森林问题的发展趋势及其对我国林业法制建设的影响

敖安强

森林问题的发展趋势及其对我国林业法制建设的影响

敖安强

随着我国改革开放的不断推进，特别是经济发展逐步与国际经济实现一体化，我国森林资源开发利用活动越来越明显地受到国际社会的影响。森林问题国际化、政治化和社会化的发展趋势是当前我国林业工作必须面对的重大问题，已经并将继续对我国生态建设和林业改革与发展产生重大影响。我国林业法制建设中要高度重视与相关国际公约的接轨，更加重视市场机制在森林资源管理中的积极作用。

森林问题;林业;法制建设

进入21世纪以来，在党和政府的高度重视下，我国林业发展的社会影响力不断扩大，社会地位不断提升。最近几年，退耕还林、天然林保护、风沙源治理、集体林权制度改革等林业重点工作，就其影响和作用来讲，已经远远超出了林业部门、林业行业的范畴，成为国家经济社会发展的重要内容和重大举措。这一林业改革发展形势的重大变化，引起了社会各界特别是国际、国内学术界的高度关注，对我国林业法制建设产生了具有里程碑意义的积极影响。就此，笔者拟谈谈个人的认识和看法，与大家交流。

一、对当前森林问题发展趋势的认识

森林是陆地生态系统的主体，不仅具有不可限量的经济价值，而且具有巨大的生态和社会功能。笔者认为，随着我国经济转型和发展方式的转变，特别是我国对外开放的不断深化和参与国际进程领域的不断拓展，我国森林问题呈现出三个明显的发展趋势，这三个趋势是我国林业改革发展形势发生重大变化的根本原因和生动表现。

(一)森林问题的国际化

1972年联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，1992年联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则申明》，2002年联合国可持续发展世界首脑会议通过了《约翰内斯堡可持续发展声明》和《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》，这些文件及其倡导的理念是国际社会谋求发展和保护环境的具有划时代意义的共同纲领和行动指南，其中森林资源保护和利用问题始终占据着重要地位，主要标志是1992年联合国环境与发展大会后国际上关于森林问题的双边、多边对话日趋活跃。1993年以来国际社会相继确立了九个探讨制定森林可持续经营标准与指标的国际和区域进程;1995年和1997年在联合国可持续发展委员会下先后成立了政府间森林问题工作组(IPF)和政府间森林论坛(IFF);2000年4月联合国可持续发展委员会第八次会议建议在联合国经济和社会理事会下成立联合国森林论坛，并相应地成立一个由与林业相关的重要国际组织和国际公约领导人组成的森林合作伙伴机制(CPF)，协助联合国森林论坛工作。近几年来，在全球环境和气候变化领域与森林问题密切相关的重要国际会议还有:2007年亚太经济合作组织(APEC)会议(我国国家主席胡锦涛在此次会议上提出了应对气候变化的“森林方案”)，2009年9月联合国气候变化峰会(国家主席胡锦涛出席此次会议并庄重承诺，我国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划并继续采取强有力的措施)，2009年12月哥本哈根世界气候大会(国务院总理温家宝出席此次会议)。可以看出，森林问题已经成为应对全球环境和气候变化、实施节能减排、履行国际生态环境保护义务领域国家间、地区间权利义务博弈的核心话题，成为国际政治进程的重要内容。我国森林问题的国际化就形成于这一全球背景下，并随着我国参与国际进程的程度加强而不断得到强化。

(二)森林问题的政治化

森林问题国际化的一个必然结果是，国际社会关于森林问题的各种共同理念越来越深刻地影响到一个国家和政府关于森林资源保护管理的决策。如《国际森林文书》明确要求，加强各级政治承诺和集体努力，把森林纳入国家和国际发展议程，加强国家政策协调和国际合作，促进部门间协调，以在各层面有效实施各类型森林的可持续经营管理。或许正因为如此，近年来在欧美一些国家兴起了许多以加强对包括森林在内的各类自然资源保护为政治主张的环境保护组织(政党、社团等)，这些环境保护组织正越来越广泛地参与国家政治生活。近年来，我国也制定了《21世纪议程林业行动计划》，开展了可持续发展林业战略研究，特别是出台了《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》。《决定》明确规定中央政府领导全国林业工作;政府主要负责同志是林业建设的第一责任人;对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行;各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。据此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》又将森林覆盖率和森林蓄积量指标纳入地方政府政绩考察指标中，作为考察公职人员履职尽责是否到位、水平高低的量化指标和重要内容。以上举措都是森林问题政治化趋势的明显标志。

