党的领导制度的改革历程与深化改革的路径思考

周敏凯

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 杨浦 200092)

党的领导制度的改革历程与深化改革的路径思考

周敏凯

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 杨浦 200092)

“文革”结束后，中国政治体制改革开始起步。随着改革开放不同发展阶段面临的不同挑战与党的中心任务调整，党的领导制度改革的中心任务也不断进行相应的调整。党的领导体制改革的中心任务在上世纪80年代是党政分开改革、90年代是加强党的全面领导、21世纪初是改革和完善党的领导方式和执政方式。进一步深化党的领导制度改革，需要关注其实效性，推进党内民主制度建设、完善党内民主集中制是关键所在。

党的领导制度改革;历程;深化改革

1978年的十一届三中全会确定了改革开放与现代化建设为党的中心任务，实现了中国共产党执政形态的历史性转变。中国共产党深刻吸取“文革”惨痛历史教训，在启动经济体制改革的同时，开始启动政治体制改革。

一、党政分工改革——80年代党的领导制度改革的首要任务

(一)党的一元化领导体制存在缺陷是“文革”发生的制度原因

1980年是中国体制改革之年，在启动农村经济体制改革以后，邓小平在8月18日发表重要讲话《党和国家领导制度改革》，为政治体制改革提供指导纲领。邓小平首先全面分析“文革”发生的根本原因，他指出，“文革”的发生，尽管有毛泽东的个人原因，但是更重要的原因应该从党和国家制度中去发现制度本身存在的严重缺陷。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”［1］(P333)

他认为，“文革”发生的制度根源就在于中国共产党的一元化领导制度存在严重的缺陷。长期以来，在加强党的一元化领导的口号下，将一切公权力都集中到党委，“特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”［1］(P329)正是由于高度集权的党的一元化领导体制的缺陷，直接孳生了“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”［1］(P327)中国共产党为什么会形成高度集权的党的一元化领导体制?邓小平揭示出三个主要原因:以君主专权、君权至上为特征的中国数千年的封建传统文化影响、苏联共产党高度个人集权的斯大林政治模式的影响，以及共产党党内民主集中制度长期不健全。

(二)改革党的领导制度的首要任务是党政分工改革

邓小平在《党和国家领导制度改革》的重要讲话中，强调了推进改革开放历史进程中的政治体制改革的迫切性与重要性，明确提出了政治体制改革的主要任务，理清了20世纪80年代初中国政治体制改革的基本思路。

1986年9月邓小平在听取中央财经领导小组汇报时进一步强调政治体制改革的首要地位，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”［1］(P177)

显然，党的领导制度改革再一次被置于政治体制改革的首要位子，政治体制改革的基本内容不是社会主义基本政治制度，而是具体领导制度与组织机构存在的弊端，主要是围绕公权力的配置与制约，以及公权力机构调整。1987年党的十三大根据邓小平重要讲话精神，作出了政治体制改革的战略部署，“党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。邓小平同志1980年8月在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话，是进行政治体制改革的指导性文件。”［1］

党的十三大报告再一次明确了党政分开是政治体制改革的中心任务，强调党政分开改革是“我们党的领导制度的一项重大改革”［2］。为什么党政分开成为80年代初中国政治体制改革的中心任务?

因为，党的领导制度是政治体制中的核心制度，如果不能解决党政不分问题，“党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。”历史的教训是，党政不分就可能“使党处在直接执行者的地位”，“实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用”，因为党对什么事都抓，必然处于“矛盾的焦点上”，结果党无法管党，“顾不上抓自身的建设”，更无法“行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。”［2］

党的十三大报告在明确党政分开改革的同时，要求增强党的“政治领导”，实行党政分开与加强党的政治领导的主要思路是什么?就是要“划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”执政党的政治领导就是对“政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”，“保证政权组织充分发挥职能”，“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”［2］

20世纪80年代初，经历“文革”动乱以后的中国百废待兴，邓小平抓住党的领导制度改革，推进政治体制改革的基本思路符合新时期现代化建设为中心的历史转向，其实也为未来的社会主义民主政治建设指出了基本方向。

