发达国家失业者职业能力再开发的经验及启示

廖莹

（南京师范大学教育科学学院，江苏南京210097）

发达国家失业者职业能力再开发的经验及启示

廖莹

（南京师范大学教育科学学院，江苏南京210097）

为应对失业者再就业问题，国外特别是发达国家在失业者职业技能再开发方面积累了许多值得借鉴的经验，包括制定完备的法律法规，实施分类指导，建立完善的培训费用资助模式，形成培训与咨询指导相结合的模式，关注失业者职业生涯发展等。我国应在借鉴发达国家经验的基础上，结合具体实际，完善再就业培训立法，加强技能培训的咨询与指导，引导失业者做出正确的职业选择。

发达国家；失业者；职业技能再开发

一、背景

失业问题是工业革命后随雇佣劳动而产生的复杂的社会经济现象，因其对经济发展、社会稳定的潜在破坏作用，促进就业一直都是各国政府政策的重点。2008年全球金融危机爆发后，失业问题再度成为世界各国共同面临的头等难题，失业状况出现普遍性、严重性和激增性的特征。失业问题不仅直接影响着每个人的切身利益，而且还制约着国家经济的发展，影响社会的稳定和良好社会秩序的建立，因此，各国政府都高度重视失业问题，并进行了多方面的有益探索。从二十世纪六十年代开始，失业者职业能力再开发成为各国治理失业问题的一项重要措施。发达国家在失业者职业能力再开发实践中所积累的经验和教训，对当前我国就业政策的制定和顺利实施，具有极其重要的借鉴价值。

二、发达国家失业者职业能力再开发的经验

（一）制定完备的法律法规，实现失业者职业技能再开发的法制化

1.立法层次高，体现权威性。在发达国家有关失业者再就业的法律大多具有较高的立法层次，如美国的《就业法案》（1946）和《劳动力投资法》（2000）、德国的《改革劳动市场之法律》（2002）、日本的《雇佣保险法》（1974）、英国的《产业培训法》（1964）和《就业与培训法》（1973）等。立法的高层次，体现了就业法律的权威性，提升了法律的效力，能更有效地保证失业者职业技能再开发的顺利实施。

2为特殊失业群体制定专项法律。残疾人、妇女、高龄者和青年等是特殊失业群体，而这些特殊失业群体占据着失业者总人数的绝大部分，为了实现社会公平，一些发达国家针对这些群体的就业问题制定了专门的法律。日本在1960年颁布了《残疾人雇佣促进法》，1986年又制订了《男女雇佣机会均等法》和《高龄者雇佣安定法》，分别用于保障残疾人、妇女和高龄者享有平等的就业权。德国也针对青年失业问题，颁布了《青年劳动保护法》。

3.形成了推动职业技能再开发的法律体系。发达国家纷纷制定了有关职业技能开发的法律法规，积极推进失业者再就业。在美国，颁布的有关失业者职业技能再开发的立法多达几十个，比较重要的有《人力开发与培训法》（1962）、《职业教育法》（1963）、《就业机会法》（1973）、《青年就业与示范教育计划法》（1974）、《就业训练合作法》（1983）、《工人调整和再训练通知法》（1988）和《再就业法案》（1994）。

（二）实施分类指导，提高失业者职业技能再开发效率

1.根据失业者就业困难程度的分类。英国失业者援助政策的一个最大特点是以就业的困难程度（一般以失业时间为标准）来决定国家负担训练费用额度等援助措施的强弱。根据就业的困难度将失业者分成两组，就业困难大的一组给予更多的支持与帮助，另一组则仅给予“自我努力”的少量援助。政府为再就业难度大的失业者提供了三种就业援助措施：一是顾问制度；二是针对每个人的职业能力与需求建立周到的咨询体制；三是为取得职业资格而实施的职业训练等独特的方法。对就业困难度较小的短期失业者（年轻人失业不满6个月，25岁以上者失业不满18个月）的援助措施主要是由职业安定所提供就业信息，帮助失业者自我努力实现就业。

2.根据失业者年龄的分类。法国针对失业者的年龄阶段的差异，实施了不同的技能再开发政策与措施。法国面向16-25岁年轻失业者和成人失业者建立的职业训练制度是法国失业者训练制度的重要特征。在为改善年轻人失业问题而采取的措施中，包括了由企业承担的特殊雇佣合同框架内的职业训练，也包括由地方自治团体承担的职业训练。对于成人失业者和其他的求职者，一般是利用那些不面向年轻失业者的援助办法，并与事业保险相结合。失业保险接受者在接受了职业能力诊断和新教育训练之后，可以接受再就业训练，对成人失业者采取的训练主要是SAE（企业订单研修）的训练，一般是在企业内或职业训练机构实施的。

