试论日本的政党监督

马 利

(中央社会主义学院图书馆，北京 100081)*

一、日本政党格局的新变化

第二次世界大战之后，日本在美国的要求和监督之下，按照西方民主制度的模式，确定了国民主权以及行政、立法、司法三权分立的民主国家体制，实行多党制度。但自1955年起自由党和民主党合并为自民党，在大选中获得国会多数议席上台执政后，持续执政长达38年，结束了战后各党轮流执政的局面。日本政党格局中的“55年体制”，对日本战后的经济社会发展及政党政治产生了重大影响，而“55年体制”实际上是“自民党一党执政体制”。［1］1993年，自民党一党居优的执政地位，因自民党副总裁金丸信腐败案而一度崩析，但仅仅10个月后，自民党在多党联合内阁中又重新执政。可以说，一党居优制一直是日本主要的政党格局，因而也有学者将日本的政党体制称为“一党制”或“一个半党制”，因为当时日本的第二大党社会党在国会议席中只占有自民党的一半议席。［2］

1998年4月，日本民主党、民政党、友爱新党、民主改革党四个在野党组成新的民主党。2003年9月，民主党与以小泽一郎为首的自由党再次合并为一个新的民主党，民主党的力量更为强大，成为日本政坛第二大政党、第一大在野党，日本政党格局步入了自民党与民主党两大保守政党相抗衡的时代。2007年7月，在参议院选举中，民主党跃升为第一大党。2009年9月民主党在大选中获胜，成为执政党，结束了自民党长期一党执政的局面。经过选举制度的改革和这次大选，民主党和自民党两大政党的政治势力凸显并确立了两党间彼此制衡和竞争的态势，其他小党派的力量进一步减弱，日本政坛由此迈入一个新的政党格局之中。

作为亚洲重要的国家之一，日本自身的政党政治生态，使日本的政党政治和政党监督也显现自身独有的面貌。

二、日本政党的党际监督

日本虽然长期以来自民党一党独大，但与貌似相近的新加坡的一党支配制仍有不同。新加坡人民行动党在加强自身现代性的同时，为保证政治和社会经济稳定，在长期的执政过程中对其他党派采取一定的限制措施。而日本由于照搬的是西方国家民主政治的模式，虽然自民党一党独大，长期执政，但并不限制其他党派的发展，在野党的政治活动有较大的自由空间。因而，日本的在野党虽然实力偏弱，并在相当长的时期内执政无望，但仍能对执政党有效行使监督权利。如日本共产党在著名的“洛克希德案件”中，为揭露美国洛克希德公司贿赂前首相田中角荣的事实，成立了专门的调查委员会，并远赴美国，搜集证据，终于挖出“重磅炸弹”。在在野党和媒体的监督下，此案得到彻查，涉案460人，田中角荣、前运输大臣和17位高级官员被捕，田中角荣本人获刑4年，震动朝野。

日本在野党对执政党的监督，主要通过议会进行。日本是亚洲国家议会监督制度产生最早的国家之一，其现代议会监督制度是二战后仿照西方国家建立的。日本的议会监督有着一系列周密的制度安排和操作程序，包括立法监督、财政监督、质询、国政调查、内阁不信任议案表决、弹劾等等，其中的弹劾权的行使对象，不包括内阁行政大臣，针对的是法官和人事官。议会还设置了内部监督机制，国会的众参两院均设置惩罚委员会，负责监督和查处议员的品行和违纪问题。处罚的种类分会议公开警告、会议公开道歉、一段时间停止出席会议、免除议员职务等。议员如果被免职，实际即等于其政治生命的终结。

由于自1955年以来，自民党一党居优，长期执政，在国会中一直拥有多数议席，在野党在议会内外对执政党的监督虽然起到一定的影响和作用，但总体而言，仍显得乏力和浅表化。这不仅与自民党势大位优、控制着国会和政府诸多权力部门相关，也与大多数在野党没有明确的政治纲领和主张，不以通过竞争获得执政权为目的相关。相当长的一个时期内，作为第二大党的社会党，满足于第一在野党的地位，并在党派利益上与自民党达成“背后交易”，从而在诸多事务上，常常与自民党意见吻合。