(三)森林问题的社会化

广泛的群众参与、有力的社会动员机制，一直是我国林业发展的最大优势所在。党和政府很早就发出了全党动员、全民动手、植树造林、绿化祖国的号召，并持续、扎实地组织开展了全民义务植树活动。近年来，我国森林问题的社会化还突出表现在三个方面:一是林业部门的森林资源保护等公共管理和公共服务职能不断强化，森林资源的社会功能如服务于生态文明和生态文化建设的需要等得到极大提升。二是森林问题的行业属性和部门属性被打破，林业工作已经发展成为全社会高度关注和广泛参与的重要事业，森林资源保护和利用工作如集体林权制度改革、森林认证的社会化程度极大增强。三是走向自然、亲近森林成为许多人休闲的重要形式，森林问题与人民群众生活的关联度极大提高。

二、森林问题的发展趋势对林业法制建设的影响

基于我国实行改革开放的基本国策不会变、扩大参与国际政治进程的广度和深度的趋势不可逆转，实施转变经济增长方式和发展方式的战略决策不会变、林业和生态建设的力度不断增强的趋势不可逆转这两个基本判断，笔者认为，森林问题的国际化、政治化、社会化极大地影响着我国林业工作，在全面推进社会主义法治国家建设和建设法治政府、实行依法行政的背景下，这种影响首先变现为对加强林业法制建设的极大促进，突出表现在四个方面。

(一)对林业法律功能定位的影响

在我国，依据传统行政法的观点，林业是以生产木材为主的产业，《森林法》是以保障木材生产为主的行业法;依据传统民法的观点，林业是市场经济中的一个产业，《森林法》主要是保障经济性私利的私法。基于此，我国法学界一般把现行《森林法》纳入行业法的范畴，将《森林法》定性、定位为主要为木材产业服务的行政性法律。可以明显看出，关于《森林法》的这些观点和认识已经远远落后于森林问题发展趋势的要求，根本不能体现中央关于林业“四大地位”和“四大使命”的最新思想(根据国务院副总理回良玉同志在2007年中央林业工作会议上的讲话，“四大地位”是指林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位、在生态建设中具有首要地位、在西部大开发中具有基础地位、在应对气候变化中具有特殊地位;“四大使命”是指实现科学发展必须把发展林业作为重大措施，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择，解决“三农”问题必须把发展林业作为重要途径)。森林问题的发展趋势要求林业相关法律更加重视对国家生态建设和可持续发展的服务和保障，更加重视公益特别是对与森林资源保护发展和效益发挥相关的权利义务的分配和协调。

(二)对林业法律制度的影响

我国现行林业法律法规的计划经济色彩比较浓厚，且受限于对森林和林业问题认识的不科学，因而在具体制度上非常重视对林业工作中经济活动的调节，侧重于运用行政干预和计划调节的手段，而对森林资源生态功能、社会功能的发挥重视不够，对与之相关的权利义务的调节的规定过于原则，致使相关规定作用有限、保障不力。森林问题的“三个趋势”要求调整林业法律制度，以促进和保证林业工作由以经济建设为主向以生态建设为主的转变为根本，对森林资源的功能和作用、林业工作的目标和要求、森林资源管理的体制和机制、林业发展的保障和促进等作出明确规定。森林问题的发展趋势要求把服务于国家生态建设的需要作为林业法律的根本制度，并将森林可持续经营、森林综合生态系统管理、森林生态效益补偿、侵占用森林资源活动的生态影响评价、森林资源状况调查评估和信息发布、森林资源保护的公众参与等确定为森林资源经营管理的基本制度。在我国，经济发展与生态保护的矛盾是当前和今后一个时期经济社会发展的突出矛盾，这一矛盾表现在林业领域，就是对森林资源的过度开发利用、对林地的侵占用和破坏、对林农利益的忽视和保障不力等，解决这些矛盾的根本保证在于不断健全和完善林业法律制度。

