地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析

朱未易

（南京市社会科学院，江苏南京210018）

地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索
——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析

朱未易

（南京市社会科学院，江苏南京210018）

余杭、成都和香港等地都根据当地的实际，构建了各自的法治建设绩效评测体系和结构模型，有些地方还出台了“法治指数”。这种做法有利于推进地方法治工作，提高整体法治水平。但各地的法治指数模式各有特点，其在体系与结构上都有很大的差异，香港法治指数侧重于实质正义，而内地的法治量化考核则侧重于形式正义。地方法治建设绩效测评体系的构建应遵循民主性与开放性原则、系统性与整体性原则、可达性与操作性原则、普适性与特殊性原则、静态性与动态性原则。今后，地方法治测评体系可以设置五个一级目标项，即民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法，然后在五大目标项下细分若干子目标项，进而再设计若干具体测评的细化标准。

地方法治；绩效测评；指标体系；模式构建

近年来，我国地方法治的理念已经深入人心，基本形成共识。但是，如何在总体上确立一种科学的、具有普适性的、可以量化的方法来判断一个地区的法治现状和法治程度，无论是在理论界还是在实务界，都还处于不断的探索和试验阶段，很有必要从经验和理论上加以总结与研究。目前，有些地区正在尝试制定法治的系统性标准和尺度，或称之为“法治指数”，以此来考量一个地区的法治状态和水平，这也是当前我国一些地方提升法治工作绩效、进行法治建设探索的新的尝试。

一、地方法治建设的绩效测评体系及其结构模型检视

（一）“法治余杭”量化评估体系及其结构模型

2005年11月，杭州市余杭区在全国区县级政府中率先提出了建设法治城区的目标。2006年初，该区明确了“法治余杭”建设的要求：“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”。2006年4月，省内外9位知名法学专家受聘担任建设法治余杭专家委员会委员。10月，区法治建设领导小组与浙江大学法学院签订了法治余杭的量化考核评估体系技术咨询协议。在余杭区委区政府的指导下，区司法局与法律专家一起，到全区48个部门、14个乡镇街道收集了1000多条有关法治建设的指标数据，这也形成了法治余杭建设量化指标的基础。经过一年多的共同努力，2007年7月，《“法治余杭”量化评估体系》初稿形成。同年11月9日，该指标体系正式通过专家论证。

“法治余杭”可以用1、4、9三个数字来概括：“1”是一个法治余杭指数，这是对余杭公民社会现状最概括的评价，即“用一个指数来度量余杭的法治状况”；“4”是四个评估层面——区本级、区级机关部门、乡镇街道、村和社区；“9”是面向公众的九种调查问卷，涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感等九个方面。1

余杭区将自己提出的九大法治建设总体目标进行分解量化，并对区本级、区级机关各部门、各镇乡（街道）和村（社区）四个层面的法治建实施量化考评，同时设计党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等九方面的调查问卷，总分为1000分，由人民群众广泛参与并检测各方面推进“法治余杭”建设的成效。该评估体系内容涵盖了余杭经济、政治、文化、社会建设的各个领域，从考核的安排上来看，力求做到具体化、目标化、现实化，基本构建了一个横向到边、纵向到底的指标体系，具有较强的科学性、实践性、指导性和鲜明的余杭特色。2余杭法治指数的结构模型将法治内涵分解为如下九个主要目标，每个目标又细化为若干具体指标。3

第一，推进民主政治建设，提高党的执政能力：（1）创新执政理念，强化立党为公、执政为民意识，强化以人为本和法治理念，确保执政的合法性，确保人民生活品质提升与社会安定有序；（2）完善执政体制，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，保证决策更好地体现人民的意志；（3）支持人大、政府、政协依照法律和章程履行职能，规范党委同人大、政府、政协和人民团体的关系；（4）保障检察机关、审判机关依法独立行使司法权；（5）建立健全领导法治建设工作体制和机制，定期研究解决法治建设中的重大问题，明确年度法治建设任务，分解落实工作责任；（6）发展党内民主，保障党员权利,健全完善党内各项制度；积极实施党务公开，扩大党员群众对党内事务的知情权、参与权、选择权、监督权；（7）健全完善干部人事制度、科学考核干部政绩和能上能下的用人机制；（8）不断健全民主制度，丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；（9）对与群众利益密切相关的重大事项，实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度；（10）积极开展文明城市（城区）创建，以开展创建“民主法治示范村（社区）”等活动为载体，不断完善以村、社区民主选举制度、村务工作规则，深化村(居)务公开；（11）坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，加强各种所有制企业工会组织建设，切实保障劳动者的合法权益。

