泛地主港模式对浙江沿海港口的借鉴作用

郭雪珍，孙秋高

（1.中交水运规划设计院有限公司，北京 100007；2.浙江交通职业技术学院，浙江 杭州 311112）

许多港口对国际上流行的港口管理模式——地主港模式进行了探索与实践，并取得了一定实效[1-3]。但由于国内外国情与港口实际不同，国内港口管理和融资并未达到实施地主港模式应有的效果。要实现港口的跨越式发展，必须把国外成熟的地主港模式与我国国情和浙江的港口实际相结合[4]，创造新的管理模式，才能取得好的实效。为此，在广泛调研的基础上提出了“泛地主港模式”的理念，对其运作的方式和程序进行了探讨，为浙江的港航建设和港口管理探索新路。

1 浙江沿海港口现状

浙江省拥有海岸线6 646 km，占我国海岸线总长的21%，居全国首位，其中用于港口规划的深水岸线506 km。经过多年的建设，已形成了以宁波-舟山港为核心，以浙北、温台港口为两翼的浙江沿海港口群及与之配套的多种运输方式相结合的港口集疏运网络。在宁波-舟山港、温州港、台州港、嘉兴港4个一类开放口岸中，除了宁波-舟山港一港独大，其他三港中嘉兴港最具特色[1]。嘉兴港自建港以来，由于特定的历史、地理、区位以及区域战略因素，在港口建设实践中走上了国际流行的地主港管理模式[2-3]。

2 嘉兴港实施地主港模式的成效及存在的问题

2.1 成效

2.1.1 缓解港口建设中土地与资金紧张的矛盾

制约嘉兴港发展壮大的主要因素是港口用地不足和港口建设资金的紧张。在地主港模式实施过程中，嘉兴港通过围垦造陆，增加港建及临港项目用地和扩大项目的落户，带动了港口建设融资，有效弥补了单纯依靠国资或政府性投资所带来的投融资渠道单一的问题，极大地缓解了港口发展中所面临的土地及资金困难。

2.1.2 提升港口吞吐能力

民资、外资、国资等多元化资本投入港口，加快了嘉兴港建设、经营码头的进程和深水岸线资源的开发利用，使嘉兴港万吨级以上泊位数迅速增长，极大地提升了其服务腹地经济社会的能力。

2.1.3 推动了临港经济集聚发展

目前，乍浦港区三期围区实施地主港模式已经比较成熟，面貌得到极大改善，原有滩涂现已变成297 hm2的临港项目用地，在不足4 km的岸线上共建有富春、嘉港通用、嘉港石化等6个万吨级码头，区内落户富康石化仓储、东恒石化、三江化工、协成硅业等项目，形成了规模化散杂货作业区和石化作业区。港区内的码头、仓储企业与临港化工新材料园区内的化工企业结成紧密的物流链，带动了临港化工经济的集聚发展。2008年嘉兴港区化工企业实现产值62亿元，液体化工物流显示出巨大的发展潜力，地主港模式实施效果开始显现。

2.2 存在问题

2.2.1 投融资模式具有局限性

纵观嘉兴港的投融资历史，港口建设筹集到的建设资金大多来自货主码头企业。这种较单一的模式在码头发展早期解决了融资的困难，却为后续快速发展留下了隐患。与浙江其他兄弟港口相比，嘉兴港缺乏自己的港务集团公司。现有的港口经营企业仅仅出于自身发展考虑，在港口建设战略上未能与港口主管部门同步，港口公用基础设施建设相对滞后，严重制约了港口的大发展。

2.2.2 资本结构不合理

港口企业吸引外资的能力弱，主要以吸引国内资本为主，其中民营资本较多。资本结构的不协调导致港口企业负担过重，流动性差，不利于市场竞争和规避风险。

3 泛地主港模式的内涵及其运作方式和程序

3.1 内涵

泛地主港模式，就是国家拥有土地、海域所有权，为了港口的建设和发展构建一个政府的投融资平台，并代表政府拥有港口岸线、土地和海域的使用权，以及码头、库场等基础设施的开发权。在港口基础设施投资建设与港口基础设施经营两个阶段，可以分两次投融资，既保证国家、政府对港口岸线与土地等资源的控制，又拓展资金来源，实现港口基础设施的滚动开发，提高港口经营人的积极性和港口效率，有利于港口做大做强。

