“全民社保”制度创新与未来发展——浙江“十二五”城乡社会保障一体化展望

文/陈诗达

“全民社保”制度创新与未来发展
——浙江“十二五”城乡社会保障一体化展望

文/陈诗达

坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，以“普惠共享、完善制度”为重点，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设

这些年以来，“社会就业、社会保险、社会救助”的浙江大社保体系框架基本确立，城乡养老、医疗和最低生活保障制度建设取得了突破性进展，为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

回眸：“大社保”，把更多人纳入“安全网”

2001年，浙江较早提出了养老保险“低门槛准入，低标准享受”的办法，允许一部分用人单位及其职工按照“双低”政策参加养老保险。“双低”政策不仅将农民工纳入城镇企业职工养老保险的覆盖面，同时将大量非公企业和城镇个体工商户一并纳入参保范围。截止到2010年底，全省企业职工养老保险参保人数达到1580万人，基本实现制度全覆盖。建立了养老金正常调整机制，全省企业退休人员平均养老金水平从2000年的600元/月逐步提高到2010年的1595元/月，居全国省区前列。

随着城市化和工业化进程的快速推进，农村大量的土地被征用，省委、省政府适时推出了被征地农民基本生活保障制度。对被征地农民社会保障，实行以基本生活保障为主的，也可实行基本生活保障与社会保险相结合等多种方式。到2010年底，全省共有418万被征地农民纳入保障范围，基本实现即征即保。

2009年，中央决定在全国10%的县（市）开展新型农村社会养老保险试点之际，浙江再出创举，在全国率先将城镇无养老保障的居民与农村居民社会养老保险整合为城乡居民养老保险，实现养老保险制度城乡统筹。2010年底，全省城乡居民社会养老保险参保人数达到1170万人，其中农村1029万人、城镇141万人，已有578万人领取基础养老金。

浙江在全国率先出台流动就业人员基本医疗保障关系转移接续和基本医疗保险异地就医结算服务两项政策。医保覆盖范围除城镇职工外，包括城镇老年居民、未成年人、城镇自由职业人员、非从业人员、低保对象和农村居民。目前，全省有92%的农民参加了新型农村合作医疗，参保人数超过3000万人。城镇职工基本医疗、居民基本医疗参保人数达到1334万人和540万人，包括60万在校大学生也纳入了城镇居民医疗保险覆盖范围。

在浙江，随着城乡统筹就业工作的全面实行和预防失业工作的逐步推开，失业保险从保障生活到促进就业、预防失业的功能得到充分发挥，各项就业普惠政策已基本覆盖全体求职者。国务院《工伤保险条例》实施以来，浙江除机关和参公事业单位外所有有关用人单位均纳入工伤保险范围，2010年又将所有“老工伤”统一纳入工伤保险统筹管理。浙江是全国第一个建立城乡一体化最低生活保障制度的省份。目前，全省城镇和农村月人均低保标准分别达到376.69元和245.2元。

展望：全民社保，让人人分享发展成果

“十二五”时期，浙江将保持“十一五”各项社会保障政策延续性的同时，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，以“普惠共享、完善制度”为重点，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，分享经济发展成果。这将主要体现在以下十个方面：

——继续扩大城乡社会保障覆盖面，在提高保障水平、统筹层次和实现制度统一等方面迈出更大步伐。“十二五”期间，浙江建设更高水平的社会保障体系具备较好基础，将更加重视统筹城乡、更加注重保障公平、更加注重可持续发展。在完善各项社会保障制度的同时，重点推动从制度全覆盖迈向人群全覆盖，基本实现人人享有社会保障。社会保障统筹层次提高，抵御风险的能力将大大增强。

——不断完善城镇职工基本养老保险制度，企业退休职工养老保险待遇正常增长机制逐步建立。长期困扰劳动者的养老保险异地转移接续难的问题将得到根本解决，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，基本养老保险关系可在跨地区就业时随同转移。养老保险个人账户做实将稳步推进，基金支付风险降低。企业退休人员养老金偏低的状况进一步改善。未来养老保险待遇水平将与经济发展和物价水平同步。

