我国职业教育公平的制度环境问题简析

孙玫璐

（华东师范大学教育科学学院，上海200062）

我国职业教育公平的制度环境问题简析

孙玫璐

（华东师范大学教育科学学院，上海200062）

职业教育公平的实现需要外部制度环境的公平。我国目前的职业教育制度环境从管理、财政、人事、教育系统以及社会文化诸维度来看，均存在突出的不公平问题，严重制约了职业教育的公平发展。

职业教育公平；制度环境；问题简析

职业教育公平是内部公平与外部公平的统一。内部的职业教育公平是指职业教育满足个体在人生发展的不同阶段不断接受职业教育和培训需求的基本平等和对差异发展的尊重；外部公平则是指职业教育在促进教育公平和社会公平的实现中所享有的公平。[1]由此可见，职业教育公平的实现并非仅仅依赖职业教育本身内部的改革发展即可达成，同时，也是各种社会条件的综合作用结果，也就是说，制度环境是非常关键性的要素。

所谓制度，简言之就是“要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程”，[2]按照西方制度经济学的理论观点，它是由规则、信念、规范和组织构成的系统，该系统外生于每个行为受这些因素影响的个体，这些因素共同创造出行为规章。[3]职业教育公平的实现除内部机制的改革发展外，也需要外部制度环境的相应配套支持和激励促动，这些外部制度环境主要包括管理、财政、人事、教育和文化制度环境。

一、管理制度环境

职业教育的管理制度环境主要包括对职业教育这一社会子系统的组织领导线路、管理机构设置、管理职能设定等。在我国目前的社会政治体制和政治文化下，任何社会子系统的管理制度都是该系统生存发展的首要环境决定因素。我国现行的职业教育管理制度为“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与。”[4]，这一制度对于我国职教发展起着诸多重要作用，但也存在一些问题和弊端。从教育公平的视角来考察，主要体现在职教发展地区不平衡显著，不能保障经济落后地区的职教发展利益。各地经济社会发展不平衡是现阶段我国的基本国情之一，东中西部、沿海与内地、城乡之间的经济发展差距是客观存在的事实，地方为主的管理体制就使得这种差距同样投射甚至加倍放大于职业教育发展领域，加剧了职业教育不公平状况。

不公平的直接体现首先在于职业教育的投资经费方面。目前的管理体制决定了现在主要是由地方政府来承担投资职业教育经费的责任，因此，各地的职业教育经费投入呈现出严重的地区间不均衡状态。越是发达地区的职业教育办学，越能够获取较为充裕的经费投入，而越是欠发达的地区，则越是难以得到保证，“两极分化”现象严重，这直接影响了区域间职业教育的平衡发展。有学者比较了生均事业费性经费中的公用经费支出基尼系数[5]，发现职业中学的数值变化幅度较大，且其数值在总体趋势上大于高级中学，其公平性低于高级中学。究其原因，职业学校的财政保障能力不强，城乡间、区域间不同的职业学校得到的公用经费差异性较大，说明目前地方为主的管理制度不能够保证职业学校公用经费的稳定与均衡。

而另一不公平的突出表现还在于职教发展利益的享有上。地方投资于本地的职业教育，但却不一定能够享有职教发展的成果。究其原因在于，当前我国劳动力流动的市场化程度不断提升，地区壁垒不断被消解，很多农村、县镇和相对不发达地区投资发展职业教育和培训，但是职校毕业生却被发达城市大量吸纳就业，剥夺了当地享受职教发展成果的机会，严重违背了谁投资谁受益的原则，大大伤害了地方的职业教育办学积极性。

二、财政制度环境

职业教育的财政制度环境主要包括对职业教育的经费投入和利益补偿机制安排。财政制度环境在很大程度上代表了社会的资源配置取向和模式。从教育公平的角度来看，我国职业教育的财政制度环境主要问题在于，职业教育经费的投入力度不足，处于不利地位。在我国教育发展中，教育办学经费的增长与国民生产总值增长不能保持同步，始终处于低增长状态，而在长期低增长的教育经费中，职业教育经费的投入力度又始终处于“弱势中的弱势”。

自2005年前后起，职业教育总经费增速加快，超过了GDP增长速度，但令人遗憾的是，代表公共投入的职业教育预算内经费仍然低于教育总预算内经费的增速，普通高校的预算内生均经费是高职高专的近两倍，普通高中的生均预算教育经费也均高于技工学校和职业中学。[6]弱势地位并未有所改变。

职业教育是一种重操作实训的教育，无论是常识还是科学研究结论，都公认职业教育的办学成本要高于普通教育，然而目前的投入现状则是呈倒挂的极不公平状态。由于公共投入不足，职业教育发展所需经费来自大量预算外经费补充，“缺钱”成为职教的“常态”，政府财政拨款往往仅仅承担了国家规定的教师基本工资，很多职业院校“正常运转靠学费，项目建设靠负债，教师工资足额发放靠接待”等现象，学校的改革发展十分困难。实际上，大量经费需自筹的压力，使得职业院校在教育领域中首当其冲地被推上“产业化”的战场，这从另一个角度来看，也是极为不公平的。