3.2 运作方式

泛地主港模式运作方式大致可以分为2种：

1）开发区形式。主要针对城市新港区的开发建设，其基本运作方式是：政府基于港城互动发展的需要，界定出岸线、港区及后方一定范围的土地等基础设施，成立港区开发建设管理委员会（简称“管委会”）作为地方政府的派出机构，统一负责港区的规划、开发和管理，管委会下设国有独资的港区投资发展公司（简称“港投公司”）作为港区开发建设的投资主体和融资平台。港区公用基础设施由政府投资交港投公司建设，经营性基础设施和经营性设施由港投公司以独资、合作、联营、参股等方式投资建设。建设完成经评估合格后，把经营性基础设施和经营性设施以出租或合营等方式交付给港口经营企业经营，港投公司获得相应的租金或费收，其中一部分交给上级财政，剩余部分用于港口的滚动开发，如唐山京唐港区的开发模式。

2）项目形式。主要针对城市老港区新建、扩建或改造码头的开发建设，其基本运作方式是：政府基于港口发展需要，明确将新建、扩建、改造等经营性基础设施或经营性设施（如码头、航道等）作为项目，并把项目的开发权、使用权交给港口行政管理部门（简称“港务局”）。港务局既代表地方政府统一规划与开发，又作为该项目开发建设的投资主体和融资平台。港务局通过成立特许经营机构，以项目方式（BOT、TOT、ABS、PPP等）实现融资，并保证项目的顺利建设与运营，如嘉兴海河通道项目、南通港通吕码头的操作模式。

3.3 运作程序

3.3.1 开发区形式的运作程序

泛地主港模式开发区形式的运作程序如图1所示，其要点为：

图1 泛地主港模式开发区形式的运作程序

1）地方政府统筹制订港区发展规划，界定符合建港条件的区域，预留出充足的岸线和腹地，以满足物流和临港工业发展的用地需要。

2）管委会行使港区规划范围内项目投资综合管理职能，港区内建设项目实行专项办理，牵头组织“一站式”办公，出台港区项目开发建设优惠政策。其主要职能为：

①依法实施区内建设用地、建设工程的规划管理及建设用地的前期管理和日常检查工作；

②负责区内基本建设项目的综合管理及基础设施建设项目计划的编制，并组织实施；

③负责港口及岸线的管理，如码头以及理货、引航的监督管理，港口运营秩序的维护，港口安全质量检查，并按照有关规定征收港口规费；

④负责区内物资流通的协调与管理；

⑤制定港区相应的管理制度和办法，并组织实施和检查监督，参与开发建设和投融资活动；

⑥筹备建立港投公司。

3）港投公司作为政府开发建设港区的投资主体和主要融资平台，为各类投资项目提供专业的投资服务、技术咨询，促进港区开发建设工作的市场化运作，实现良性滚动开发。港投公司以独资、合作、联营、参股等方式投资建设港口基础设施及港口装卸、仓储等经营性设施。鼓励银行等金融机构加大对水运、港口行业的融资力度，不断开发贷款项目；前期开发建设由市财政投入一定的资本金作为启动资金。

3.3.2 项目形式的运作程序

泛地主港模式项目形式的运作程序见图2，其要点为：

1）地方政府根据港口发展需要，确定需要新建、扩建或改造的经营性基础设施或经营性设施，并把开发权、使用权过渡给港务局。

2）港务局根据港口建设发展需要，对需要新建、扩建或改造的经营性基础设施或经营性设施进行规划并作为项目立项；成立特许机构，利用政府出资或银行贷款与合作方签订项目合同，实现项目融资，完成项目建设。其主要职能为：

①经授权代表政府从事国有资产产权管理与运营，行使所有者性质的重大决策权；

②选择所属企业的经营管理者；

③实施政府经济政策和承担部分社会职能；

④行使筹资、融资、投资职能，取得国有资产收益。

3）项目建设完成后，根据合同约定履行协议，直至合同期止。

图2 泛地主港模式项目形式的运作程序

4 泛地主港模式对浙江港口的借鉴作用

4.1 对嘉兴港的借鉴作用

针对嘉兴港实施地主港模式中的不足，应完善以下几方面：成立具有政府经济建设管理职能的港区建设管理机构，设立政府主导的投融资平台，完善港口运作方式，建立港区开发建设单独的财政管理体系，多元化投资扩大港区开发建设融资渠道，推行优惠政策，提高服务意识。继续完善地主港模式，走泛地主港模式的发展道路：新开发港区，可以朝着开发区形式的泛地主港模式发展；老港区码头的新建和扩建等，可走项目形式的泛主港模式。