第二，全面推进依法行政，努力建设法治政府：（1）认真贯彻实施国家法律、法规，改革行政管理方式，充分运用间接管理、动态管理、事前引导和事后监督等手段管理经济和社会事务；（2）积极探索行政规划、行政指导等方式，实现行政管理目标；深入开展“依法行政示范单位”创建活动，覆盖率达到100%；（3）建立健全各种预警和应急机制，努力提高政府应对突发事件的能力；（4）推进政府信息公开，加快电子政务建设，完善行政服务中心体制机制；（5）严格按照法定职责行使决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；（6）完善行政决策程序，对社会涉及面广，与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，重大行政决策事项在决策过程中要进行合理、合法性论证；（7）严格按照法定权限和程序制定规范性文件，建立和完善规范性文件的备案审查、定期评价、修改和废止制度；（8）加强政府法制机构建设，强化政府法制工作；（9）发挥政府法律顾问组织作用，为建设法治政府提供良好法律服务；（10）深化行政执法责任制建设，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制；（11）加强对财政、税收、社保基金、住房公积金等公共基金管理；（12）科学规范执法职能，合理设置执法机构，坚决改变多头执法和执法缺位、越位、错位的状况；（13）健全行政执法案卷评查制度，建立行政执法绩效评估、奖惩机制，提高行政执法效能，降低行政执法成本，促进行政执法行为的规范化；（14）建立健全对政府规章和规范性文件实施的监督制度，强化对政府部门行政行为的监督；（15）加强行政复议工作，严格执行行政赔偿和补偿制度；（16）着力解决民生问题，当年新增财力用于社会事业和解决民生保障问题的比例不低于三分之二。

第三，促进司法公正，维护司法权威：（1）尊重和维护审判机关的司法判决；（2）提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障；深化审判方式改革，依法扩大简易程序适用范围，缩短诉讼周期，方便群众诉讼，提高司法效率；（3）健全人民陪审员和人民监督员制度，加大生效裁判的执行力度，维护司法尊严和权威；（4）积极探索司法权力制约机制，防范司法腐败；（5）健全侦查、公诉、诉讼监督工作机制，保障诉讼参与人合法权益，加大查办和预防职务犯罪的工作力度，减少和预防职务犯罪的发生；（6）完善司法救助制度，保障经济困难的群众平等参与诉讼。

第四，拓展法律服务，维护社会公平：（1）规范法律服务市场，完善律师、公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务体系；（2）拓展法律服务领域、方式及功能，规范法律服务主体、行为和管理；（3）依法规范律师与法官、检察官的关系，建立保障律师在刑事诉讼中依法执业的工作机制，发挥律师的司法监督作用；（4）建立健全法律援助质量监督、经费保障机制，加强对弱势群体的法律援助工作，不断提高法律援助的社会效益。

第五，深化全民法制教育，增强法治意识、提升法律素养：（1）积极引导广大市民学习宪法和与公民生产生活密切相关的基本法律法规，进一步树立维护宪法和法律权威、法律面前人人平等、权利和义务相统一的基本观念；（2）不断增强公民的民主法治观念，尤其是增强国家机关工作人员主权在民、执政为民、权力制约、尊重人权的意识，在全区形成崇尚宪法和法律权威、严格依法办事的社会环境和舆论氛围；（3）各级领导干部和公职人员要带头学法、守法、用法；（4）认真抓好中心组学法、领导干部法制讲座等各项学法制度的贯彻落实；（5）建立健全各级领导干部法律知识任职资格制度，人大常委会和组织、人事部门要把法治意识和法律素养作为干部任命、使用和任职资格考核的重要内容；（6）推动法制教育与道德教育、社会教育与课堂教育相结合，全面加强青少年法制宣传教育；（7）大力加强对企业经营管理人员的法制宣传教育，增强知法、守法的自觉性和依法维权意识；（8）全民法律意识不断增强，法治素养明显提升。