在我国目前的国情下，职业院校学生大多数来自农村、城镇的下层家庭，贫困生的比例远远大于普通学校，而同时，他们还要负担相对来说更为高昂的学费，得到的是相比而言质量不高的教育，目前，职业教育贫困生资助和利益补偿机制也相当不尽如人意，这不仅是职业教育的不公平，也不利于社会公平的实现。

三、人事制度环境

人事制度是关于用人以治事的行动准则、办事规程和管理体制的总和。职业教育的人事制度环境主要包括职业教育所培养人才在社会上的选拔、录用、培训、工资、福利、监督、退休与抚恤等各项具体制度。从教育公平的视角来看，职业教育人事制度环境的主要问题在于人才评价机制不公平，劳动用人和社会分配制度结构忽视技能型人才的重要作用。职业教育进行的是培养技能型人才的事业，如果其“产品”在为社会所用时，遭受不公平的定位和评价。那么，职业教育无论如何不可能获得公平待遇和发展机会。

在生产和服务等领域从事一线实际操作工作的人，在过去甚至被排除于“人才”的概念之外，现在“技能型”人才的定位终于在一定程度上得到了社会承认，但是，在用人制度上，技能型人才仍远未能获得应有的评价，导致技能型人才在入职、晋升、收入、福利等方面的全方位不平等待遇，直接固化技能型人才社会地位和经济地位的低下。

目前，我国仍是“学历社会”，普通教育的学历文凭常常是选拔、聘用人才的标准，在当前高等教育大众化进程日益深入的背景下，更有“学历高消费”的倾向，部分用人单位甚至“非本不用”。这使得许多职业院校毕业生在参与竞聘时，往往连竞聘工作岗位的“入门证”都难以取得。如高级技工学校毕业生没有国家承认的学历、不能考公务员等，损害了该群体的机会平等和待遇平等，使该群体发展潜能、职业选择、实现个人抱负的自由受到了限制，由此造成了人的才能的极大浪费。

四、教育制度环境

职业教育是整个教育系统的子系统，教育体系的规则、规范和组织以及信念构成了职业教育发展的教育制度环境。从教育公平的视角来看，教育制度环境的主要问题在于普通教育与职业教育壁垒森严，所受待遇和发展机会严重不公平。

1999年，联合国教科文组织在大会致各成员国的建议信中写道：“技术与职业教育对于所有人来说，都应成为一种主流教育渠道，而不是像以前认为的那样．只是从普通教育体系中延伸出来的一个庞大的附属品”。不幸的是，普教与职教的壁垒森严，恰恰是当前我国职教发展环境的突出国情，教育类型的多样化被异化为教育类型之间的等级化。普教的中心地位无可撼动，职教发展的每一次波折无一不是普教发展的“副产品”，附属地位昭然若揭。例如，上世纪七十年代末，职业教育从一开始就被定位为“高考独木桥”压力的产物，得到了规模上的发展，但是九十年代末因高教扩招和普通高中的快速发展，又迅速阻滞中职教育的发展速度和发展规模，造成中职的发展大滑坡。

职业教育与普通教育的沟通，目前来说还是极为有限的。中等职业学校学生毕业后继续学习和通过在职培训实现职业生涯发展的机会很少。中职生毕业后升入高一级学校的渠道单一，只能通过对口入学升入高等职业技术学院，而通过参加高考与普通高中学生竞争升人大学的中职生极少。这种状况限制了他们多渠道继续学习和通过在职培训实现职业生涯发展的机会，不能与普通高中学生共享国家高等教育的公共资源和发展成果，自我持续发展的愿望得不到实现，造成了中职学生在升学层次上出口的不公平。

理论上来说，职业教育由于其特殊性，应在管理、师资等方面充分考虑到其特点而加以适应和配备，以利于它得到公平发展的机会。然而现实中职业院校的管理和师资，由于其附属的地位，往往被强加普教的标准为标杆，甚或成为普教淘汰资源的接收器。例如，职业教育没有教师编制标准和教师资格标准，目前仍在沿用普教的标准，而且文化课和专业课教师编制配备没有分开，也缺乏职教教师职称评定的独立序列，这不适合职业教育发展需要。职教教师质量普遍不高，集中体现在教师普遍缺少行业经验，多为普教转行，或通过大学毕业生招聘，急缺专业师资和有企业背景的实训指导教师。从待遇上来说，职教教师普遍差于普教教师，在一些贫苦地区的收入年差更为明显，以至于出现了职校教师要求转行到最艰苦、最困难的地方去当义务教育教师的状况，以保证基本收入。从教师个人发展来说，即使有机会参加一些国家或地方组织的培训项目，但由于指标有限，机会也不多；从个人晋升来说，由于职教教师职称评定没有自己独立的序列，职称评审委员会成员也鲜有职教专家，减少了职教教师提职的机会。

