奋力推进水利改革发展新跨越

文/陈雷

奋力推进水利改革发展新跨越

文/陈雷

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。今年中央1号文件聚焦水利，从党和国家事业全局出发，对水利改革发展作出了全面部署。认真贯彻落实中央1号文件，努力走出一条中国特色水利现代化道路，是我们面临的一项重要而紧迫的战略任务。

一、深刻认识加快水利改革发展的历史背景

新中国成立特别是改革开放以来，水利改革发展取得了举世瞩目的成就，为我国经济社会发展和社会主义现代化建设作出了突出贡献。但必须清醒地看到，与全面建设小康社会的要求相比，与人民群众的期待相比，我国水利发展明显滞后，水利保障水平明显偏低，已成为经济社会又好又快发展的突出制约因素。

一是防洪抗旱能力不强，水旱灾害仍然是中华民族的心腹大患。受全球气候变化影响，近年来我国极端天气频繁出现，水旱灾害呈多发并发重发态势，集中暴露出农田水利设施严重滞后、中小河流和大江大河主要支流防洪能力低、小型水库病险率高、山洪灾害威胁大、抗旱水源工程严重不足等薄弱环节。

二是水资源调控能力不足，供需矛盾突出仍然是经济社会可持续发展的主要瓶颈。目前，正常年份全国年缺水量500多亿立方米，近2/3城市不同程度存在缺水，农村还有部分群众喝不上安全水。

三是农业水利化程度不高，农田水利建设滞后仍然是影响国家粮食安全的最大硬伤。全国有一半以上耕地缺少基本灌排条件，现有灌区设备普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减的问题，农田水利很大程度上还在“吃老本”。

四是城乡用水效率较低，用水方式粗放仍然是转变经济发展方式的突出制约因素。全国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，地下水超采区面积达19万平方公里，不少地方水资源开发已超出承载能力。发达国家200多年工业化过程中分阶段出现的水资源与水环境问题，现阶段在我国集中显现出来。

五是水利管理体制机制不顺，改革滞后仍然是水利实现又好又快发展的主要障碍。突出的是水资源管理体制尚未根本理顺，水利投资规模不足、波动性较大，基层水利服务体系较为薄弱，良性运行的水利工程管理体制尚未建立，合理的水价机制尚未形成等。

随着工业化、城镇化和农业现代化加速推进，以及全球气候变化影响加剧，我国水利事业面临的形势将更趋严峻，增强防灾减灾能力的要求越来越迫切，强化水资源节约保护的工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面的任务越来越艰巨。当前和今后一个时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须进一步加快水利改革发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。

水利是惠及民生的公共事业。发展经验和实践表明，解决我国日益复杂的水资源问题，推动水利事业又好又快发展，最关键、最重要、最根本的是要靠政策、靠制度、靠改革。党中央、国务院在不同历史时期对水利工作作出了一系列重大决策部署，如1991年江淮大水后制定进一步治理淮河和太湖的决定，1998年长江大水后中央出台灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见，有力地推动了我国水利事业发展。去年频发多发的严重洪涝干旱灾害，引起社会各界的广泛关注，增强水患意识、加大政策支持、加强水利建设、提高水利保障能力已成为全社会的共同呼声。

正是在这一背景下，党中央、国务院着眼全面建设小康社会和现代化建设全局，立足我国基本国情水情，科学研判水利发展形势和阶段性特征，系统总结各地推动水利改革发展的创造性实践，作出了加快水利改革发展的重大决定，并以今年中央1号文件印发全国各地。这是新中国成立62年来中央首次就水利专门出台综合性文件，是我国水利发展史上具有里程碑意义的一件大事，对于统一全党认识、凝聚全社会力量、进一步形成治水兴水合力，应对水情变化、破解水利难题、推动水利跨越式发展，必将产生深远的历史影响。

二、准确把握今年中央1号文件的重大部署

今年中央1号文件明确了新形势下水利的战略定位以及水利改革发展的指导思想、基本原则、目标任务和重大举措，是指导当前和今后一个时期水利改革发展的纲领性文件。准确领会、深刻理解中央1号文件的丰富内涵和精神实质，对于抓住和用好水利改革发展的重要战略机遇期，推动水利又好又快发展具有十分重要的意义。

准确把握新形势下水利的战略地位。明确水利的战略地位是关系水利长远发展的根本问题。1号文件指出：水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。这是我们党对水利认识的又一次重大飞跃，也是今后各地区各部门谋划水利发展、深化水利改革、制定水利政策的基本依据。

准确把握水利改革发展的总体要求。1号文件提出了加快水利改革发展的指导思想，主要包括以下内容：一是明确了“三个把”的基本思路，即“把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”，进一步明确了水利建设和水资源管理在经济社会发展全局中的重要地位和作用；二是明确了五个工作重点，即注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，这是推动水利改革发展的重要突破口和着力点；三是明确了一个方向，即努力走出一条中国特色水利现代化道路，这是今后水利工作需要长期坚持并为之不懈奋斗的主线；四是明确提出了“五个坚持”的基本原则，即坚持民生优先、坚持统筹兼顾、坚持人水和谐、坚持政府主导、坚持改革创新，这是我国水利改革发展必须贯穿到全过程和各个方面的重要指针。