第六，依法规范市场秩序，促进经济稳定良性发展：（1）健全保障经济持续快速发展的机制，完善各类市场主体公平发展的政策；（2）大力发展和依法规范审计、会计、房产、法律服务等各类中介机构及其服务市场；（3）强化政府对市场的有效监管，健全和完善土地承包、经营、流转等相关制度，依法规范用工、交易、纳税等行为；（4）依法加强安全生产管理，实行对与人民生活密切相关的食品、医药、房地产等行业和自然垄断行业的有效监管；（5）按照政府主导、市场运作、社会参与的原则，加快建设以道德为支撑、产权为基础、法律为保障，覆盖社会经济生活各个方面的信用体系；（6）政府率先加强诚信建设，努力提高社会公信力，大力培育信用市场和信用中介机构，加快企业、中介组织和个人的信用服务体系建设；（7）加强信用监督，建立守信激励机制和失信惩戒机制，全力打造信用余杭；（8）保护各类产业的生产经营安全，加强农、畜产品防疫检疫和有毒物质残留检验。

第七，依法加强社会建设，推进全面协调发展：（1）加大城乡各类建设规划编制和管理力度，健全并严格执行规划审批制度，完善制约机制，增强规划刚性；（2）依法加强建设市场管理，强化质量监督，确保工程质量；（3）依法健全和完善区、镇乡（街道）相互衔接、合理分工、规范高效的城市管理体系，逐步实现城市管理的规范化、制度化、科学化；（4）加强环境保护、市容环境卫生管理、市政公用设施建设管理、拆除违法建筑等方面的执法；（5）积极实施中心村和新型社区规划建设，加大村庄整治力度，进一步加快社会主义新农村建设；（6）积极实施文化名区规划，推进科技、教育、人才、卫生、体育强区建设；（7）依法加大对知识产权和无形资产的保护力度，推进技术进步，形成吸引人才、高效配置人才资源、保障各类专业技术人员充分发展的法治环境；（8）深化教育体制改革，坚持依法治教，规范办学行为，促进教育事业健康发展；积极培育体育产业，规范体育市场行为，依法保障人民群众参加体育活动的权益；（9）改革文化管理体制，整合文化资源，培育和完善繁荣、健康、有序的文化市场。依法加强文物保护工作，积极实施良渚遗址、塘栖古镇等保护开发工程；（10）完善医疗服务、预防保健、卫生监督执法体制，不断提高全民卫生保健和社会公共卫生水平；（11）落实社会保障措施，完善养老、失业、医疗、生育、工伤等基本社会保障制度，建立健全同经济发展相适应的社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助相结合的社会保障体系；（12）依法加大对被征地农民的社会保障力度，促进农民共享城市化成果；协调劳动关系，依法保护劳动者特别是农民工的合法权益。

第八，深化平安余杭创建，维护社会和谐稳定：（1）依法打击危害国家安全的犯罪活动，打击黑恶势力犯罪、暴力恐怖犯罪、严重经济犯罪等，切实解决群众反映突出的治安问题，坚决维护国家安全和政治稳定；（2）深化“无毒”社区创建，依法遏制涉毒违法犯罪发展蔓延的势头；（3）进一步推广政府主导型、市场契约型、义务志愿型等群防群治模式，完善以110指挥中心为龙头，治安卡口控点、交巡警控线、群防群控力量控面的治安防控网络；（4）加大公共安全基础建设，大力开展平安镇（乡）、平安街道、平安单位系列创建活动，提高公共安全管理水平，实现社会长治久安；（5）进一步健全完善工作网络，加强行业调解和企业调解，努力形成民间调解、行政调解和司法调解协调发展的大调解格局，提升人民内部矛盾的自我化解能力；（6）深入开展“四有五无”创建活动，大力加强两所（派出所、司法所）一庭（人民法庭）建设；（7）进一步落实社会治安综合治理责任制，完善机制，健全网络，充分发挥综治中心作用；（8）切实强化流动人口综合管理服务，加强归正人员的帮教安置、社区矫正和轻微违法犯罪人员的教育挽救工作。

