曲靖市生活垃圾治理市场化中的问题和建议

马永余

(曲靖市城市固体废弃物管理处置中心，云南曲靖 655000)

曲靖市近年按照云南省政府现场办公会确定的“以建设珠江源大城市为重点，全力推进城镇化进程”的发展目标，通过实施“工业强市”战略，有力地带动了城镇化。2010年曲靖市主城区面积已达55km2，人口达58万人。根据规划，2020年曲靖市建成区面积将达100km2，人口达100万人［1］，将成为云南继昆明之后又一个人口超百万的城市。随着城市人口的增加，生活垃圾的产量也急剧增加，2010年，曲靖市中心城区的生活垃圾产生量已达18.7万t。

表1 曲靖市 (城区)生活垃圾产生量对比表

1 曲靖市生活垃圾处理市场化现状

2001年8月，曲靖市利用世行贷款资金建设的太和山垃圾卫生填埋场竣工投入使用，市政府批准成立曲靖市城市固体废弃物管理处置中心作为填埋场运营单位，实行自收自支企业化管理，通过提供生活垃圾处理服务，收取垃圾处理费，用于偿还世行贷款及保障垃圾填埋场的正常运行。当时昆明市同样利用世行贷款建设了垃圾填埋场，但运营时依然采用财政全额拔款方式。曲靖为探索环卫事业的市场化改革走在全省前列。2002年，根据国家建设部等部委《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》精神，经该中心申请，云南省发改委组织召开了云南省内第一家垃圾处理费价格听证会，并于2002年底批准曲靖市征收垃圾处理费，收费性质为经营服务性收费。自2002年底以来，中心利用征收的垃圾处理费，首先确保填埋场的正常运转。至2010年8月，填埋场已累计安全填埋处置生活垃圾150余万t，1#库区达到设计封场高程，已停止接纳进场垃圾，将实行封场。

2006年，曲靖市利用招商引资引进云南电投新能源开发有限公司投资建设曲靖首座生活垃圾焚烧发电厂项目，项目总投资3.3亿元，属纯企业运营，日处理生活垃圾近期为800t，远期为1200t。2010年9月，该项目竣工投入使用，曲靖城区(含沾益、马龙、富源3县城)生活垃圾全部进入该厂实行焚烧处理，标志着曲靖市的生活垃圾末端处理领域已全部实行了市场化运作。原太和山垃圾填埋场1#库区封场后，因无进场垃圾来源，2#库区同时停用。

2 当前曲靖市生活垃圾处理市场化中存在的问题

2.1 缺少规划指导，垃圾处理市场化改革的目标不确定

传统的公益服务体制下，政府将城市垃圾清运和处理作为公共责任，通过政府的直接投资并直接领导事业单位进行运营来实现服务。政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任属于政府［2］。生活垃圾处理由于其市政公用事业属性，其治理设施也主要单一依靠政府预算内投资建设，直到20世纪90年代初，日本、德国、加拿大等国政府开始援助和世界银行等国际金融组织从环境保护的角度开始支援我国的城市生活垃圾处理设施的建设［3］。曲靖市太和山垃圾卫生填埋场即是在1996年申请世界银行贷款 (占总投资的50%)建设。根据《曲靖市城市总体规划》(1999～2020)，在曲靖城北太和山垃圾填埋场的基础上，规划于城南选址建设垃圾填埋场。伴随着曲靖城市水平的迅速提高，对生活垃圾治理设施的要求(投资、技术标准)越来越高，完全依靠财政资金已难以满足对垃圾处理设施投资的需求，便有了引资建设垃圾处理设施的动机，曲靖垃圾焚烧发电厂即完全利用引资建设。垃圾处理总体上属于环境服务业，而且是社会性很强的环境服务业。在目前全面推进市场化改革的背景下，垃圾行业作为准公共产品的特性，使得政府的责任主体的责任承担形式发生变化，引入社会主体承担这种责任的实施［4］。政府认为通过市场化运作就可以“甩包袱”，完全退出垃圾处理行业的投资领域，一切交由市场解决。但实际上垃圾处理不同于一般竞争性行业，其准公共产品的特性要求政府至少通过科学的监管体系来履行保障安全、普遍服务的责任［2］。