3.根据失业者自身能力的分类。法国把接受职业技能再开发的失业者根据其自身的能力分为四类：一是自主就业能力较强的人员，主要提供信息服务和少量资金，帮助其就业；二是要经过一定培训后才能就业的人员，要在培训之前对本人素质技能进行评估，按照就业需求制定针对性的培训计划，实施相应的技能培训；三是目前找工作困难，接受培训也难以提高的人员，采取的措施主要是在3个月内对其实施一对一的帮助，分析个人发展方向，有针对性地帮助他们寻找就业门路；四是确确实没有希望实现再就业的失业者，这些人群则主要由社会上的专门人员提供救助。在解决失业问题当中，就业部门把第二类和第三类人员作为重点，发动社会各类机构提供就业和培训帮助。

（三）建立完善的培训费用资助模式，使失业者职业技能再开发的支持模式更人性化

1.训练津贴制度。日本对失业者实施一种训练津贴制度，这种制度分两种情况：一是对不享受雇用保险的失业补助者的津贴制度。凡是中老年失业者、身体有残疾者、精神薄弱者以及45岁以上人员中满足一定条件者，在接受公共职业训练时，由都道府县根据《雇佣对策法》发给训练津贴；煤矿业离职者，驻留军离职者等接受公共职业训练时，由国家发给训练津贴；二是对享受雇佣保险失业补助者的津贴标准制度。《雇用保险法》规定，享受雇用保险失业补助金的人员，其接受公共职业训练时间超过规定的补助天数时，继续延长其享受基本津贴的期限。延长期限一般为两年。除此之外，对这些接受公共职业训练，享受雇佣保险失业补助者，发给与第一种情况同样数额的技能习得津贴和寄宿津贴。

2.替换工作制。德国在2002年1月开始实施的《改革劳动市场之法律》中，提出了“替换工作制”。这种制度就是派企业在职人员参加职业训练，在此期间空缺的岗位由失业人员来顶替。公共职业安定所负责提供50%-100%顶岗失业人员的工资费用等。这对于那些很少有机会参加技能再提高训练的中小企业在职人员来说，获得了进修提高的机会；对于那些以顶岗人员被录用的失业者来说，通过实际工作，掌握了工作技能，而且还有被企业直接录用为正式员工的可能。

3.个人学习账户。英国在2000年9月推出个人学习账户，它由公共学习投资基金、雇主投资基金和个人投资基金三部分组成。雇员开设个人学习账户无须纳税，雇主投资雇员个人学习账户可享受免税待遇政策。加入个人学习账户的失业者将被纳入“重新上岗计划”并获得有关项目的资助。失业者参加培训将获得政府提供的经济支持，如培训补贴、优惠贷款等，以满足培训期间的学习费用及一般生活开销。此外，参加较长时间培训的失业者还将获得失业救济、交通补贴、照料孩子补助及免费就餐券等。

（四）形成培训与咨询指导相结合的模式，为失业者提供全面的就业服务

1.为失业者提供职业介绍和就业咨询。法国的再就业培训非常强调和注重咨询在培训中的作用。对失业人员进行咨询与指导是再就业培训的主要内容。各培训机构召集心理学人员、生计咨询员、以及培训咨询员，组成咨询小组，对失业者在培训前进行职业能力和技能进行评估，并与失业人员进行多方面的交流与沟通，解决他们的心理障碍，引导并帮助他们做出正确的职业选择和积极参与培训。

2.建立职业介绍中介服务组织。各发达国家非常注重社会中介组织的建设，并对专事就业服务工作的中介组织进行资金和政策支持，注重发挥其作用。如英国目前约有数千个职业介绍中心，遍布全国各地，仅在伦敦就有100多个。它们统一归劳动部的职业介绍中心管理，该中心的网站上每天公布最新的就业机会信息，就业信息涉及各个行业。失业者如果发现有适合自己的工作，可以立即联系。

（五）关注失业者职业生涯发展，技能再开发呈现出终身化特点

1.关注失业者的个体发展需求。随着经济技术发展对劳动者综合素质要求的提升以及终身学习需求的提出，再就业培训更加关注失业者个体的需求和发展。法国再就业的培训内容多以模块或单元的形式进行设计，以适应不同失业者的多样化学习需求和成人角色多样化、学习时间非连续性的实际，使失业人员在任何时候都可以根据自己的具体需要去选学、停止或开始自己的学习。教学方式上，法国再就业培训突出个性化培训、强调培训针对性和时效性。时间安排上，主要以半日制和夜间制为主。培训课堂气氛宽松、友好，工作人员、培训者与受训者之间的关系融洽。

2.加强失业者核心技能的培养。在知识经济时代，许多人失业不是因为没有就业机会，而是因为他们所掌握的知识和技能已经落伍，不能适应时代的要求。在这样的社会背景下，即使他们找到工作也不能长期地保持这份工作，最终还是被淘汰。英国就业培训就在这方面进行了改革与实践，其目的是使年青人和从业人员不断提高就业能力，抵御工作不稳定带来的风险，以适应未来社会的发展和工作环境的变化。到2006年，英国90%的就业机会都要求雇员至少拥有一种达到基本熟练水平的信息与通信技术。