第九，健全监督体制，提高监督效能：（1）建立健全并严格实施责任追究制度，构建全方位的监督网络，使公共权力置于严密的监督之下，确保有法必依、执法必严、违法必究；（2）区人大常委会要加强对行政机关制定的规范性文件及依法行政、公正司法的审查监督力度，强化对人民群众关注的热点领域监督；（3）区人民政府要进一步加强行政执法监督、行政复议监督等层级监督和审计、监察等专项监督，强化对重要部门、重大事项和重要岗位的监督，实行严格的决策责任追究和绩效评估制度，确保行政部门依法严格履行职责；（4）加强人民政协以及民主党派、工商联、无党派人士的民主监督和工会、共青团、妇联等群众团体的监督；完善举报网络，健全举报制度，加强信访工作，进一步畅通群众监督渠道；（5）切实发挥新闻媒体的监督作用，加强舆论监督；（6）认真贯彻《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》，以党的各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人为监督的重点对象，坚决查处各种违纪违法案件，切实纠正损害群众利益的不正之风；（7）坚持标本兼治、综合治理，注重思想道德教育，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，从源头上预防和治理腐败。

（二）成都创建全国法治城市的考核评估指标与测评体系及其结构模型

2010年2月初，成都市委市政府在全市下发了《成都市创建全国法治城市工作方案》（以下简称《方案》），对成都市争创全国法治城市提出了明确要求，即争取用两年时间，把成都市建设成为全国法治城市，实现党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、民主政治完善、法律服务质优、法律保障有力、监督体系健全、城市全面步入法治化管理。根据《方案》的要求，成都市法制建设领导小组办公室首次印发出台了《成都市创建全国法治城市考核评估指标与测评体系（征求意见稿）》（以下简称《测评体系》），它将创建测评的法制宣传教育、地方立法、法治政府建设、依法治理、司法公正、经济法治秩序建设、法律服务市场秩序建设、法律监督等八大方面细化为72项具体内容。

据介绍，成都市建立的《测评体系》是以全国普法办、司法部在创建全国法治城市中“自定标准，自我探索，自主创新”的总体要求为依据，在充分调研和采纳各级各部门意见、建议的基础上，借鉴了发达国家的先进经验和国内先行试点城市的成功做法，汇集了知名专家学者的智力成果，并结合成都市法治建设工作实际和统筹城乡综合配套改革试验区建设、灾后恢复重建的需要，编制而成的。

据了解，初步编制完成的《测评体系》主要突出集中体现了法治城市的核心要求、地方特色和推广价值、注重长效机制的建设等特点，全面、集中地体现了法治城市的总体要求和核心价值。《测评体系》将采用听取汇报、材料审核、实地考察（暗访）、问卷调查、网络调查、整体观察（明察）等方法，客观科学地采集数据，并进行系统的测评。成都法治指数的结构模型将法治内涵分解为如下八个主要目标。4

第一，推进基层民主政治建设，提高党委依法执政能力：（1）建立健全领导法治建设工作体制和机制，定期研究解决法治建设重大问题，明确年度法治建设任务，分解落实工作责任；（2）完善执政体制，落实人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，保障司法机关依法独立行使司法权，积极支持工、青、妇等人民团体工作；（3）党委依法决策、科学决策、民主决策机制健全，落实到位；（4）健全完善干部人事制度、科学考核干部政绩和能上能下的用人机制，并落实到位；（5）发展党内民主，保障党员权利，健全完善党内各项制度；（6）建立健全并落实基层民主制度，丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举；（7）开展创建“民主法治社区（村）”活动，完善社区、村民主决策、管理、监督制度，基层民主政治、法治建设落实到位。