二、加强党的全面领导——90年代党的领导制度改革的主要目标

(一)党的领导制度改革任务调整的主要原因

20世纪80年代是中国社会主义事业艰难转型的10年，如果说经济体制改革困难重重，但是高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的目标始终没有重大变化;但是，政治体制改革的进程就没有那么顺利。80年代末90年代初，中国政治体制改革的外部环境发生深刻变化，东欧剧变，苏联政局动荡随之解体，国际共产主义运动遭受历史性挫折。我国的政治体制改革也难以避免国际共运变化带来的巨大冲击。面对国内外严峻局势，尤其是国内的“六·四”风波的严重干扰，以党政分开改革为中心任务的政治体制改革，面临着改革中心与路径调整的挑战，政治体制改革主要目标与整体部署的调整势在必行。

党政分工改革的初衷，是吸取“文革”的历史教训，遏制党的一元化领导体制可能造成主要领导人权力的滥用与腐败;根据邓小平的有关指示精神，希望通过分解高度集中的一元化的领导权，厘清党、政部门不同职能与分工，明确党委只管大事与党务，不插手政务与具体行政事务，从而达到限制党的领导权限过于庞大，避免党的主要领导人一旦决策失误、管理失效可能给党的事业带来巨大损失。

党政分工改革在实际工作中遭遇体制障碍。建国以后，党和国家领导制度的实际运作体制始终是党、政并行的双轨领导制度。从中央政府到地方政府，都有两套相对独立的并行的党组织机构与政府机构。在具体领导工作中，尤其是基层领导工作中，党、政公权力的权限与职能往往难以完全分开，客观上存在基层党政部门的工作相互推诿扯皮以及互争事权的现象。在相关配套制度改革没有到位的条件下，要求基层党的领导一下子只管大方向与党务，不插手基层政务与具体行政事务，其实是难以做到的。

20世纪90年代初，面对严峻的国际与国内的政治形势，80年代初强调的党的政治领导，已经不能满足当时改革开放形势发展的需要。作为唯一执政党的中国共产党，在领导改革开放、推进经济体制改革与政治体制改革中，不但需要保障改革开放的顺利进行，而且更需要保障社会秩序的稳定与国家的安全。因此，不能仅仅强调她的政治领导，而且还需要强调她的思想领导、组织领导;还需要强调党对改革开放、社会稳定与保障国家安全的全面领导。

应该指出，80年代提出的“党政分开”改革与党的政治领导的思路，主要着眼于党与行政、党与司法之间的权力配置关系;没有更多论及党与人大机构之间的权力关系。有学者认为1954年宪法在确立国家政治体制方面，没有协调好人大与执政党这个国家权力主体的职能关系，党与人大关系上，“党政不分”现象更加突出。［3］(P191)由于强调党的一元化领导，党对人大也实行一元化领导，因此，人大的权力、地位与职能就难以得到正确定位。结果政府行政部门只对党委负责不对人大负责，党委代替人大行使国家权力机关的职能，于是“以党代政、党政不分”现象就不可避免地发生了。［4］(P79－89)

(二)加强党的全面领导成为90年代党的领导制度改革的主要任务

鉴于上世纪90年代初国际政治局势与国内政治体制改革的遭遇，以及改革开放实践的经验总结，党的十四大报告对政治体制改革的部署，进行了重要调整。首先，不再简单提党政分工改革，不再仅仅强调党的政治领导，而是强调党的全面领导的任务。党对改革开放不仅要在政治上实行领导，而且还要在思想、组织上实行全面领导;进一步完善党对国家权力的统一领导。第二，在保证党的统一领导的前提下，充分发挥政府管理职能与人大的立法、监督职能。［5］(P569－576)第三，继续推进政治体制改革，但是主要任务是完善基本政治制度，推进民主法制建设、加大行政管理体制改革的力度，启动公务员制度建设进程。显然，适时调整了以党政分开为主要任务的政治体制的改革部署。［6］

90年代初政治体制改革部署调整，是基于当时特定的国内外政治背景条件而作出的重大抉择。此外，这一调整又是适应了90年代中国经济开始进入持续高速发展阶段的现实需要，社会主义市场经济体制的改革，迫切需要行政管理体制改革、需要加强民主法制建设，以有效保障商品市场经济秩序的建构。显然，进一步完善基本政治制度、推进行政管理体制改革、加强民主法制建设成为保障经济发展的最紧迫需求。