三、发达国家失业者职业技能再开发的经验对我国再就业培训的启示

（一）完善再就业培训立法，建立失业者职业能力再开发的法律保障

为了应对失业问题，我国已制定并颁布了一系列法律：《劳动法》（1994）、《职业教育法》（1996）、《失业保险条例》（1999）、《残疾人就业条例》（2007）、《劳动争议调节仲裁法》（2007）、《劳动合同法》（2008）和《就业促进法》（2008）等一系列法律法规。我国就业立法取得了一定的进步，但与西方发达国家相比，有关就业法律法规的权威性和完备性等方面都还有一定差距，相关规定都比较抽象，缺乏实质性可执行的内容和可操作化的程序，促进就业的措施几乎为空白。我国需要切实加强和完善再就业培训的相关立法，尽快由立法机关制定颁布一部关于再就业培训的专门法律，对涉及再就业培训的一系列重大问题做出明确、具体和切实可行的法律规定，对再就业立法工作进行长远规划。首先，要尽快在宪法中增加有关就业保障的条款，以提升就业立法层次，增强就业立法的权威性；其次，要根据经济社会的发展变化，不断补充、修订我国现有的就业保障法律法规，制定适合我国国情的失业者就业法律法规；最后，要制定针对青年大学生，农民工和残疾人等特殊群体的职业技能开发的相关法律，并使各种法律之间融会贯通，为我国失业者再就业培训的工作提供充分的法律基础。

（二）分类指导，提高失业者职业能力再开发效率

各发达国家都注重根据失业者的不同情况给予不同的指导与培训，根据失业者的年龄特征、文化背景、技能水平和实现再就业的难易程度，针对不同情况提供不同的培训和就业帮助，在失业者技能再开发中取得了较好的效果。从这些经验中我们得到一些启示。实施失业者职业技能再开发工作不能“整齐划一”，要根据失业者的具体情况分类指导，分步推进。对于具有一定文化知识和专业技能、再就业机会较多的青年人、中年人，可进行职业生涯指导和偏重提高学历的培训，将参加短期的基础课程培训和有学历的正规成人教育相结合，全面提升其人力资本的含量，开发其职业技能；对于年龄较大、知识储备严重不足的中年人，针对其受教育程度低，劳动技能水平差，学习接受能力差的特点，要选择开展实用性强、技术难度低、见效快、易掌握的短期应急培训和进行基本常识、基本技能的岗前培训相结合的形式，提高其就业基础素质和基本技能，完善其职业技能；对于年龄偏大、文化基础和技能水平较低、家庭负担重，职业技能再开发无望的老年失业者，重新学习新的职业技能已经不现实，针对这一群体，要结合其先前的生活、工作经历，进行实用性强、技术难度较低、见效快的应急培训，拓展其职业技能。从目前的现实情况来看，部分中年人和青年人是职业技能再开发的主流，因此，职业技能在开发的重点应该放在这一群体上，分析他们的基本情况，制定相应的职业技能再开发方案，促进其就业。

（三）加强技能培训的咨询与指导，引导失业者做出正确的职业选择

为提升失业者职业技能再开发工作的水平，应加强职业咨询与指导工作，开展多种形式的就业服务，实现技能再开发与职业咨询指导的有效衔接。因此，职业咨询机构需要整合资源，为失业者技能再开发搭建服务平台。职业咨询机构要根据失业者的具体情况对其职业生涯的发展做出规划，通过职业生涯规划与指导帮助失业者了解自己的个体需求，从而提高职业技能再开发的目的性，降低盲目性，最终提升职业技能再开发的效果；通过劳务洽谈会、就业招聘会等形式，为培训机构、用人单位和广大失业人员牵线搭桥；运用网络等传媒优势，帮助失业人员运用现代化手段，获取用工信息，提高有序转移程度，积极为失业人员搭建信息平台。职业咨询机构应全面地收集和提供劳动力市场供求信息，开展多种形式的职业介绍服务活动，逐步实现就业服务信息化，为求职者提供全方位的就业服务；开展多样化的职业介绍服务活动，包括企业用工洽谈活动、定岗培训、开展公益性就业岗位和社区服务岗位；建立畅通的劳务合作渠道，增强劳务输出的数量和质量，帮助失业者缓解就业压力；帮助其了解国家的相关税收优惠政策和扶持措施，简化手续办理的流程，引导失业者做出正确的职业选择。

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The Experiences of Re-developing Vocational Ability of the Unemployed in Developed Countries and Its Revelation

Liao Ying

（College of Educational Science,Nanjing Normal University,Nanjing 210097，China）

In the 21st century,unemployment has become a serious social problem.To solve this problem,developed countries have accumulated many experiences in re-developing vocational ability of the unemployed people including:drawing up comprehensive laws and regulations,implementing different guidance,establishing a sound training costs model,combining training and counseling,concerning about career development of the unemployed.Vocational skills re-development indicates characteristics of lifelong learning.We should learn from the experiences of such countries,making re-employment legislation more systematic,giving unemployed assorted training and guidance,and strengthening consultation and guidance.The final aim is to guide the unemployed to make right career choices.

developed country;the unemployed;re-development of vocational ability

廖莹，女，2009级硕士研究生，主要研究方向为成人教育基本理论。

G710文献编识码：A

1674-7747（2011）15-0055-04

[责任编辑 曹稳]