都市农业脆弱性的形成原因和健康发展对策

曲福玲，于战平，陈宏毅

（天津农学院经济管理系，天津300384）

近年来，北京、天津、上海等大城市的都市农业取得令人瞩目的成就，在保障生活，平衡生态，促进城乡和谐发展中发挥了十分显著的作用。在随着都市农业发展的同时，由于机会成本的驱使，都市农业发展重要的优质人财物资源，不断地由都市农业向区域间和产业间的双重转移，造成都市农业萎缩或向外推移，农业生态环境压力不断加剧，城市居民绿色资源越来越贫瘠，都市农业的脆弱性不断凸显出来，都市农业的健康持续发展正面临着严峻挑战。无论从经济功能、生态功能，还是社会功能来说，为使我国都市农业的综合功能发挥得更好，使都市农业健康有序的发展，就必须重视都市农业的脆弱性问题，加以有针对性的保护，这对城乡统筹发展具有十分重要的现实意义。

1 都市农业脆弱性的表现

1.1 人力资源不对等的双向性流出

随着都市经济的发展和城市化进程的加快，非农工资水平不断提高，在城市“拉力”的作用下，都市农业劳动力转移到非农产业的动机更强，机会更多和更加便利。2009年农村外出务工劳动力达到1.5亿人，年均增加600多万人。以天津为例，2000年一、二、三产业中社会从业人员结构是16.7∶45.6∶37.7，2008 年结构变化为 11.8∶42∶46.2，一产从业人数从2000年的91.29万人，降到2008年的76.3万人。日本也曾面临同样的问题，20世纪60年代左右的工业黄金时期,日本的农业劳动力转移量年均达42.9万人，以青年为中心的大规模人口离村,形成乡村人口构成的老龄化，乡村地区以农业为主的生产功能越来越难以维持,出现了农村地区的生活与社会基础弱化问题。农村劳力的大量转移，加快了都市农业日趋兼业化[1]。据1995年对横滨市、名古屋市等8个都市的调查，总农户数为29483户，其中专业农户为3781户，占12.8%；第一类兼业农户为4090户，占13.9%；第二类兼业农户为27612户，占73.3%[2]。另外由于农村劳动力综合素质不高，使其就业大多集中于体能消耗型的制造业、建筑业等劳动密集型行业，这样农村劳动力转移主体就表现出青年群体性。据调查，2006年，我国农村转移劳动力中16-35岁的青年人占外出劳动力的66%以上[3]。随着劳动力体能的下降，由于户籍和社会保障制度的限制，他们不得不从城市返回到农村，表现出阶段性回流，进行二次就业转移，这并非像西方发达国家那样沿着从农村到城市的直线行进，而是表现出一去一回的双向不对等流动。都市农业是科技含量高的农业，需要大量的优质的人力资源学习现代技术和先进的经验投入到农业中，而这种不对等的双向流动，加快了农业劳动力结构逐渐高龄化的趋势,在一定程度上影响了都市农业的现代化进程。

1.2 土地资源的数量、质量不断降低

土地资源是发展都市农业的物质载体。随着都市经济的快速发展，郊区工业化进程、小城镇建设的速度不断加快，城建用地和工业园区用地的需求逐年增加，土地非农化的趋势不断加剧，造成大量的近郊土地被征用，农业资源开发和规模化生产所必需的土地资源变得日益稀缺，许多地区都出现了不同程度的农业用地的萎缩。据有关部门对天津12个涉农区县的调查统计，1998年到2007年底，国家、市、区县、乡镇四级征用农地达27800hm2[4]。2000年，深圳市农业保护用地面积为2.03万hm2，其中划定的基本农田保护区6000hm2，2004年进行异地置换4000hm2基本农田保护区后，深圳市目前基本农田保护区有2000hm2[5]。再者由于非农就业的较高的机会成本促使农村劳动力流向城市，因而在近郊区出现土地的撂荒现象严重。部分地区由于工业污染致使水质资源的降低进而导致地产降低。都市农业发展赖以生存的物质基础正面临数量和质量的双重压力。

