促进北京沟域经济健康、快速发展的研究与思考

贺东升，冯建国，张 颖

(北京市农村经济研究中心，北京 100192)

“沟域经济”是北京市在全国范围内首先提出的一个崭新概念。是以城市发展为动力，以不受行政界限束缚的自然沟域为基本单元［1］，在生态涵养与保护的基础上，促进区域经济与社会发展，新农村建设，以及自然、地理、人文、历史等各类资源价值最大体现的经济发展模式。它是集生态涵养、旅游观光、经济发展和人文价值与一体，统一规划、产业融合、集约经营、规模适度、特色鲜明、形式多样的产业经济带，最终实现山区发展与农民致富的目标。

1 发展概况

目前，北京市具有旅游开发潜力的124条沟域已具备了良好的发展条件，其中70多条沟域已经完成或正在编制整体规划，17条沟域已经具备一定规模并起到了示范作用，形成了文化创意先导、特色产业主导、龙头景区带动、自然风光旅游和民俗文化展示五种模式。从2008年起各区县加大了对沟域经济的投入力度，2009年北京投入3.5亿元到沟域经济项目建设中，涉及到生态环境建设、农业产业园、休闲娱乐、民俗户改造等上百个项目。2010年3月，北京市“新农办”统一组织七个山区县各选择一条沟域开展发展规划的公开征集工作，北京沟域经济进入较快发展阶段。

经过几年的实践，北京沟域经济发展带来了服务市民、发展山区、农民致富的多重价值。据统计，2009年北京市山区农民人均收入首次突破万元大关，达到10518元，沟域经济的贡献正在显示出越来越重要的作用。

2 存在问题

随着“沟域经济”模式这项新事物的不断发展，逐渐显现出一些新的矛盾和问题，特别是沟域开发中引入社会资本存在的问题。研究发现，在“沟域经济”开发过程中主要会遇到土地、规划、审批、基础设施、农民利益保障等五个方面问题。

2.1 建设用地指标与经济发展要求不匹配

目前，全市山区建设用地指标十分紧张，而产业开发、项目建设、基础设施的完善等方面均需要大量与之相匹配的建设用地［2］，这一局面严重制约山区的进一步发展。可以说，土地问题是制约沟域经济发展的关键问题。

2.2 沟域发展规划不统一、不全面

合理的规划是沟域经济开发的前提和基础，当前山区普遍存在着规划政策不完善、缺乏统一的沟域开发整体规划、沟域开发土地没能纳入相应规划等问题，严重影响沟域的开发。

2.3 审批周期长，审批制度不健全

当前，沟域经济开发中的审批存在一些问题，可以概括为“三长两不”:旧村改造、安置房建设审批周期长［3］、大中型项目审批周期长、土地审批周期长［4］，土地周转机制不健全、乡镇规划审批不完善。

2.4 基础设施建设严重滞后

截止到现在，与城市和平原地区相比较，北京市沟域中的基础设施还非常落后，政府投资欠账很多，同时，又缺少相应的配套政策吸引企业来投资［5］。

2.5 农民利益缺乏有力保障

在当前的沟域开发中，农民的利益保障问题主要是:农民安置缺乏法律效力的标准，社保机制不健全［6］，社保水平偏低，拆迁安置难以满足群众多元化的需求，集体建设用地流转难度大、拆迁农民就业难以保障。

3 政策建议

沟域经济发展不仅涉及到经济、社会、环境等多个领域，而且没有经验可以借鉴，法律规范又一时难以跟进，时间又很紧迫。因此，要解放思想，大胆改革，找准问题症结，按照简化程序、提高效率的原则，新事新办、特事特办，统筹、协调地解决问题。

3.1 制定土地政策“绿色通道”，增加建设用地指标

3.1.1 设立沟域经济联合协调机构，以解决政策相互制约现象

针对相关政策在实践中客观上存在相互制约的现象，建议在市委市政府的统一领导下，联合规划、国土、农业等部门设立沟域经济协调小组，专门处理实践中政策涉及不到的或明显相互矛盾的地方。

3.1.2 努力盘活存量集体建设用地

建立集体建设用地使用权流转体系，向国土资源部门申请建设用地增减挂钩试点，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、产权明晰、节约集约”的原则，学习天津、重庆等地经验，加强政策创新，探索不同类型、不同区域农村集体建设用地的流转模式，盘活存量集体建设用地。

3.1.3 出台优惠政策，鼓励宅基地集约利用

学习天津“宅基地换房”的经验和措施，在宅基地布局统一规划、集中建设、统筹推进和符合土地利用总体规划和城市规划要求的基础上，允许和鼓励宅基地集约利用与旧村改造、土地整理相结合，充分节约土地。同时，积极利用节约的土地发展产业。

3.1.4 城市、平原置换建设用地，支持沟域开发

以前，山区地区置换出许多建设用地支持城镇和平原地区建设，如今，在发展沟域经济的大背景下，平原地区和城镇应该相应地支援沟域的开发建设，实现城镇 (平原)反哺沟域，置换出一定比例的建设用地指标给山区，实现开发建设与建设用地指标相匹配。

3.2 制定一套具有法律效力，统一、高效、可控的沟域经济发展规划

在市政府的监督和审核下，由区县政府主导、企业和农民广泛参与，共同制定一套符合区县实际、满足企业发展需求和保障农民权益的统一规划。规划应满足几个方面要求:一是全面性。要照顾到民生、生态、文化、产业、土地和公共设施等领域;二是统一性。区县政府、企业和农民都应对最终规划保持高度一致;三是独立性。一方面规划要独立适用于沟域经济发展，另一方面在实践中面临新的问题时，以沟域经济发展规划为准加以解决;四是法力性。该规划应具有法律效力，充分保障农民权益和企业利益。

