中国政府食品质量安全管理的分析框架及其治理体系

摘要：食品质量安全已成为中国政府和大众关注的焦点，对食品质量安全的管理成效不理想也成为政府治理的一大顽症。其原因在于政府缺乏一个全面、综合、动态的食品质量安全管理分析框架。所以建立在食品质量安全突发事件与食品质量安全风险、食品质量安全危机之间“广泛联系、相互链接、动态发展”基础之上的中国食品质量安全管理分析框架，对于中国食品质量安全管理就具有十分重要的理论和实践意义。运用此分析框架，构建“食品质量安全风险管理”、“食品质量安全应急管理”、“食品质量安全危机管理”三位一体的治理体系是中国政府对食品质量安全管理的根本之策。

关键词：食品质量安全；管理；风险；危机；治理

中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1001—4608(2011)01—0029—08收稿日期：2010—06—26

基金项目：国家社科基金重大攻关项目(09ZD&063)

作者简介：陈锡进，南京工业大学城市建设与安全工程学院博士生210009

1984年中国政府向全世界宣布已经基本解决了温饱问题。这标志着我国食品安全开始由数量安全向质量安全的转变。自此，食品数量供给不再成为中国政府和人民担心焦虑的问题，然而，食品质量安全却开始成为中国政府和大众的关注焦点，对食品质量安全的管理成效不理想也成为政府治理的一大顽症。一次又一次的食品质量安全事件拷问着中国政府食品质量安全管理的成效，然而，一次又一次的食品质量安全悲剧仍然在继续发生，给广大人民群众带来了时时恐慌和长久焦虑，也使广大人民群众对政府食品质量安全管理成效产生了严重不满和质疑。因此，对于正在致力于社会主义和谐社会建设的中国政府而言，加强食品质量安全治理体系的建设尤其迫切和重要。在某种意义上而言，食品质量安全促进社会主义和谐社会建设，利于维护社会稳定；而社会主义和谐社会的建设又内在地要求控制和杜绝食品安全事故的发生，保障广大人民群众生活健康、生命安全。

那么，就食品质量安全而言，如何建构一个社会化、综合化、本土化的管理分析框架就具有重要的理论意义和实践意义。在理论上，这一分析框架不仅需要打通社会学、政治学以及行政学的学科界限，而且需要在借鉴这些学科与自然科学的研究基础上，从社会科学的概念和范畴出发搭建社会学、政治学与行政学等不同学科的对话交流平台。在实践上，面临食品安全质量事件频发的挑战，中国政府应努力探索如何运用这一理论分析框架对食品质量安全管理进行全面、全程跟踪管理。正是基于廓清食品质量安全管理在理论和实践上的偏差，本文提出了食品质量安全管理的分析框架。

一、中国食品质量安全管理

分析框架的核心概念

任何一个理论分析框架都有其核心概念。从目前社会学、政治学以及行政学的研究成果来分析，笔者认为，食品质量安全分析框架的核心概念应该包括：食品质量安全风险、食品质量安全突发事件以及食品质量安全危机。相应地，食品质量安全管理应包括：食品质量安全风险管理、食品质量安全突发事件管理以及食品质量安全危机管理。

首先，要探究食品质量安全风险的概念，需要溯及到风险(risk)的概念。风险最初的涵义是指发生损失的可能性，为保险业的术语，后来被扩展到经济学、社会学、心理学、人类学等学科领域。就社会学研究而言，社会学家卢曼认为，风险的相对概念不是稳妥，而是危险；风险取决于人之判断，它引致的损失有人的决断决定，危险则是先于人的行为决断而给定的，引致的损害由外在的因素决定。而真正将“风险”上升为一般性范畴的是贝克和吉登斯。在他们关于风险社会的论述中，风险作为一种社会分型，成为现代性的一般逻辑。“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。风险与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。”因而，现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择。③因此，从某种意义上来说，风险是与发展相同步的。这些社会风险对于正处在现代化进程中的我们是无法避免的问题。因而，贝克则进一步指出：“风险造就社会；全球风险造就全球社会。”

据此，笔者认为，所谓风险，是指人们对自身生存环境的过去、现在和未来的状况所可能引致损失的感知、体验以及理性预测，并据此所做出的个体主观判断和选择。因而，食品质量安全风险则可以定义为人们对食品在生产、运输、储藏、加工以及销售等全过程中由于自然原因以及人为原因所可能引致损失的感知、体验以及理性预测，并据此所做出的个体主观判断和选择。相应地，食品质量安全风险管理，是指包含食品质量安全风险的管理行为、管理体制以及管理机制等在内的一整套管理体系。

同样，要探究食品质量安全突发事件的概念，也需要溯及到突发事件的概念。事实上，突发事件并非一个得到严格界定的学术概念。从通俗角度来理解，“突发事件”(emergency)或者“公共突发事件”(public emergency)可被广义地理解为突然发生的事情，包括两层涵义：一是指事件发生、发展的速度很快，出乎意料；二是指事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。从法律层面来讲，根据2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，“突发事件”是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。当前，“突发事件”这一概念尤其容易被人们接受，其原因有二：第一，高度的抽象化，无论是自然灾害，还是人为事故，甚至是“社会正常运行的例外”，都可以被涵盖在内；第二，高度的中性化，⑤只要是突发的、出人意料的造成或者可能造成严重社会危害的事件，都可以包含在内。

据此，笔者认为，食品质量安全突发事件是指由各种自然或人为原因所引起的食物污染、中毒等能够对人的生命以及健康造成重大危害的事件，而且这一事件是在某一短促时间内出乎意料地发生，在较大程度上和较大范围内威胁到人们生命和健康安全，需要立即采取行动紧急救援和处理的事件。相应地，食品质量安全突发事件管理，是指包含食品质量安全突发事件的管理行为、管理体制以及管理机制等在内的一整套管理体系。

最后，食品质量安全危机的概念。对于这一概念，我们首先也要从理解“危机”概念人手。“危机”(crisis)作为一个学术概念，由美国学者赫尔曼(Charles Hermann)首次引入研究领域。赫尔曼将危机界定为“一种情境：1威胁到决策主体的最高目标；2在情境改观之前有限的反应时间；3发生出乎决策主体意料的事件”。这一关于危机管理的实质即决策的定义左右了1980年