1.3 资金流动不对等

资金是都市农业发展的可靠保障。都市农业是一种高投入、高产出的产业，投资大，周期长。作为农业的本身，都市农业不可规避其脆弱性，相比其他产业的收益又低，因此进入资金都比较谨慎，积极性不高，致使长期以来都市农业面临资金缺乏的压力。①资金流入动力不足。由于二元经济结构的长期制约影响，城乡金融资源配置不平衡的矛盾仍然十分突出，造成资金投入不足、融资又难的局面。2003年至2008年全社会固定资产投资分别为55567亿元、70477亿元、88774亿元、109998亿元、137324亿元、17282亿元，以25.5%的平均增速在增长，但投入到农业上的固定资产各年所占比例为3.0%、2.7%、2.6%、2.5%、2.5%、2.9%，基本呈稳定的下降趋势。以北京、天津、上海大都市为例，2008年投入到农业上的固定资产分别仅占到0.7%、1.1%、0.2%。②资金“农转非”现象突出，农村资金大量流向城市、流向非农产业。许多涉农金融机构往往“存多贷少”、甚至“只存不贷”，在一定程度上成了农村资金的“抽水机”。据统计，1994年到2004年，金融资源平均每年从农村的净流出量高达568.2亿元。这种“出多进少”的资金流动已经成为都市农业发展的主要瓶颈。

1.4 生态环境的压力不断加大

都市农业是最容易受到城市开发影响和遭破坏的前沿农业。都市生产和生活产生的污染物快速增加并逐步向农业区域蔓延，出现了水质下降，土壤板结严重，植被遭到破坏，生物生存环境越来越恶化，环境自我恢复能力下降等现象。很多都市边缘区成为廉价的天然城市垃圾处理场，“垃圾围城”现象不仅影响了村容村貌,而且导致了整个都市区域内环境总体质量不断下降。另外由于都市农业经营日趋专业化和高效化，作物品种单一，生产过量施用化肥、农药、除草剂，畜禽排泄物处理不当，对土地、湖泊和地下水造成了不良的影响，稳定的生态平衡难以建立。在国外都市农业同样面临这样的问题，并采取了有效措施。如1984年德国提出了“综合农业”的发展方向，采取能够满足人民生活需要而又不破坏自然环境的农业经营方式，大力拓展都市农业休闲和体验功能,以解决工业化发展带来的环境污染问题。巴黎大区利用农业限制城市进一步扩张，将农业作为巴黎市与周边城市之间的绿色隔离带，成为城市景观的组成部分[5]。

2 基于机会成本的都市农业脆弱性原因分析

机会成本是指具有多种用途的稀缺资源使经济主体需要选择时,所放弃的其它可供选择用途中的最高价值。从农业和非农业角度划分，都市农业生产的三大要素包括人力资源、土地资源、财力资源的机会成本，应是这些资源投入到非农产业中的最高价值。都市农业的机会成本本应是一种综合效益,包括经济效益、社会效益和生态效益，但在实际中社会效益和生态效益多呈现出外部性，因此，本文主要从经济成本的角度去分析都市农业的脆弱性。

2.1 农业劳动力的机会成本不断增大

都市农业劳动力的机会成本是其从事农业生产的机会成本，就是转移到非农产业的所取得的收入。收入差距和就业机会是劳动力转移的外部动力,尤其都市农业的地缘优势，更促使了劳动力的流动。随着都市经济的发展，农业劳动力机会成本上升趋势明显，农业劳动力转移对农民收入增加起到了关键性作用。洪会明、王家顺经研究得出结论:劳动力转移对于农民收入具有决定性影响,这表现在1997年之后,转移收入对于农民收入增长的贡献率一直超过50%,二者的数量关系表明,转移水平每提高一个百分点,农民人均收入就可以提高80—100元[7]。迁移投入的高收益率促使农民进行迁移投资。这种转移，一是因为非农产业高的工资水平的吸引和就业机会较多的外部动力驱使；二是由于农业劳动生产效率的提高，促使剩余的劳动力转移出去，使得农民家庭收入结构也发生了重要变化。国家统计局对全国6.8万个农村住户的抽样调查显示，2010年农村居民人均纯收入5919元，其中工资性收入人均2431元，工资性收入对农村居民全年增收的贡献率达48.3%。工资性收入较快增长主要是由于农村劳动力务工工资水平上涨较多、外出务工人数和时间有所增加[8]。2007年天津市农村居民人均工资性收入4701元，占人均纯收入的比重达到53.7%。天津农民人均从非农产业得到收入6269元，占农民人均纯收入的71.6%。非农产业成为农民收入的主要来源，农业劳动力的机会成本再不断增大。