3.3 简化审批程序，下放审批权力

3.3.1 简化乡镇规划审批和项目审批程序

对乡镇规划审批和项目审批时，将乡镇总体规划和控制规划的审批权、村庄改造和“三定三限房”等中小型项目的审批权下放到区县政府或者区县相应的行政部门，同时简化审批程序。目前，广东省下发的《关于简政强镇事权改革的指导意见》，明确提出特大镇可赋予县级权限，这对于北京市山区开发具有启发意义。

3.3.2 完善土地周转审批机制

可参照《关于小城镇建新拆旧中用地周转指标有关问题的通知》、《关于小城镇建设用地指标置换有关问题的通知》和《北京市远郊区旧村改造试点指导意见》三个文件精神，逐步放开地域限制，给予全市农村旧村改造中回迁房建设用地的周转指标，同时允许旧村改造建设项目与宅基地进行土地置换，加快农民安置工作，加快沟域开发进程，推动沟域经济的发展。

3.4 政府、企业、社会之间形成良性互动，加快基础设施建设

3.4.1 政府制定相关的基础设施优惠政策

市发改、财政等部门对沟域开发中的基础设施建设应给予一定规模的财政贴息贷款支持，同时降低抵押门槛;政府对投资山区基础设施建设的项目的各项税费收取，属于地方财政收入的部分，给予相应的减免;利用产业用地资源吸引社会资本投入，将基础设施建设的费用列入一级开发的综合成本中;鼓励符合条件的从事基础设施投资运营的民营企业通过股票市场上市发行进行筹资。

3.4.2 财政应确保相应的配套资金支持

财政部门将沟域经济列入重点支持方向，确保相应的配套资金支持。对于公益性基础设施建设，根据建设部门的申请，按照基本建设程序、基本建设支出预算、年度投资计划和工程建设进度拨款，专款专用，确保资金落实到位。对城镇污水垃圾处理、农村电网改造等具有一定收益的项目，通过补助或“以奖代补”的方式，引导社会资金投入。

3.4.3 各类相关机构大力促进基础设施建设

各类金融部门和投融资机构，对开发商投资山区基础设施建设的项目给予相应的贷款支持，确保其成功融资。同时，金融机构提供门槛相对较低的担保抵押条件，改善融资环境，拓宽融资渠道。

3.4.4 企业积极参与，确保工程进度和质量

企业应利用良好的政策环境，结合自身优势，积极参与基础设施的建设。在取得授权经营之后，确保工程的安全、质量和进度。

3.5 政策集成

充分利用现有小流域治理、新农村建设、“十百千”工程、生态搬迁等政策，将农村环境综合治理、新村创建、生态建设、旅游开发等工作统筹考虑，搭建沟域经济发展平台。用好、用足、用活国家、省、市关于促进山区建设的一系列优惠政策，特别是大力促进税收减免和财政补贴政策的落实，以政策落实促进沟域经济发展，以沟域经济的发展提高促进政策落实。为沟域产业发展，山区农民增收构建良好的基础和环境。

3.6 切实保障农民利益

3.6.1 做好深入细致的思想工作，使绝大多数农民愿意拆迁，知道拆迁是分享城市化的成果

各部门相互协调，实行阳光动迁。拆迁前，做好细致的思想疏导工作，同时，使拆迁流程和各部分拆迁费用公开化、透明化，使农民们明确拆迁后土地升值的部分，享受到增值的相关利益。将安置方案、安置房源上墙公示，每户安置结果、补偿费用、奖励补贴等详细信息公开。

3.6.2 建立一套政府主导、企业参与、政府和企业尽最大限度让利于民的拆迁模式

首先，根据规划，政府统一部署拆迁行动;其次，由乡镇政府出面协调各方利益，企业尽最大限度的配合;第三，政府和企业配合，共同为农民提供技术、金融等培训和支持。

3.6.3 完善拆迁补偿机制和法律规范

根据《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》以及《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》相关政策文件，在保障农民利益的同时，制定出一个符合市场规律的弹性补偿标准，并且统一实行，防止农民“找后账”、互相攀比、漫天要价，保证项目顺利施工。

3.6.4 将农民的全程保障纳入产业发展体系

在《中华人民共和国物权法》的框架下，建议市人大尽快以立法的形式，明确农民的安置费用标准和农民的最低收入标准、补偿标准等。开发商、农民和政府的任何一方，都必须无条件执行该法律标准。其次，农转居后，将农民就业和社保纳入产业发展体系，甚至与土地、审批等相捆绑，从源头上保障农民权益。

3.6.5 加强对拆迁农民的技术培训，关心他们的心理健康

首先，要针对失地农民建立长效技术培训机制［7］，建立包括就业信息咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系，切实落实好拆迁后农民的生存问题。同时，市政府和相关部门要把关注农民心理健康摆上议事日程，创建和谐、人性化的社会环境来改善失地农民心理剥夺感。

1 张义丰，贾大猛，谭杰等.北京山区沟域经济发展的空间组织模式.地理学报.2009，(64)

2 牛星，吴冠岑.我国土地资源配置的“双失”问题及对策研究.中国农业资源与区划.2010，(3)

3 周滔，杨庆媛，丰雷.土地出让市场的博弈分析:利益背景与政府行为过程.中国土地科学.2006，(4)

4 母小曼.土地市场中政府与开发商的博弈分析.商业时代.2006，(15)

5 蒋华东.转变政府投入:引导社会资本投资农业.农村经济.2006，(11)

6 郝晋珉，任浩.土地征用制度中农民权益损害的分析.公共管理学报.2004，l(2)

7 陈柳钦.农业产业化与农村城镇化的互动互进.中国农业资源与区划.2004，(3)