2.2 环卫体制改革滞后，阻碍了垃圾处理的市场化发展

2002年9月，国家建设部等部委出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，明确了推进城市垃圾处理产业化的方向，即改革价格机制和管理体制，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的生活垃圾处理产业化运营格局。但至今，曲靖市实际只对生活垃圾处理的尾端引入了市场化，对收集、运输环节还按原有的事业单位体制运行。同时，由于收费主体及性质的不同，以致形成了对生活垃圾征收清运费、处理费两种费用，给市民造成了重复收费、乱收费的印象，也一定程度上影响了垃圾处理费的收缴率。事实上，生活垃圾从收集、运输到最终处置 (末端处理)是一个完整的系统工程，只有把它们作为一个整体来设计、规划，才能使资源得到合理配置，起到较好效果。

2.3 生活垃圾收费政策落实得不够好

2002年，按《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》精神，曲靖市属较早按经营服务性收费性质收取垃圾处理费的城市。但至今当地政府未能出台《生活垃圾处理费征收管理办法》等配套地方法规，收费依据只有云南省发改委批复的收费标准文件，加之征收方式上缺乏有效的收费载体，完全靠运营企业自主上门征收，与全国大多数城市一样，不但收费率低，且收费成本高，不能对垃圾处理的市场化运行提供保障。

2.4 垃圾处理采用单一焚烧处理方式的问题

垃圾焚烧发电因其具有占用土地资源少、减量化程度高的优点，近年国内很多大中城市都将其作为生活垃圾处理的主要方式并得到了快速发展。云南省作为我国西南偏远省份，至2010年底已建有3座垃圾发电厂，同时昆明市还计划在呈贡新城建设日处理1000t垃圾的焚烧发电站。曲靖垃圾发电厂属云南省首座州 (市)垃圾发电厂，但结合曲靖实际，垃圾发电厂的建设、运行也存在有以下弊端:

(1)垃圾焚烧处理造成原垃圾填埋场资源浪费，影响世行贷款债务的偿还。曲靖市自2010年9月起，城区生活垃圾已全部进行焚烧处理。在原太和山垃圾填埋场未到设计填埋年限，又未充分论证并处理好两者关系的情况下，即引资建设生活垃圾焚烧发电厂，造成原填埋场未使用的2#库区的库容闲置，资源浪费。同时由于填埋场已不再使用，继续向市民收取垃圾处理费偿还世行贷款债务的理由已不充分。

(2)本项目允许将煤和垃圾掺混燃烧发电。由于曲靖本身拥有丰富的煤炭资源，企业为追求超额利润，可能会超规定比例 (该项目煤添加比例为20%)增加用煤量，以增加热值同时增加发电量。由于在实际中很难监管这些煤和垃圾混烧发电的准确比例，会导致企业在享受国家的一些优惠政策(如上网电价、处理垃圾补贴)的同时，变相发展为火电厂，追求超额利润。

(4)该垃圾发电厂的服务范围为曲靖中心城区及周边沾益、马龙、富源3个县城。因中心城区同周边县城经济发展水平差距较大，目前各县城垃圾处理费 (含清运费)标准较低，且为行政事业性收费。而发电厂是按进厂的垃圾量采用相同标准结算补贴费用，并不考虑各地发展水平的差距，会导致各县城居民垃圾处理费负担的加重。

2.5 注重末端治理，阻碍了垃圾减量化等前端治理工作的开展

发达国家的历史经验和教训表明，符合城市可持续发展战略的垃圾管理思路是:垃圾管理视点前移，实施全过程的管理，赋予垃圾产生者责任，才能达到“减量化、资源化、无害化”的生活垃圾治理目标。如昆明市于2009年委托中协国际，采用其开发的“生态实时降解技术”(简称“GRBD”)，使生活垃圾处理达到“全自动、全封闭、全实时、全资源、全清洁”的标准，确保垃圾处理过程中不再发生污染［6］，符合“生态城市”理念［7］治理城市垃圾污染的思路。推行垃圾分类政策，是被世界各国公认的最科学最环保的垃圾处理方式，“十二五”期间，垃圾分类政策将会在全国深入推广，从源头做到减量［8］。曲靖市也同国内多数城市一样，注重末端治理，宁愿投入上亿元建设垃圾发电厂，也不愿花千万元用于开展垃圾分类的宣传、实践。同时，全部采用焚烧方式处理垃圾，企业会要求政府确保一定数量的进厂垃圾(双方签订协议时的约定)，且量越大越好，以获得更多补贴，进而影响了政府在垃圾分类这一主动的垃圾减量化工作上的积极性。