在嘉兴港前期发展过程中，民营化是一大亮点，需要注意的是港口基础设施建设时间长、经费巨大，民营化经常出现股权变更、退出与转让等，从而影响整个项目的实施。

目前实行的“三位一体”管理模式，尽管对嘉兴港的发展具有重要的现实意义，但从有利于整个港口发展的角度看，可考虑实行行政统一，即把海盐、独山、乍浦三地沿海岸线及一定内陆区域单独组成一个行政区划，独立开发，联动发展。

4.2 对宁波-舟山港的借鉴作用

4.2.1 理顺港域关系，明确港区分工及其布局

宁波-舟山港的发展要结合城市中长期规划，在港口与城市协调发展的同时加强港城紧密度。港口发展可促进城市发展，城市为港口及其相关产业提供发展空间和对外通道等外部条件。处理好港口与城市同步发展的问题，要避免港口与城市在空间上融为一体，应有效分离社会交通与港口交通，消除交通堵塞和生产安全隐患。

合并前的宁波及舟山港自然条件及发展阶段等差异很大，因此两港应统一规划、统筹发展，避免各自为政、重复建设，发挥宁波港雄厚的实力优势和舟山丰富的深水岸线资源，形成功能明确的规模化、集约化、现代化港区，借助港口资源和区位优势带动当地经济共同发展。

4.2.2 完善经营策略，加强港口社会服务功能

宁波-舟山港目前以货主码头为主，造成岸线利用率低下。基于泛地主港理论，宁波-舟山港应致力于公用码头的建设来改善现状，在追求吞吐数量的同时注重港口的公用性，提升港口对城市经济的贡献率。

港口通过发展海铁联运等远距离运输延伸辐射区域，还应加强对本省资源的占有与控制，试点发展江海联运、内河内贸运输以促进综合运输的发展。

4.2.3 突破集疏运瓶颈，增强港口综合竞争能力

宁波港口集中在狭窄的穿山半岛，对外集疏运网受到先天的自然条件约束。必须协调好集疏运交通与城市交通的关系，同时加快后方疏港内河和铁路改造工程。舟山是岛屿城市，对外陆路交通需要通过连岛大桥解决，因其容易受到恶劣气候影响，所以应适时建设舟山连岛工程复线，为增强港口综合竞争力提供良好的集疏运保障体系。

4.3 对温州港的借鉴作用

温州港将来可以成片开发的港口岸线资源主要有灵昆岛岸线、乐清湾岸线和瓯江口外的大小门岛、状元岙岸线，这些区域适于推行开发区形式的泛地主港模式。

4.3.1 港口开发与产业布局协同

根据温州港“一港七区”总体发展布局和温州沿海产业带规划，按照“港口、物流、临港产业”三位一体的区港发展模式和“建设先进制造业基地”的总体部署，通过泛地主港开发模式，实现岸线开发要与产业发展相协同，积极发展集装箱运输和临港工业。利用丰富的乐清湾岸线和深水泊位资源，科学、合理地开发广阔的滩涂资源，为临港工业、商贸、现代物流提供充足的发展空间，促进区港联动发展，为产业集聚提供优越的条件。

4.3.2 拓展多元筹资渠道

对温州相关港区开发的调研结果表明，建设项目资金缺乏和筹资渠道单一是制约温州港岸线资源开发的重要因素。目前乐清湾一期南区330 hm2围涂工程所需的8.53亿元资金基本是由银行贷款方式自筹解决的，与之相关的集疏运工程所需资金尚未落实。这些因素严重制约了港区岸线资源的开发。可吸取泛地主港开发模式的成功经验，加快建立岸线开发市场准入制度和退出制度，营造健康的投融资环境，加强政府专项资金支持，积极引进民营资本和国外资本参与港口开发。

4.3.3 港区职能部门进一步优化

乐清湾港区岸线资源开发由港区管委会负责实施，行政归属当地行政部门，具体业务由温州港航局指导。在这种管理架构下应用泛地主港模式，应积极优化政府有关职能部门。温州市政府宜给予乐清湾市政府和乐清湾港区开发建设委员会更大的权限，在港区规划、审批、资金、用人机制以及项目引进方面给予有力的支持。

4.3.4 贯彻合理分工与有序开发

目前温州港坚持“一港七区”总体发展布局，港口发展重心逐步从瓯江口内向瓯江口外转移，将以能源、原材料等大宗散货和集装箱运输为主，逐步发展成为现代化、多功能、综合性港口。温州港在应用泛地主港模式时，应根据港口发展总体规划进行合理分工；应精心规划、预留一部分发展空间，加快实施状元岙、乐清湾、大小门岛港区的航道疏浚、浅滩整治和浅海填海工程，保证港口可持续发展。