第二，加强地方立法，努力建设法治政府：（1）立法工作制度健全，程序合法，符合成都社会经济发展实际；（2）围绕城乡统筹和灾后恢复重建，积极开展立法调研，地方立法和新法执行情况的执法检查工作落到实处；（3）行政执法制度健全、程序规范、合法，执法工作落实到位；（4）行政审批工作取得成效，并联审批和“一站式”服务工作落到实处；（5）严格按照法定权限和程序制定规范性文件；（6）建立健全并落实行政复议制度，建立并落实行政复议集中审理机制。

第三，加快司法体制改革，促进司法正义：（1）法院依法开展审判工作，完善并落实人民陪审员制度，切实做到程序合法，实体合法；（2）深化审判工作改革，建立公开、公平、公正的审判工作制度，依法行使审判权；（3）完善司法救助制度，保障经济困难群众诉讼地位平等；（4）充分发挥检察工作职能，建立健全司法检察工作机制，检察改革工作落实到位；（5）社区矫正工作落实到位，严格控制重新犯罪率；（6）在刑事侦查工作中，依法采取侦查措施和强制措施，确保司法公正；（7）法律援助工作制度健全，基础扎实，效果明显，确保法律面前人人平等。

第四，加强依法治理，维护社会和谐稳定：（1）政府对灾后恢复重建的资金、物资监管到位；（2）依法征税，税收稽查工作措施有力，成效明显；（3）人民群众来信来访工作扎实有效，畅通诉求渠道，基层社会稳定；（4）社会治安秩序良好，城市社会治安综合治理成效显著，群众对社会治安工作反映良好；（5）加强治安、刑事案件的侦破工作，依法打击违法犯罪活动，确保社会和谐稳定；（6）依法治校工作扎实有效，积极推进依法治教工作，促进教育事业健康发展；（7）青少年犯罪预防机制健全，校园周边环境井然有序；（8）建立并落实以“预防为主，调解优先”的多元化社会矛盾纠纷解决机制，完善“大调解”工作体系；（9）深入开展非法用工专项整治活动，严厉查处劳动用工中的违法犯罪行为；（10）建立健全维稳处突预警和工作机制，突发性事件的依法处置工作及时有效；（11）安全生产责任明确，市民安全生产意识增强，预防和减少一般生产安全事故的发生，防止重特大公共安全事故发生，公共安全监管工作成效明显；（12）刑释解教人员帮教安置工作措施有力，严格控制重新犯罪率；（13）切实开展基层依法治理，群众关心的热点、难点问题得以及时、有效解决；（14）积极推进农村产权制度改革，依法处理改革中出现的涉法问题；（15）依法管理粮食和农资市场，加强执法检查；（16）开展企业依法治理，加强企业基层组织建设；（17）旅游行业的依法治理工作落实到位，深入开展旅游业综合治理活动；（18）商务依法治理活动有效开展，扎实，商务行政综合执法行为进一步规范；（19）依法管理交通行业，严厉打击非法营运，切实维护交通行业的生产经营秩序；（20）依法管理公共卫生事务，促进卫生事业的健康发展；（21）药品、食品、水产品等行业依法管理，工作落实到位，食品和药品行业发展健康有序；（22）依法管理计划生育工作，严格执行《人口与计划生育法》并取得成效；（23）依法管理民族宗教事务，依法解决民族宗教问题；（24）依法保护环境，严厉打击不法排污行为，确保社会与环境协调发展；（25）建立城乡一体的城市居住环境综合治理机制，深入开展城乡环境综合治理活动。

第五，规范经济法治秩序，促进经济平稳较快发展：（1）严格基本建设程序，加强政府投资项目审批管理；（2）创新价格监管方式，依法提供价格公共服务；（3）中介服务市场规范有序；（4）商品流通市场管理有序，健康发展；（5）诚信体系和管理机制健全，“重合同、守信用企业”创建活动得以有效开展；（6）消费者权益保护机制健全，运行有效，消费者合法权益得到切实有效的保护；（7）建立知识产权管理、保护、服务机制，知识产权保护工作扎实有效；（8）建立健全版权管理、保护、服务体系，版权相关产业健康发展；（9）依法管理金融机构，建立健全金融风险预防机制。