准确把握水利改革发展的目标任务。1号文件提出，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系等四大体系。文件提出的目标任务有四个鲜明特点：一是近期与长远相统筹，既明确了到2020年要完成的主要任务，又强调了“十二五”期间要集中解决的几件大事；二是硬件与软件相兼顾，既明确了水利基础设施建设的重点任务，又提出了严格水资源管理、健全水利投入机制、创新水利发展体制的要求；三是定性与定量相结合，既有定性的描述，也有量化的指标，量化指标与相关水利规划目标相衔接；四是需要与可能相照应，既注重满足加快水利改革发展的需要，又充分考虑现实基础和发展水平，体现了尽力而为与量力而行相结合的思想。

准确把握加快水利发展的政策措施。1号文件明确了一系列支持水利的新政策新举措，包含财政、投资、金融、税收、土地、价格、政绩考核等各个领域，明确提出要发挥政府在水利建设中的主导作用，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，延长和拓宽水利建设基金，引导金融机构增加水利信贷资金，广泛吸引社会资金投入水利建设，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。同时，在建立水资源管理责任和考核制度、基层水利管理和服务体系建设、水源储备、建设项目占用水利设施和水域补偿等方面也提出了许多政策措施。这些重大举措，是对各地水利实践探索的总结升华，是对过去水利扶持政策的集成发展，是对水利发展体制机制的完善创新，针对性强，覆盖面广，含金量高。

三、奋力推进水利改革发展实现新跨越

中央1号文件的出台绘就了中国特色水利现代化的宏伟蓝图。我们要紧紧抓住这一重大历史机遇，全面贯彻落实中央决策部署，在新的起点上奋力推动水利改革发展新跨越，为促进经济长期平稳较快发展、夺取全面建设小康社会新胜利提供坚实的水利保障。

全面加强农田水利建设。紧紧围绕保障国家粮食安全和农业现代化建设，加快推进大中型灌区续建配套和灌溉排水泵站更新改造，在水土资源条件具备的地区新建一批灌区，抓好小型农田水利重点县建设，加强灌区末级渠系节水改造和田间工程配套，因地制宜兴建“五小水利”工程，加快以节水灌溉饲草地为重点的牧区水利建设，到2020年基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，从根本上扭转农业主要“靠天吃饭”的局面。

突出加强防洪薄弱环节建设。针对近年来严重洪涝灾害暴露出的突出问题，着力加强中小河流和大江大河重要支流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治、病险水闸除险加固等防洪薄弱环节建设，力争在“十二五”时期基本完成重点中小河流重要河段治理，全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设。

大幅提高城乡供水保障能力。在保护生态前提下，抓紧建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，加快南水北调东中线建设和西线工程前期研究，积极推进一批跨流域、跨区域调水工程建设，加快实施西南五省重点水源工程近期建设规划，尽快建设一批中小型水库、引提水工程，大力推进非常规水源利用，全面提高水资源调控水平和城乡供水保证率。同时，继续推进农村饮水安全工程建设，到2012年解决规划内农村饮水安全问题，“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。

大力发展高效节水灌溉。切实把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大力推广管道输水、喷灌、滴灌、微灌等高效节水灌溉技术，集中力量建设一批规模化高效节水灌溉示范区，大力发展节水型设施农业和旱作农业。建立农业灌溉总量控制和定额管理制度，加强量水设施建设，改进水费计收手段，抓好输水、灌水、用水过程节水。完善节水灌溉技术服务体系，积极研发具有中国特色、质优价廉的节水灌溉技术和设备。

继续实施大江大河治理。继续推进主要江河河道整治和堤防建设，加强太湖、洞庭湖、鄱阳湖综合治理，开工建设一批流域防洪控制性水利枢纽工程，全面加快蓄滞洪区建设，搞好黄河下游滩区安全建设，加强城市防洪排涝工程建设，推进海堤建设和跨界河流整治，到2020年基本建成重点流域和区域综合防洪减灾体系。

深入开展水生态与环境治理。进一步加强重点区域及山洪地质灾害易发区水土流失防治，全面开展坡耕地综合整治，继续实施塔里木河、黑河、石羊河流域综合治理和首都水资源可持续利用规划，开展生态脆弱河流和地区水生态修复，实施农村河道综合整治，积极开展生态清洁型小流域建设，大力推进水电新农村电气化县建设，扩大小水电代燃料工程规模，力争到2020年重点区域水土流失得到有效治理，水生态环境状况明显改善。

实行最严格的水资源管理制度。抓紧划定水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，全面落实水资源有偿使用、水资源论证、取水许可等管理制度，建立水资源管理责任与考核制度，尽快扭转水资源过度开发、粗放利用、污染严重的局面。力争到2020年，全国年用水总量控制在6700亿立方米以内，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，地下水超采基本遏制。

不断创新水利发展体制机制。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，推进城乡水务一体化。深化水利工程管理体制改革，落实中小水利工程管护主体、管理责任和管理经费。以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化公益性职能，核定人员编制，经费纳入县级财政预算。兼顾效率和公平，积极推进水价改革。要通过深化改革，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于水利科学发展的体制机制。

（作者：水利部部长）