(三)对林业法律实施的影响

森林问题的发展趋势对林业法律实施具有重大影响。从林业法律的调整对象来看，森林问题的三大趋势要求林业法兼顾林业各相关国内事务和涉林国际事项、专门林业经营管理工作和其他涉林行为，既要对林业部门的工作进行规范，又要对社会组织和个体的涉林行为进行调整。从林业法律的调整手段来看，森林问题的国际化要求林业法律实施在一些方面更多地使用国际通行的方式、方法和手段，如森林认证、森林生态服务功能核算等;森林问题的政治化为进一步丰富和完善林业法律调整手段创造了条件，使得组织处理、行政手段等成为可能的选择;森林问题的社会化凸显了森林资源及其效益的公益性，由此必然要求对林业改革发展实行公众参与，对社会舆论加强引导。从对林业法律实施的监督来看，森林问题的发展趋势促进了党的组织和纪检机关、社会团体和公众、社会舆论对林业法律实施的监督。我国是共产党执政的社会主义国家，党治国理政的理念是通过国家法律、行政法规、党中央和国务院重要文件的规定和精神来体现的，党的纪律约束是党治国理政思想和理念得以落实的重要保障。在林业法律实施中，必须重视党的组织和纪检机关的监督保证作用，使“党纪”与“国法”有机统一。

(四)对林业法制化进程的影响

林业的性质、地位和作用从来都是与特定的社会发展阶段相联系的，社会对林业的主导性需求决定着林业的主要特征和社会属性，决定着林业管理的体制机制和手段。当前我国森林问题的发展趋势对进一步健全和完善林业法制建设提出了迫切要求，加快了我国林业法制化进程。这种作用的动力首先来自我国林业对外交往的需要。近几年来，森林问题已经成为国际应对气候变化的重要话题和全球生态环境保护进程中权利义务博弈的重要领域。胡锦涛主席在亚太经合组织领导人会议上提出了应对气候变化的“森林方案”，并在2009年联合国气候变化峰会上向国际社会承诺到2020年我国森林面积和森林蓄积将有大幅度增长。落实好国家最高领导人的庄重承诺，特别是在对外交往中维护我国作为发展中国家的利益，迫切需要健全、完善的林业立法作保证。其次，林业法制建设是林业生产关系的重要组成部分，随着我国林业发展战略实现历史性的重大转变，特别是集体林权制度改革的深入推进，我国林业生产力和生产关系已经发生了根本性变化，迫切需要通过加快林业法制化进程，来对林业行政管理和生产经营活动加以引导、规范和促进。

三、进一步加强我国林业法制建设的建议

森林问题的国际化、政治化、社会化既为我国林业加快发展提供了难得的机遇，也从根本上影响到我国林业法律的功能定位和制度实施，对加快我国林业法制化进程提出了迫切要求。笔者认为，适应当前森林问题发展趋势的要求，加强我国林业法制建设要突出作好以下重点工作。

一是要加快《森林法》的修改。我国现行《森林法》是在1979年2月第五届全国人民代表大会常委会第六次会议原则通过的《森林法(试行)》、1984年9月第六届全国人民代表大会常委会第七次会议正式通过的《森林法》的基础上，经由1998年4月第九届全国人民代表大会常委会修订的。客观地讲，现行《森林法》对于促进我国林业发展、加强林业法制建设发挥了重要保障作用。但自1998年该法修订以来的10余年间，我国改革开放的力度不断加大，经济社会发展的速度不断提升，就林业来讲，党中央、国务院召开了新中国成立以来首次中央林业工作会议，制定并相继印发了《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确赋予了林业“四大地位”、“四大使命”，林业发展战略实现了由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性重大转变，集体林区制度改革等举措使得林业生产力和生产关系发生了重大变化，这些重大变化迫切需要通过《森林法》的修改来予以反映、作出应对，为我国林业和生态建设加快发展提供坚强保证。