在教育部门、各级职教学校的领导配备中，鲜有来自产业部门的人才，通常仅从教育内部来进行选拔。在普教中心的背景下，这既是职业教育成为普通教育附属品的必然结果，也是固化这一状态的动因之一。

五、文化制度环境

制度是一座冰山，露出水面的只是一小部分，而最坚实的支撑是在水面之下。前述管理、财政、人事、教育制度环境可能还是显见的冰山一角，支撑它们的是我国长久以来根植于人群的习惯或风俗，具有强大的历史惯性，在微观层面深刻地影响每一个的思维和选择，在宏观层面深刻地影响政策与法律的制定与出台。文化是一个共同体的生活方式，对于任一社会系统而言都有一个文化制度环境的存在。“……今天的制度，也就是当前公认的生活方式。”[7]可以说，职业教育不公平乃是整个社会不公平文化环境的一个缩影。我国职业教育的文化制度环境主要问题集中于职业教育价值社会认同度低，被视为“次等教育”。

我国长期以来形成了“劳心者治人，劳力者治于人”的文化价值观念，在国人的心里根深蒂固。重劳心而轻劳力的传统文化表达了这样一种价值判断：脑力劳动者是统治者和管理者，居于社会上层，是“人才”；而体力劳动者则属于社会下层，是被统治者，只是“劳动力”。由此，我国的传统文化推崇的是精英教育，而专门培养生产、建设、管理和服务一线工作者的职业教育，自然被视为次等教育或二流教育。

值得重视的是，近年来，尽管职业教育获得了难得的发展机遇，有了很大的发展，社会对职业教育的价值也有了一定的肯定和再认识，然而，职业教育的整体社会认同度仍然是很低的，也仍然还是很片面的。职业教育的价值通常仅被定位于促进经济发展和个体就业上，而对于其深层的文化价值，特别是促进人的发展方面的价值，并未得到社会的一致承认。

职业教育价值的片面认识和低估，结果是将其定位于单纯的技能教育或谋生教育，朝着黄炎培先生所告诫的一种不良方向发展——“仅仅教学生职业，而于精神的陶冶全不注意”，把一种职业教育变成“器械的教育”。而不能关照人的长远发展的教育，自然也就是次等教育了。

以上从管理、财政、人事、教育和文化诸维度分别简要分析了我国职业教育公平的制度环境问题，这些维度之间相互作用、相互影响，使得制度环境的问题牵涉众多，错综复杂，因此，实现职业教育公平的目标，必须要有社会合力的作用才可达成。

作为教育领域中“弱势群体”的职业教育，迫切需要受到公平对待的制度环境。参照石中英的观点[8]，为了真正体现和维护教育公平所蕴涵的平等精神，在当前这个客观上存在着社会发展不平等的历史时期，构建有利于职业教育公平实现的制度环境，应该遵循两个原则：（1）矫正原则。公共教育资源配置向社会弱势群体倾斜；（2）平等原则。反对和遏制旨在破坏教育权利平等和机会均等的教育特权。为了改善职业教育的制度环境，获得公平发展的机会，可以从较为显性和易改变的部分着手，重在使用矫正原则。例如人事制度方面，给予职业教育的毕业生获得进入较高收入工作的机会，从改变其经济地位着手，带动社会地位的改变，进而带动整个文化制度环境的改善，这将是我们期待的方向。

[1]李延平.论职业教育公平[J].教育研究，2010:4.

[2]辞海编辑委员会.辞海缩印本[M].上海：上海辞书出版社，1980：185.

[3]A.Greif(1994),N.d.Institutions.Theory and History[M/OL],Cambridge:Cambridge University Press.Forthcoming.Http://www-econ.stanford.edu/faculty/grief-cv.pdf.

[4]国务院.关于大力发展职业教育的决定[Z].2005-10-28.

[5]方芳.职业教育公平的评价指标体系[J].教育与职业，2008:（8下）.

[6]廖礼辉,等.我国职业教育经费投入分析[J].教育与职业，2009:（8中）.

[7]凡勃伦.有闲阶级论[M].蔡受百译.北京：商务印书馆，1964:138-141.

[8]石中英.教育公平的主要内涵与社会意义[J].中国教育学刊，2008(3)：1

An analysis on the Problems of Institutional Environment for Vocational Education Equality in China

Sun Mei-lu
（Institute of Vocational and Adult Education,East China Normal University,Shangha i 200062,China,）

To realize vocational education equality needs the equality of external institutional environment.From the dimensions of the administration,finance,personnel management,education system and social culture,there are huge problems of in equality in China.Those problems have been strongly keeping back the development of vocational education equally.

vocational education equality；institutional environment；analysis

孙玫璐，女，副研究员，教育学博士，主要研究方向为职业教育制度研究、成人学习理论、比较成人教育。

G710

A 文献标识码：1674-7747（2011）13-0001-04

[责任编辑 曹稳]