3 相关建议

(1)加快环卫体制改革，分清政府与市场应各自承担的责任，制定促进城市垃圾处理市场化的配套政策，为垃圾处理的市场化提供体制保障。在垃圾处理的末端已实行市场化的基础上，应加快生活垃圾收集、运输环节的改革，真正将生活垃圾收集、运输和处置作为完整的城市垃圾处理“产业链”对待。同时要根据国家发改委、建设部、国家环保总局《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》精神，政府在长远规划中，把发展城市垃圾处理产业放在高度优先的位置，尽快出台《曲靖市生活垃圾管理办法》、《曲靖市生活垃圾处理费征收管理办法》等地方性配套法规，在政府政策的支撑下，实现垃圾处理的市场化、产业化发展。通过配套改革，将垃圾清运费和垃圾处理费合并征收，消除市民重复收费的误解。同时探索垃圾处理费搭靠城市自来水费收费等方式，提高垃圾处理收缴率。针对周边马龙等县城经济发展水平差距大的实际，应研究制定科学的补贴标准及方式。

(2)转变生活垃圾管理思路和对策，以垃圾减量化、资源化为核心，从末端处理转变为主动控制减量和资源利用的全过程管理，走综合治理的道路。曲靖市的生活垃圾管理工作应摆脱某一阶段完全依赖焚烧发电或填埋一种唯一的处置方式，可借鉴昆明等城市经验，走综合治理的道路。政府应切实加大在宣传、垃圾分类等前端治理领域的投入。在采用最终无害化处理方法之前，应鼓励开展各种垃圾资源化利用研究，加大科研力度，在收集、运输的前端环节不断提高生活垃圾治理水平和垃圾资源化利用技术的产业化水平，利用循环经济的理念综合治理生活垃圾。2011年4月，国务院批转了住建部、环保部等16个部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》，明确要求促进源头减量，推进垃圾分类工作。提出到2015年，每个省(区)建成1个以上生活垃圾分类示范城市。50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。到2030年，全国城市生活垃圾基本实现无害化处理，全面实行生活垃圾分类收集、处置。曲靖市人民政府要以此为契机，根据曲靖当地的生活垃圾特性、处理方式和管理水平，科学制定生活垃圾分类办法，动员全体市民积极参与，逐步推行垃圾分类。

(3)环保部门加强对垃圾发电厂运行的日常监管。确保企业按批准的标准比例添加燃煤，使生活垃圾真正得到减量化处理。

［1］中国城市规划设计研究院.曲靖市城市总体规划 (2005－2020)(修编) ［R］.

［2］傅涛，李建军.市场化背景下的城市垃圾无害化和资源化的问题［EB/OL］.http://www.cn－hw.net，2008－02－29.

［3］常杪，李建军，傅涛.固废绿皮书 (之三):中国城市生活垃圾处理的投资方式 ［EB/OL］.http://www.chinaenvironment. com/view/viewnews. aspx?k=20091013143258390 ，2006－07.

［4］李建军，傅涛，张进锋.固废绿皮书 (之二):城市生活垃圾处理产业化改革和技术路线的选择［EB/OL］.http://www.chinaenvironment.com，2006－01.

［5］2010开工41座:垃圾发电“连环套” ［EB/OL］.http://wenku. baidu. com/view/3988ee3383c4bb4cf7ecd122. html，2010－01－30.

［6］王小燕.昆明垃圾找到大管家［N］.中国环境报，2009－12－10.

［7］杨士弘.城市生态环境学［M］.北京:科学出版社，2003.

［8］钟为鸣.固废绿皮书 (之九):迎接城市固废处理产业发展新机遇 ［EB/OL］ .http://report.solidwaste.com.cn/2010/salon9/book.html，2010－12.