二是在《森林法》修改和林业相关法制建设中，要高度重视与国际公约接轨。我国是具有国际影响力的发展中大国，要在国际政治进程中树立负责任大国的形象，就必须既维护自身的利益，又主动在已经签署的国际公约执行方面履行自己的义务。截至目前，我国已经加入的与现行林业部门职责分工紧密联系的国际公约有国际森林公约、联合国防止荒漠化公约、湿地公约、濒危动植物种国际贸易公约等十多个公约，这些公约确定的有关森林资源保护利用、土地荒漠化防治、湿地保护、濒危动植物保护等的先进理念和规则是国际法的重要组成部分，需要在我国《森林法》修改和其他林业相关法制建设中予以体现，以积极推进相关工作的国际合作，增强我国林业的国际竞争力和话语权。

三是要在林业法制建设中加强对公众参与等社会调整机制的采用。实行公众参与是森林问题社会化的必然要求，也是在新形势下加快林业发展、提高林业管理水平的必要途径。实践证明，在我国社会转型时期，随着林业发展战略的重大转变，林业的行业属性、部门属性正在不断弱化，林业部门的公共管理和社会服务职能正在不断加强，林业已经成为国家经济社会发展的优先领域，林业改革发展问题已经成为全社会密切关注的焦点问题。在林业法制建设中加强对公众参与等社会调整机制的运用，就是要因应这些变化，完善有关公众参与植树造林、森林保护等的法律制度以及公众监督林业法律实施的评价机制，充分发挥社区、居民和群众组织的力量，促成强大、有序的林业和生态建设“群众运动”。

四是要在加强林业法制建设中更加重视对市场机制积极作用的发挥和对“市场失灵”的克服。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，市场已经成为我国社会资源配置和利益调节的主要手段。这一体制的建立使我国森林资源经营管理上的“哪些是政府管理的，哪些应当交由市场调节”、“政府管什么和怎么管”、“市场机制可以发挥什么样的作用和怎样发挥作用”等问题，成为林业法制建设中必须回答和处理的问题。森林资源管理本身具有“内部不经济”和“外部经济”的特点，即对森林资源实行严格保护的活动享受不到木材采伐等带来的经济利益，却为社会提供了生态服务;违反自然规律的森林资源采伐利用活动虽然对社会整体利益造成了影响甚至危害，但却获取了直接利益。在林业法制建设中重视发挥市场机制的积极作用，就是要在清晰划分政府在林业工作中作用的领域和市场机制作用的领域的基础上，对林业实行分类经营的管理体制。对适宜于市场机制调节的商品林经营管理等，要充分发挥价格机制、供求机制、竞争机制等在资源优化配置中的积极作用，实现经济效益的最大化;对不适宜进行市场调节的公益林的保护管理等，应主要依靠政府的作用，通过建立生态效益补偿制度和实行转移支付等，保障公益林保护管理的外部性效益的内部化。同时，市场机制的一个重要作用是为生产要素的流动搭建平台，这就要求在林业法制建设中要进一步健全和完善林业产权制度，保障各种社会主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式参与林业生产经营活动。在我国土地国家所有的制度下，健全和完善林业产权制度主要是为搞活林地的使用权、经营权和收益权提供法律保障。

［1］周生贤.中国林业的历史性转变［M］.北京:中国林业出版社，2002.

［2］蔡守秋等.可持续发展与环境资源法制建设［M］.北京:中国法制出版社，2003.

［3］王羲.国际环境法［M］.北京:法律出版社，2005.

［4］国家林业局政策法规司.林业法律法规规章汇编［G］.北京:法律出版社，2008.

［5］蔡守秋.《森林法》修改的几个问题［J］.现代法学，2004，(05).

D922.6

A

1003—0751(2011)06—0105—04

2011—08—22

敖安强，男，武汉大学法学院博士生(武汉 430072)，国家林业局退耕还林工程管理办公室副主任(北京100714)。

责任编辑:邓 林