90年代政治体制改革的部署调整，也使党的领导制度改革有了新的思路，党的十四大以后，党的领导制度改革不再拘泥于党政分开改革，而是从加强党的全面领导，完善党的领导方式入手，开始关注在保证党的统一领导前提下，如何有效发挥政府管理职能与人大的立法、监督职能。

90年代中国经济社会发展取得辉煌成就，证明了90年代党的领导制度改革的新思路是符合中国改革开放实际需要的明智举措。

三、完善党的领导方式与执政方式——21世纪初党的领导制度改革的新目标

(一)党的领导制度改革思路新飞跃

2001年中国“入世”，主动接受了发达国家主导的市场经济游戏规则，标志着党领导的改革开放进入了新的历史新阶段。中国改革开放面临的挑战更加艰巨，但是中国发展的舞台与机遇也更大了。

为了适应WTO关于市场经济管理与对政府职能转变的要求，中国的改革已经不能局限于经济领域与政治领域，必须“从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可挡地展开了”。

进入21世纪，中国共产党在党的领导体制改革问题上的思路有了新的飞跃，不但超越了20世纪80年代提出的党政分开的传统改革思路，而且在90年代提出的党的思想、政治、组织全面领导的改革思路基础上，从发展社会主义民主政治建设和全面推进党的民主建设的新高度，以科学发展观为指导，进一步审视党的领导制度改革的部署，明确提出了加强与改进党的领导方式与执政方式新思路。

(二)改革和完善党的领导方式和执政方式的新思路

十六大报告第一次提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”的新思路，强调这一改革对于“推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用”，而且是“全面推进党的建设新的伟大工程”的重要内容。［7］

“改革和完善党的领导方式和执政方式”的新思路，是马克思主义中国化的又一次理论创新，是改革开放以来关于党的领导制度改革思路的全面超越。

新世纪党的领导制度改革的新思路，聚焦党的领导方式的改革与完善，突出执政党的执政方式的转变，强调“科学执政、民主执政、依法执政”的重要性，在思想认识上突破了80年代党政分开改革带来的理论困境与党政双轨领导方式的实际障碍，也超越了90年代强调党的全面领导可能造成的与传统的党的一元化领导相混淆，在实际工作中发生以党代政，削弱行政、司法、立法职能的局限。

2007年召开的党的十七大，提出了以科学发展观为指导，实现全面协调可持续发展的目标，中国的改革开始真正进入全面体制改革的阶段，中国的全面体制改革已经涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设与党的建设各个领域。［8］经过30多年的改革开放，中国的综合国力与国际地位已今非昔比。中国共产党作为一个唯一的执政党，承担着前所未有的历史重任，只有抓住战略机遇期，推进全面体制改革，才可能实现全面建设小康社会新目标。

要完成这一历史使命，首要的任务是加强执政党自身建设。十七大报告提出了“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的理论，全面阐述了党的民主制度建设的思想内涵与任务目标。

加强党的自身建设的基本路径应该是大力推进党的民主制度建设，深化党的领导制度改革，完善党的领导方式，提高党的执政能力。十七大报告指出:“必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好”。［8］

四、深化党的领导制度改革的路径思考

(一)深化党的领导制度改革，更加关注改革的实效性

中国30多年的体制改革，是以经济体制改革领先，继而推进政治体制、文化体制、社会体制等领域的体制改革。中国的政治体制改革是一个系统改革工程，包括党和国家领导制度改革;干部人事制度改革;行政管理体制改革;完善人大立法制度、多党合作政治协商制度、民族区域自治制度;推进基层群众自治制度建设与党的民主建设等。30多年的政治体制改革是在国内外各种挑战面前经历的，期间改革的部署曾经不断调整，但是改革的脚步始终没有停止过，党的领导制度改革也始终没有停止过，而是逐步深化，一步一个脚印地朝前迈进。“我们的改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革。没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”［9］