第六，拓展法律服务，提高服务水平：（1）依法规范法律服务机构，法律服务工作人员依法从业；（2）建立公共法律服务长效机制，积极开展“一社区（村）一律师”活动；（3）法律服务机构积极为统筹城乡发展和灾后恢复重建提供优质服务；（4）基层司法行政工作基础扎实，基层司法所全面达标；（5）司法鉴定监管工作扎实有效，司法鉴定活动公正、规范、科学。

第七，深化法制宣传教育，提升全民法治意识和法律素养：（1）普法依法治理工作扎实有效，规划明确、机构健全，人员、经费落实；（2）重点普法对象突出，普法和学法、用法制度健全并落到实处；（3）法制宣传教育工作基础扎实，硬件建设、队伍建设、阵地建设得到全面落实；（4）城市的法治氛围浓郁，普法依法治理工作的宣传报道及时有效、深入人心；（5）“法律六进”活动深入开展，“送法进机关、进农村、进社区、进学校、进企业、进单位”取得实效。

第八，健全法治监督体系，提高监督效能：（1）市人大对法院、检察院工作的监督有效；（2）人大、政协对依法行政工作监督有效；（3）建立健全并落实预防腐败体制，党风廉政建设工作扎实有效；（4）民主监督制度健全，落实到位；（5）行政监督制度健全，落实到位；（6）司法监督制度健全，落实到位；（7）社会监督和舆论监督制度健全，落实到位；（8）审计监督工作机制有效运行、措施有力、效果明显。

（三）“香港法治指数”及其结构模型

“香港法治指数”是由香港社会服务联会(简称社联)倡导及赞助进行的。社联于1999年开展“香港社会发展指数计划”，制定了一套评估香港整体社会发展进程的工具，并自2000年起，每两年发表一次“社会发展指数”，最近一次公布为《社会发展指数2008》。社会发展指数是由l4个领域，共47项社会、政治及经济指标组成，涵盖公民社会、政治参与、国际化、经济、环境质素、文娱、康体、科技、人身安全、教育、房屋、卫生健康、治安及家庭团结等范畴。鉴于原有的社会发展指数并不包括对法治的评估，但法治不单是社会进步的象征，更是社会发展的一个重要基石，因此社联于2004年起另行着手制定一套法治分类指数。

在香港社会服务联会的倡导及赞助下，一项旨在调查确定香港的法治指数的研究在2005年得以开展和实施。该项目以体制性的进路，以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。调查结果显示，在及格分为50、满分为100的情况下，在包括法律程序公平及法律面前人人平等等七个评分范畴之中，香港的法治指数为75分。该分数表明，一方面．香港人的法治状况总体上较为理想；另一方面，香港法治的某些方面还不尽如人意，而且总体上较前几年有下降的趋势。负责制定指数及编算的香港大学法律学院副院长戴耀庭指出，75分显示香港法治正处于很高的水平，不少评审团成员也都形容香港现时拥有高度法治。

该项研究是以体制性的进路来对法治进行研究的。这种对法治的理解着重于看政府是否透过法律和在法律之下行事。政府的体制是根据某些原则来制定，根据某些程序来运作，从而确保利用法律来管治的社会目的得以达致。另一法治的研究方向是价值性的进路。它审视法律的内容，看其是否确认某些基本人权和价值。本研究采用的是较狭窄的体制性进路，不是因为与价值性进路比较之下，前者较优或真确，而是可令本研究更加聚焦。5香港法治指数的结构模型将法治内涵分解为如下七个主要目标。6