2.2 农地的机会成本不断提升

农地的机会成本，是农地非农化的价值。随着都市城市化进程的加速，城区范围扩大，都市农业农用地特别是耕地的非农化不可避免。理论上农地价值评估应该是经济效益、社会效益和生态效益的综合。但现实中受经济利益驱动,由于农业比较经济利益的低下，作为农地所有者或使用者所能把握的仅仅是土地的经济收益和小部分返回的生态收益和社会收益，因此转移中常忽略农地利用过程中的外部性，导致农地资源向经济效益较高的非农行业转移[9]。曲福田等的研究显示，1991年江苏省和安徽省单位建设用地产出效益与耕地产出效益之比分别为14.18和7.21，2001年该比值变为26.74和17.27，说明了非农用地的经济效益远远高于农地的经济效益，且这种差距还在不但扩大。可见农地比较经济效益低，农地的机会成本在不断提升，这成为农地向城市流转的主要动力[10]。作为都市农业的用地由于紧邻大都市，其区位优势也导致农地的机会成本差异变大。以2007年天津市政府公布的征地区片综合地价标准为例，紧邻中心城区的津南区和北辰区的八块区片中有五块征地地价平均在112.5-292.5万元/hm2之间，而于此同时远离中心城区的静海县和蓟县各自三块区片征地地价平均都在30-60万元/hm2之间。

2.3 农业资金的机会成本保持高增长

相比二三产业，农业是一种高风险、低收益的弱质产业，加之农村资金拥有较多较高的机会成本，因此注入到农业的资本由于趋利的行为就会减少对农业的投入。对于政府和金融机构来说，支持都市农业需要投入大量资金，然而回报不如二三产业，如2008年北京、天津、上海第一产业增加值占地区生产总值的比例仅为1.1%、1.9%、0.8%，因此出自追求更大经济利益的考虑，不愿将更多的资金投人到农业发展的项目上。农民方面，由于收益不稳定，资金实力有限，2008年农村居民人均纯收入仅为4760.6元，其中家庭经营收入只占到50%，外出打工的机会成本不断的上升，使得投资处于不稳定状态，从事农业种植的积极性不高，导致农村闲置、抛荒耕地的现象时有发生。加之农村资金大量流向城市、流向非农产业，资金“农转非”现象突出，严重影响了农村经济发展[11]。在多种因素的作用下，资金的缺乏已经成为都市农业的发展的软肋，影响到都市农业的快速发展。

3 推进都市农业健康发展的对策建议

3.1 用城乡统筹思路给予都市农业更强有力的保护

都市农业是城市化进程中是最易遭破坏的前沿农业。面对当前都市农业的脆弱性的问题，我们要用城乡统筹思路给予都市农业更强有力的保护。要认识到都市农业和都市的发展是一体的，没有农业的城市是不和谐的城市，只有两者和谐发展，才能相互的促进。因此对于都市农业的发展应该站在可持续发展的角度给予更强有力的保护和支持，要在遵循可持续发展理论、城乡一体化理论、循环经济理论和生态城市理论的基础上，统筹考虑资源节约型和环境友好型社会的建设和都市农业发展，用“两型社会”的理念指导都市农业的发展[12]，将都市农业发展真正纳入都市统筹发展规划和建设中。另外随着城市的扩张带来的环境问题日益严重，都市农业的社会功能和生态功能甚至远远超过其经济价值，这种趋势在不断强化。例如北京市测算农业的经济价值是270亿，大概只占到30%左右，生活服务价值大概是100亿，大概占到12%左右，生态服务价值将近430亿，大概占到整个农业价值的54%[11]。因此，必须将都市农业作为都市发展的重要组成部分，以城乡一体化的思路指导统一城乡生态环境建设，才能使都市农业的生态环境功能在都市农业健康发展中得到最大体现。