金融危机爆发后，中国综合国力进一步提升，再次证明中国的发展道路具有强大的活力，中国的全面体制改革的思路值得充分肯定。其中政治体制改革，包括党的领导制度改革，也走出了一条适合中国国情的改革路径，抓住完善党的领导方式与执政方式的主线，保障党的核心领导地位，以便统筹兼顾、协调各方关系，实现中国的科学发展目标。

中国政治体制改革的有效性不仅体现经济持续高速发展的实效性、社会稳定团结与国家治理的有效性，更是体现在科学发展的目标预期性上。党的领导制度改革历来是政治体制改革的核心部分，其改革的预期实效性应该体现在:(1)在重大政治、思想、组织问题上，能够民主、科学决策和民主管理; (2)在党内民主建设上，党员主体地位与权利得到更充分体现，党的领导权得到更有效的民主监督; (3)在处理党和国家关系上，依法治国，在保障党的统一领导同时，充分发挥政府、司法、立法等部门的职能;(4)在社会主义民主政治建设上，积极发展党内民主，并带动人民民主发展。

(二)深化党的领导制度改革，健全民主集中制与积极发展党内民主是关键

邓小平在30年前的重要讲话《改革党和国家领导制度》中已经指出，党的领导方式存在问题，其主要原因之一就是党内民主集中制不够完善。党内过分强调集中，忽视必要的民主与对个人高度集权的制约。“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”［1］(P329)十七大修改的党章指出:“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”必须“严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。”［10］(P9)

鉴于苏共垮台与中共“文革”的历史教训，科学全面地理解民主集中制，尤其是从制度层面全面完善民主集中制，已经成为新世纪中共党的领导制度改革的关键一环。党内生活不应过分强调集中统一的重要性，更应大力发展党内民主。应该从制度层面保障党员群众的主体地位与党员的基本权利，包括党员的知情权、参与权、选举权和监督权。完善党内权力制约和监督机制应该与完善民主集中制的制度建设相辅相成。要“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”［9］党内权力腐败的根子在于权力背后的寻租现象，要杜绝干部以权谋私，除了党内纪律约束与思想政治工作之外，归根到底是完善党内民主集中制，充分发挥党员参与党内民主决策、民主管理与民主监督的作用。只有党内民主监督制度有效运作，才可能清除党内权力寻租的土壤。

［1］邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1993.

［2］沿着有中国特色的社会主义道路前进［N］.人民日报，1987－10－26.

［3］林尚立.当代中国政治形态研究［M］.天津:天津人民出版社，2000.

［4］陈红太.从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征［J］.浙江学刊，2003(6).

［5］江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)［M］.北京:中央文献出版社，2002.

［6］加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利［N］.人民日报，1992－10－13.

［7］全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面［N］.人民日报，2002－11－08.

［8］高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［N］.人民日报，2007－10－16.

［9］温家宝.政府工作报告［N］.光明日报，2010－03－16.

［10］中国共产党章程［M］.北京:人民出版社，2007.

Reform of the System of Leadership by the Party and the Path to Deepen Reform

ZHOU Minkai
(School of Political Science and International Relations，Tongji University，Yangpu，Shanghai 200092)

Political restructuring in China started after the end of the“Cultural Revolution”.The central task for the reform of the system of leadership by the Party keeps adapting to the variation of challenges posed in different stages of reform and opening up and to the adjustment of the Party’s central task.The central tasks for the reform of the system of leadership by the Party are to separate the functions of the Party and the government in 1980s，to strengthen the Party’s leadership in all fields in 1990s，and to reform and perfect the Party’s styles of leadership and governance at the beginning of the 21st century respectively.To further deepen reform of the system of leadership by the Party，close attention must be paid to its effectiveness.Institutional building of intra－Party democracy and improvement of intra－Party democratic centralism are the key issues in deepening the reform.

reform of the system of leadership by the Party;process;deepening reform

D251/D621

A

1674—0351(2011)04—0067—05

2011－06－06

周敏凯(1949— )，男，上海人，政治学博士，同济大学哲学社会科学基地首席教授，政治与国际关系学院教授、博士生导师，同济大学比较政治与现代化研究所所长，上海市政治学会常务理事兼秘书长。

［责任编辑赵 春］