近十几年来，日本政党间的分化组合加剧，产生了一些新的党派，但党派之间不少政治界限模糊。目前日本主要有民主党、自由民主党、社会党、共产党、公明党、民社党、国民新党等政党，这些政党在发展过程中，除自民党和共产党之外，其余几个政党大都一半或相当一部分人员出自自民党母体，这些政党之间的相互关系纠结错综，都没有放射出应有的政治光芒。直到近些年，民主党经过新的整合，不断壮大，才出现与自民党抗衡并取得执政地位的局面。民主党与自民党同属于保守政党，亦与自民党有着较深的血缘关系，但民主党的崛起和执政，毕竟开启了两大政党以获取执政权为目的而相互竞争、相互制衡的新时代。这是日本政党政治所迈出的历史性的一步。日本推行西方式的民主政治，但又长期囿于自身的社会和政治土壤，在日本的政党政治生态中，半个世纪之久的一党独大格局和党际竞争不充分的状况互为表里，而党际竞争的不充分，直接导致的结果就是党际监督的不充分。由于五十多年来自民党一党独大，长期执政，政党、官僚、财界三方相互依赖，利益相交，铺就了自民党滋生腐败的温床，“金权政治”也成为自民党执政时期久治不愈的顽疾。

日本政党间的党际监督，依照西方民主政治的原则，有着良好的制度设计，但由于日本自身的政党政治生态，这一制度的作用实际上长期并未得到充分发挥。2003年以后，再次整合后的民主党不断壮大，形成与自民党抗衡的态势，党际监督和制衡的力量也随之加强，多党制下的政党竞争的体制性动力得以释放和愈益显现。民主党与自民党围绕着大选，两党间的竞争和监督更是空前强化。2009年5月，民主党领导人小泽一郎因其首席秘书涉嫌违反《政治资金规正法》，迫于压力宣布辞职;同年9月，大选中民主党上台执政，自民党执政地位的丢失，这都是党际监督与选民监督、舆论监督与相关制衡共同作用的结果。鸠山由纪夫作为民主党党首出任日本首相不久，即曝出暗中接受母亲的资金援助，涉嫌偷逃赠与税等问题。因而被自民党攻击为“平成时代的逃税王”。［3］2009年12月24日，鸠山由纪夫的前首席秘书等人因涉嫌参与鸠山资金管理团体及相关政治团体的收支报告作假问题被起诉，日本各在野党纷起而攻之，严厉指责。自民党总裁谷垣祯一和公明党代表山口那津男强烈要求鸠山下台。共产党书记局长市田忠义在国会表示，将就整个“政治和金钱”问题对民主党予以追究。自民党政调会长石破茂指出:“不论是何种起诉方式，被起诉本身就是非常严重的问题。应该明确政治责任。绝不允许‘等待查明所有真相’之类事不关己的应付。”［4］这些是导致2010年6月鸠山由纪夫辞去首相职务的重要原因，党际监督在此中发挥了重要作用。

三、党派内部的派阀竞争与制衡

党内派阀林立，内部竞争激烈，是日本大政党生态的突出现象。50年间的日本第一大党自民党充分展现了这一特色。在日本“中选举区制”的规制下，自民党演化为一个组织松散、派阀和后援会发达的政党。党内各派系都力争推举本派的参议员出任本党总裁入主内阁政权或担任政府高官。通过定期的自民党总裁公选，国家政权便以独特的“党内民主”的方式，在派系之间转移，“政权更迭不在政党之间，而在自民党派系之间进行”。［5］这种派阀政治，日益制度化。自民党各派系代表不同的阶层和利益集团，其政策主张也有差异，这为自民党的政策调适和社会各方利益的平衡提供了更多的灵活性和政治参照与依据。“当来自下层的压力较大时，由较平民化的派系掌权则可能使自民党得到更多的支持;当发展经济压力大时，则与工商界联系密切的派系就可能得到更多的支持，其政策的推动也更为有力。”［6］

如果某个派阀的政策遭致国民和在野党的强烈反对，自民党就会推出另外一个派阀的政策，以适应国民和在野党的意愿和诉求，缓解国民和党派与其的对峙。自民党的党内派阀竞争，一定程度上弥补了党际竞争的不足。派阀是党内非正式组织，各派系之间也没有正式的党内监督举措，但为了获得本党成员和社会更多的支持并在竞选中胜出，各派无不注重本派领袖人物的政治和公众形象，同时也会发现和批评其他派别的弱点和短处。党内派阀竞争，使自民党反映和代表了社会多方团体的利益，增强了政策的适应性，由于“派系之间的相互作用而使之成为一个有效而灵活的政治组织”。［7］