——城乡居民养老保险制度实现全覆盖，城乡居民基础养老金稳步提高。实施城乡居民社会养老保险三年行动计划，2011年重点是：鼓励和引导45周岁以下中青年缴费参保，着重抓好45-59周岁人群参保缴费工作，力争到年底参保人数达到1250万人，参保率超过90%，45-49周岁人员参保率达到95%。探索建立高龄老人待遇补贴制度。城乡居民社会养老保险制度衔接渠道更加畅通，有力促进城乡社会保障的协调和统筹发展。各地将结合当地实际，继续调整提高城乡居民社会养老保险基础养老金待遇，城乡居民老有所养更有保障。

——围绕“卫生强省、全民健康”目标，率先基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，加快城乡医疗保险整合与接轨。2011年新增城镇职工和城镇居民医疗保险参保人数为90万，参保率超过95%。全面推行居民医疗门诊统筹，提高住院和门诊大病报销比例，降低大病、重病患者的个人负担。城乡居民医疗保险最高支付限额分别达到当地个人可支配收入和人均纯收入6倍以上。政府将继续提高对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗的补助标准，所有市县新农合和城镇居民基本医疗保险人均筹资标准不低于285元，其中各级财政人均补助不低于200元。全面实现基本医疗保险异地就医联网结算“一卡通”，即个人异地就医时实行即时报销，只需支付个人应承担的医疗费。实施国家基本药物制度，大幅度下降基本药物价格，推进公立医院改革试点，切实缓解看病难与贵。

——失业保险促进就业功能更加显现。“十二五”浙江转型升级在由“从劳动密集向技术密集，从人口红利向技术红利，从城乡二元向城乡一体”转变过程中，将可能出现低端劳动力过剩，大量下岗失业人员会带来结构性失业矛盾凸现。为此，失业保险在发挥传统的生活保障作用的同时，其促进就业、预防失业的功能更加显现。建立失业保险待遇随企业最低工资标准实时调整机制，自谋就业、自主创业和就业困难人员的各项税费减免及就业社保补贴政策将继续实施，政府将会提供更加优质的各种职业技能培训、转岗转业培训等，城乡居民的就业质量明显提高。

——积极推进工伤、生育保险，着力解决历史遗留问题。2011年1月1日国务院《工伤保险条例》（修订）正式实施，使“预防、补偿、康复”三位一体的工伤保险更加完善。未来，工伤保险将由单纯注重事后补偿向事后补偿与事先预防并重转变，由治疗性康复向就业康复为核心。

——加快发展企业（职业）年金制度，建立多支柱的社会保障体系。综观国际社会保障发展历程，长期大幅度提高基本社会保障待遇是不可持续的。“十二五”期间，本着“保基本可持续”的原则，将逐步建立社会基本保险、补充保险和商业保险相结合的多支柱社会保障模式。通过税收政策的调节和扶持，推动更多的劳动者在退出劳动岗位和遭遇各种职业风险时能够得到充分保障。

——普惠均衡的社会保障公共服务体系更加完善。将按照城乡统筹、均衡发展的原则加快推进社会保障公共服务。在医保“一卡通”的基础上，逐步推进其在人力资源社会保障其他业务领域的应用，实现“全省通用”、“一卡多用”。为应对人口老龄化，未来浙江的养老模式：以居家养老为基础，社会服务为依托，机构养老为支撑，构建覆盖城乡的养老服务网络，机构养老服务人数达到老年人总数的3%以上。以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，逐步延伸到全省所有乡镇、行政村。

——政府财政对社会保障投入力度加大，社会保障保民生促和谐的功能增强。各级政府将继续加大对社会保障财政投入，同时社会救助、社会福利事业将有长足发展。如将家庭人均纯收入低于2500元、符合低保条件的农户全部纳入低保，建立高龄老人待遇补贴制度，为残疾人提供基本保障，对城乡居民及家庭成员患危重疾病或遭遇溺水、火灾等人身意外伤害，贫困家庭子女就学等突发性、临时性生活困难的，政府给予及时有效救助和帮扶。城乡居民人人享有基本生活权益保障，社会更加包容和谐。

——社会保障法制化建设将取得新进展，促进社会保障制度的可持续发展。“十二五”期间，适时通过地方立法，促进各项社会保障制度的定型和规范发展，将增强制度的稳定性、权威性和强制性。《浙江省工伤保险条例》、《浙江省生育保险条例》、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等地方性法规规章陆续出台，为社会保障制度可持续发展提供良好的法制环境。

（作者为浙江省公共行政与人才人事科学研究所所长、研究员；本文得到国家自然科学重点资助项目（70933001）“城乡劳动市场整合机理与实现机制研究”的资助）