第一，法律的基本要求。（1）一般性。法律是适用于所有人而不是个别人士。该要求可大大规限执法者的酌情权力，因他们必须引用相关的法规和原则来解释为何不同人会得到不同的对待。（2）公布。法律一定要是公开并向人民公布的，因受法律规管的人，必须可以知道法律是怎样。法律亦可被公众讨论。若法律不能让人知道，那就难以对不守法者作出监察。（3）稳定。法律不应修改太频密，不然人们将难以肯定此刻所适用的法律是如何，并会常在法律已被修改了的恐惧中。法律的稳定性对人们能长远以法律来计划其生活尤其重要。（4）确定。法律不应含糊不清，误导人们或造成混乱。（5）没有追溯力。若刑事责任可以有追溯力的话，那人们今天合法的行为就有可能有一天成为非法。法律没有追溯力对法律的确定性极为重要，让人在作出某行为时，就可确知其法律责任。（6）不可要求不可能的作为。法律所要求或禁止的当事人在合理的情况可作出或不作出的作为。法律不能要求人们作出一些不可能的作为。（7）不可赋与任意的权力。法律不应赋与政府任意的权力，以防止法律权力被用以谋私利、作偏颇或复私仇。与一般社会价值相符。法律应与公众的意愿大体相符。不然，若公众对法律产生广泛的不满，那会导致人们以暴力行为来改变法律或以非法的行为来表达他们的不满。

第二，依法行政。政府的权力都要由法律所规限。政府官员只可行使宪法或一般法律所赋予的权力，并依据这些法所规定的方式来行使。政府官员本身亦受法律所规管，并不享有特权豁免于法律责任。

第三，不许有任意权力。政府官员不应享有任意的权力。执法人员、其他政府官员和政府任命的官员都不能利用法律赋予的酌情权力来滥用法律。

第四，法律面前人人平等。对所有人来说，法律应是一样的。人们不应因他的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他信念、国家或社会背景、身份地位或其他情况而得到不同的对待。每一个人都可在平等及不受歧视的条件下及于司法公义，以保障他的权益并取得补偿。

第五，公正地施行法律。（1）政府的行为与公布的法律相符。得设立有效的程序和机制如由司法机关复核行政机关的行为或决定，以确保政府是依法而行。一般法庭可审决政府与市民之间的争议。法院应有权复核一般法律的合宪性或行政法规的合法性。（2）司法独立。保障司法独立的规定如任命法官的方法、任职的保障、厘定薪酬的方法及其他工作条件，是为了确保法官能不受外界干预以法律作出裁决。这是指法官不受行政部门的威迫利诱。同样，立法机关亦不可对司法人员行使司法权力作出干扰。

第六，司法公义人人可及。（1）法院人人可及。法院应是每一个人都轻易可及的。由于法院的功能是确保法治，这是极为重要的。长久的拖延、昂贵的讼费都会使法律变成只是纸上的保障，使人难以用法律来指引自己的行为。（2）独立的法律专业人员。法治需要让人能得律师的代表。在刑事案件中，被告能得律师代表尤其重要。（3）投诉政府决定或行为的程序。在司法程序以外应还有其他途径让市民因其他原因如行政失当，投诉行政部门的决定或行为。

第七，程序公义。（1）假定无罪。在所有刑事起诉中，被告都应被假定无罪，由控方来证明被告是有罪，而不是由被告来证明自己的清白。若被告不能被证明是有罪，对他的指控就当不成立。（2）自然公义的原则。公平的聆讯及不偏私的仲裁者。在行政及司法的诉讼中，程序公义必须得到保障。这包括了两个经典的程序公义的原则：作裁决者不可有偏私及权益受影响者有得公平聆讯的权利。（3）基本的证据法则以达公义。执法者当以合法的途径取得证据。法庭接纳的证据应是那些当接纳的，且这些证据得公平地向法庭陈述。为实践法治，向法庭提出的证据当是全面及可靠的。（4）公平的审讯。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。由于民主社会中的道德的、公共秩序的或国家安全的理由，或当诉讼当事人的私生活的利益有此需要时，或在特殊情况下法庭认为公开审判会损害司法利益因而严格需要的限制下，可不使记者和公众出席全部或部分审判；但对刑事案件或法律诉讼的任何判决都应公开宣布，除非少年的利益另有要求或者诉讼系有关婚姻争端或对儿童的监护权问题。

二、地方法治建设的绩效测评体系模式的比较分析

余杭、成都、香港等城市和地区的法治指数模型虽然体系或结构上有所差别，繁简也有很大的差异，如果说香港法治指数侧重于实质正义的话，那么内地某些城市的法治量化考核则侧重于形式正义。可以说三地的法治指数模式各有特点。