自民党内部的派阀政治，在一定程度上实现了党内不同意见者的相互制衡，促进了党内民主机制，保持了党内的活力。但另一方面，派阀以获取政权及官位和筹集政治资金为主要任务，派阀的背后，是利益集团和财界的支撑，从而导致“金权政治”的产生。派阀的本位主义和派阀间的“密室交易”，也会干扰政党的有关政策和布署，造成政策扭曲和意图受阻。［8］因而，自民党虽也曾多次高喊“解除派阀”，但却难以实施，派阀与自民党共生共存，这是自民党的政治现实。

民主党内部亦存在派阀政治，并在其党内制衡和“党内民主”中起着重要作用。如2010年9月中旬的民主党党代表选举中，身为日本首相的菅直人与民主党前干事长小泽一郎即在党内展开角逐，共同竞争党首地位。民主党内部不同派系的议员，分别对两人给予支持。小泽一郎虽然具有政治实力和制定政策方面的专长，并拥有最大国会议员派系以及前首相鸠山由纪夫派系等的支持，但终因政治献金丑闻的阴影等因素的影响而败北，从而显示出民主党党内监督与制约的力量。2010年6月鸠山由纪夫执政8个月后辞去首相职务，这其中虽与党际间施以的巨大压力有关，但其因政治资金问题和处理冲绳岛普天间美军基地迁移问题而导致在民主党党内支持率的下降，也是重要原因。党内派系和党内竞争制衡，是日本政党尤其是大政党的一大特色。

自上世纪90年代中后期民主党与自民党形成抗衡态势以来，两大政党间的竞争和监督制衡越来越充分，党际监督上升为日本政党监督的重要形式之一。2009年9月的大选结果更是鲜明地昭示出，政权的更迭在自民党内部派系之间进行的时代将一去不复返，日本政坛将迎来民主党和自民党两大政党之间通过合法竞争而轮换执政、此起彼伏的新时代。两大政党的竞争也会给对方的施政方针、经济策略、对外政策、献金丑闻等形成监督态势。

但新的政党格局形成以后，大党派内部的监督制衡机制仍会发挥很大的作用，并与党际监督一起，从不同的侧重面，约束着政党和政党领袖人物的行为。

四、政党后援会与民意沟通

后援会是日本政党政治的一大特色。党派由党的国会议员决定党的政策，而议员则由个人后援会支持。后援会的主要职责是为议员动员选民、争取选票、筹集资金等。后援会的活动，实际取代了基层党组织的作用，使得后者有名无实，形同虚设。后援会除帮助议员选举外，也成为议员联系选民的纽带和下情上达的通道。选民的诉求和民意通过后援会可反映到国会，并体现在国家政策上，客观上起到了一定的民众意愿表达和公民监督作用。曾为日本自民党议员的白川胜彦说:“后援会组织才是(自民党)最本质、最具活力的组织，是自民党最能持续活动的原基组织。”［8］314因而，后援会在某种程度上成为日本除选举之外的民意上达以及影响和制约政党行为的另一种渠道。

然而，后援会的活动资金大都由议员承担，议员不得不为当选而千方百计筹集资金，日本各种利益集团也因此通过后援会和政治献金活动，表达自身的要求，进行利益交换并实现集团利益的监督，这也是导致日本“金权政治”持续滋生的原因之一。

自民党在长期的执政过程中，虽然也制定了一些有关遏制“金权政治”等的政党监督的规定和程序，但由于其长期坐拥国政，不免霸气横生，缺乏应有的危机感，实际上党内外的监督都颇显乏力。加之选举制度和政党结构的因素，政、官、财界结成利益关系，高官中因“金权政治”所曝出的腐败丑闻不断，最终导致1993年自民党的下台。

民主党在发展壮大和上台执政后，“金权政治”丑闻也屡屡曝出。先是有小泽一郎的首席秘书涉嫌非法接受日本大型建设企业西松建设公司巨额政治捐款，继而又有鸠山由纪夫的前首席秘书等人同样因涉嫌违反《政治资金规正法》而被起诉。“金权政治”与后援活动和日本政党政治生态纠结在一起，从而也成为日本政党政治的屡治不愈的痼疾。