4.3.5 营造有利于港口投资的外部环境

近年来，温州港通过围涂造陆、航道整治和加快集疏运体系建设等在港口建设方面取得一定成就，但在地主港模式的运用方面还处于比较初级的阶段，存在港区建设筹资困难、项目引进压力大、职能部门能力有限等问题。其中一个重要原因是管理者观念和管理体制问题，因此急需加快观念转变和体制创新；其次，应积极顺应港口逐步向第四代发展的趋势，改善港区的通信、金融、保险、联检等软环境，出台切实可行的优惠政策，营造有利的港口投资环境。

4.4 对台州港的借鉴作用

台州港将来可以成片开发的港口岸线资源主要有临海港区头门作业区、大麦屿港区大麦屿作业区和健跳港区洋市涂作业区的岸线。对于成片开发的岸线资源，特别是头门港区，适于推行开发区形式的泛地主港模式。

临海（头门）港区在开发过程中基本采用了港口投资公司形式下的泛地主港模式，港口基础设施建设正按规划进行。

4.4.1 加强港区规划，整合开发港口资源

由于历史原因，台州港口码头泊位主要集中于海门港，南部的大麦屿和北部键跳港发展缓慢。随着城市化进程的加快，海门港已成为市区港口，港口发展的后方陆域空间严重不足，港口集疏运也给城市带来巨大压力，因此海门港急需调整功能。近年来，台州民营资本纷纷加入码头建设，但缺乏统一规划，建设随意性大，港口资源未得到合理利用。因此，进行统一规划和资源整合成为亟待解决的问题。台州港在实施泛地主港发展模式过程中，要结合本港资源特点，重点发展临海（头门）港区和大麦屿港区。

4.4.2 加快岸线开发，促进沿海产业形成

顺应世界产业转移契机和浙江省大力发展海洋经济的要求，可利用台州丰富的滩涂、港口、海洋资源，建设海洋经济发展带，积极促进“港航强省”目标的实现。因此，在实施泛地主港发展模式中，通过营造有利的软硬环境，吸引一批经济实力较强的企业落户，发挥众多民营企业的优势参与港区建设，实现港口与沿海产业带协同发展。

4.4.3 优化集疏运体系，提高港区竞争能力

集疏运体系好坏直接关系到港口的竞争力。目前，台州港集疏运体系相对滞后，主要通过公路来实现。加快港口建设和集疏运通道建设，推动基础设施体系从滞后于发展的“短缺型”向“超前引导型”转变，已成为刻不容缓的问题。大麦屿港区集疏运体系亟待完善，应统一规划、科学决策、适度超前。

4.4.4 完善经营环境，增强港区服务功能

目前，大麦屿港区被列为68个对台海运直航的港口（港区）之一，但港口硬件设施、通关服务、航线拓展等尚有待完善提高。宁波港股份有限公司和海门港外沙港埠公司共同组建的台州湾港务有限公司已开始运作，在资金、航线、管理、技术等层面展开了全方位地合作，但仍处于磨合期，尚未发挥强大的作用。根据泛地主港模式理论，台州港应进一步完善与港口发展有关的口岸（海关、商检、边检、海事）、商贸、金融、信息系统等软环境，拓宽融资渠道和制定准入制度，加快港区集疏运体系建设，促进港区更快更好地发展。

5 结语

一个港口可以同时存在多种开发模式。港口在发展的过程中应结合各自的实际情况选择相应的开发模式，必要时可以将多种模式相结合，只要能确保港口资源的集约利用，促进经济发展，满足腹地运输需求，这种开发模式就值得采用。

[1] 孙秋高.运用地主港模式进行滩涂资源开发利用研究与实践[J].中国港湾建设，2009（3）：76-78.

[2] 孙秋高，徐秦.嘉兴港地主港模式对浙江沿海港口的借鉴作用[J].上海海事大学学报，2010（4）：49-60.

[3] 徐秦.地主港模式在国内港口的实践创新与借鉴——以嘉兴港的发展历程为例[J].水运工程，2010（4）：71-75.

[4] Paul S，Rick F.Development of New Container Terminal in Jacksoville[C]//Ports 2010：Building on the Past，Respecting the Future.Jacksonville：Jacksonville Port Authority，2010：1 192-1 201.