3.2 促进农村劳动力的有序健康流动

一是要统筹城乡就业引导农村劳动力的有序流动。加强对大都市城乡就业的统一调控，达到信息对接，将都市发展、农村和都市农业的产业政策、投资政策等与农村劳动力转移有效结合，调控农村劳动力的有序的向区域、向行业的转移。二是不断提高农业劳动力的素质，加大和引进都市农业急需的人才促进健康流动。在此可以借鉴台湾的经验。2007年，台湾为了防止因农村劳动力的大量转移而产生农业劳动力老龄化实施了“农业漂鸟计划”，吸引青年归乡筑巢，政府除加强正规学校培养农业劳动者外，对初次从事都市农业的人们提供无息贷款、资助学习相关农业技术和经营方法。为适应都市农业的发展，尤其要加大造就和引进如农业项目融资、项目经营与管理、合作社经营管理、产业化经营与管理、农业园区经营管理和土地资源管理和运作等人才。三是实施农业创业人才和农业企业家培植工程，增强农业创业致富带动能力。为适应都市农业产业化、规模化、企业化经营的需要，应以青壮年农民、进城务工农民和返乡农民为重点，加大以创业为核心经营管理、市场开拓等方面的培训，着力将他们培养成为创业型的农民，部分培养成为农民企业家。

3.3 改善投资环境，增强资金流入的信心

面对都市农业发展的资金“漏斗”，必须尽快建立农村资金的回流机制，改善投资环境。首先要加大政府的财政资金投入和扶持力度，完善投入的稳定增长机制。按照“以工促农、以城带乡”的城乡一体化的要求，保持财政投资农业的快速稳步增长的长期化，并积极探索保障财政投资农业稳定增长的制度化、法制化措施，制定农业投资促进条例。其次建立政府、集体、个人和外资等多元化、多渠道的农业投资体系。探索建立新型融资担保体系，设立农业政策性担保公司，建立合作社贷款担保中心，完善推广银政合作模式。完善商业金融、合作金融和政策性金融相结合的农村金融体系，积极发展新型农村金融组织，可以鼓励银行机构和企业出资合作成立村镇银行，加大对小额贷款融资的支持，以健全农业投入的保障机制。最后，运用三产联动发展的思路，改造传统的都市农业，积极拓展都市农业的功能，充分利用城市发达的技术、资金、管理等优势进，开发出附加值更高的有形和无形的产品，提高都市农业投资效益，以此吸引社会资金，特别是城市资金投向农村。

3.4 土地资源的保护和市场化并进

面对城市化进程下土地非农化的必然趋势，要对都市农业用地要给予更强力的保护力度，不仅要保证一定的农业用地数量，还要保证农业用地的质量，实现都市农业用地的动态平衡。对于非农化用地一定要以社会、经济、生态综合效益为标准进行科学评价其价值，克服经济利益短视性，确保用地非农化的正确决策，并通过制度化确保土地非农化收益分配能够回到都市农业发展中，成为都市农业发展重要的资金来源渠道。加快农村土地资源的市场化进程，在家庭承包经营基础上，明晰产权，确立农民市场化主体地位，促进土地产权权能的分离和流动，实现向以市场调控为主，政府宏观调控为辅的配置土地资源的根本性转变，这样既能够解决都市农业发展资金的缺乏问题，同时又能够有利于都市农业推动规模化、专业化、集约化方向发展，进而推动都市农业的现代化进程。

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