近些年来，日本国会也极力想加强对政党和高官的监督，如实施议员财产公开制度，多次修改《政治资金规正法》，推出了专门举报官员不正之风的网站以及对举报官员有功者予以奖励等措施，但能否有效遏止形式愈加隐密而根深蒂固的“金权政治”，人们还将拭目以待。

五、社会公共体系的监督

日本的言论、新闻自由受法律保护，新闻媒体不为政府和党派所支配，具有自身的独立性和自主的倾向选择性。由于其掌握着社会舆论，沟通着民情和人心的向背，具有强大的社会影响力。日本媒体注重凸显并坚守自身的社会公信力和新闻敏感度，因而对政府和社会各类弊端的监督和揭露无处不在。这使得媒体能够运用无形的权力对政党和执政党政府实现有效监督。党派之间，以及在野党在各种情形下向执政党政府发难的同时，往往通过媒体大加宣传，以博得社会舆论和民情的广泛支持。政党的监督能够顺利借助媒体进行并通过社会宣传推波助澜，扩大效应，从而对政党的行为和执政党政府起到有力的制约作用。这使得日本的政党监督与西方国家一样，以新闻媒体作为助推利器。

另外，虽然日本的政党政治腐败丑闻不断，但日本国会和政府在完善社会公共体系的监督和反腐败建设方面，却成绩卓然。日本的司法、监察、法律、行政和媒体监督在制度设置方面都相当完备和强劲。日本实行“官”、“吏”分离制，专职的公务员队伍，独立于政党之外，并有着完善的现代公务员制度。日本对公务员队伍的管理十分严格，相继颁布了《国家公务员法》、《国家公务员惩戒规则》、《国家公务员伦理法》、《国家公务员规程》等系列法规，对公务员的行为作了十分细致具体的规定。如《国家公务员伦理法》，严格禁止公务员接受利益相关者礼品、礼金、宴请等的行为，因此也极大地改变了日本社会传统的请客送礼文化。在反腐败方面，日本也编织了一张细密的法律网络，有关的规定十分周详。如仅受贿罪就分为8种，每种都有着不同的刑事处罚，尽量不留法律漏洞。因而，日本的公务员队伍和日本社会是以廉洁而被称道的。这也是日本在亚洲国家廉洁度排名中，一直较为靠前的原因。［9］这一状况与国会议员、高官、大小党魁们动辄陷入“金权政治”形成极大反差。由于体系独立，日本政党界高官的腐败丑闻，并不因此而动摇整个公务员队伍的良好形象和公信力。反过来，日本完善的司法、监察、行政等社会公共监督体系，也对日本政党官员的行为，起着有力的制约作用，从一个方面助推着日本的政党监督。

日本的政党政治生态复杂而特色鲜明，日本的政党监督也呈现出自身的多面性。需要一提的是，日本政坛丑闻迭出的政党政治和政府公共体系及其精干廉洁的公务员队伍，可谓清浊两界，泾渭分明，从而交织出日本社会一道奇特的景观，因而这也成为外界在某种情况下对日本社会的腐败状况评价不一的原因。

［1］蒋立峰.日本政治概论［M］.北京:东方出版社，1995:134.

［2］张伯玉.日本政党制度政治生态分析［M］.北京:世界知识出版社，2006:4.

［3］于青.鸠山首相辞职与日本政局动向［EB/OL］.［2010-06-02］.http://world.people.com.cn/GB/11767180.html.

［4］中新社.日首相鸠山就前秘书被起诉道歉但表示不会辞职［EB/OL］.［2009-12-25］.http://www.chinanews.com/gj/gjyt/news/2009/12 －25/2037383.shtml.

［5］肖悦.日本“1955年体制”浅析［J］.外国问题研究，1984(2):32-35.

［6］李路曲.当代东亚政党政治的发展［M］.北京:学林出版社，2005:316-317.

［7］埃德温·赖肖尔.日本人［M］.上海:上海译文出版社，1980:308.

［8］王振锁.战后日本政党政治［M］.北京:人民出版社，2004.

［9］王红娟.透明国际发布2010全球清廉指数排行榜 丹麦第一［EB/OL］.［2010-10-27］.http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201010/27/t20101027_21922267.shtml.