出版社，2009：168.

[3] 罗豪才，宋功德.公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视[C]//罗豪才.软法与公共治理.北京：北京大学出版社，2006：13.

[4] 王春业.我国经济区域法制一体化研究[M].北京：人民出版社，2010：208.

[5] 王贵国.区域安排法律问题研究[M].北京：北京大学出版社，2004：61.