（一）地方法治指数测评体系中“依法行政”评价指标的个案解读

以下仅以“依法行政”的法治指数设计来进行法理层面的分析。

1.余杭法治指数体系中的“依法行政”

杭州余杭区的“‘法治余杭’量化评估体系”中将依法行政的评估内容归纳为12个方面。我们可以将其分为立法领域、执法领域和监督领域等几个方面的依法行政内容。

一是立法领域的依法行政。该项内容包括：严格按照法定权限和程序制定规范性文件，建立和完善规范性文件的备案审查、定期评价、修改和废止制度。

二是执法领域的依法行政。该项内容包括：认真贯彻实施国家法律、法规，改革行政管理方式，充分运用间接管理、动态管理、事前引导和事后监督等手段管理经济和社会事务；积极探索行政规划、行政指导等方式，实现行政管理目标；深入开展“依法行政示范单位”创建活动，覆盖率达到100%；建立健全各种预警和应急机制，努力提高政府应对突发事件的能力；加强政府法制机构建设，强化政府法制工作；发挥政府法律顾问组织作用，为建设法治政府提供良好法律服务；深化行政执法责任制建设，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制；加强对财政、税收、社保基金、住房公积金等公共基金管理；科学规范执法职能，合理设置执法机构，坚决改变多头执法和执法缺位、越位、错位的状况；健全行政执法案卷评查制度，建立行政执法绩效评估、奖惩机制，提高行政执法效能，降低行政执法成本，促进行政执法行为的规范化；加强行政复议工作，严格执行行政赔偿和补偿制度；着力解决民生问题，当年新增财力用于社会事业和解决民生保障问题的比例不低于三分之二。

三是监督领域的依法行政。该项内容包括：推进政府信息公开，加快电子政务建设，完善行政服务中心体制机制；严格按照法定职责行使决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；完善行政决策程序，对社会涉及面广，与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，重大行政决策事项在决策过程中要进行合理、合法性论证；建立健全对政府规章和规范性文件实施的监督制度，强化对政府部门行政行为的监督。

邓小平曾指出：“把人民群众拥护不拥护，满意不满意，赞成不赞成，高兴不高兴，答应不答应作为一切工作的出发点。”地方法治建设的评估体系是否科学合理，地方法治建设的现状怎样，地方法治建设的绩效如何，都应该交由人民来评判和考量。由此针对地方出台的法治建设评估指标和法治指数，其设计和运作的科学性、社会性、合理性、操作性和现实性如何，有两个方面的实践性标准：一是，这个地方的广大人民群众对这种测评体系或法治指数设计现实性和合理性的评价和看法；二是，这个地方的广大人民群众在参与测评或问卷调查中的真实感受和态度。这或许可以为有些部门如何进行地方法治建设的绩效评价提供一个终极的参照和出发点。我们暂且不评论余杭评估体系指标设计是否科学和合理，在公众参与这方面，“‘法治余杭’量化评估体系”面向公众的九种调查问卷就可以说明，作为地方法治建设的余杭模式，具有了法治建设的公众参与理念和操作实践，这是值得肯定的，也为地方法治建设提供了一个分析、研究和借鉴的样板。

2.成都法治指数体系中的“依法行政”

成都“法治城市考核评估指标与测评体系”中将依法行政的评估内容归纳为25个方面。可以分为公共经济领域、公共社会领域和公共文化领域等几个方面的依法行政内容。

一是政府在公共经济领域的依法行政。该项内容包括：依法征税，税收稽查工作措施有力，成效明显；积极推进农村产权制度改革，依法处理改革中出现的涉法问题；依法管理粮食和农资市场，加强执法检查；开展企业依法治理，加强企业基层组织建设；旅游行业的依法治理工作落实到位，深入开展旅游业综合治理活动；商务依法治理活动有效开展，扎实，商务行政综合执法行为进一步规范；依法管理交通行业，严厉打击非法营运，切实维护交通行业的生产经营秩序；药品、食品、水产品等行业依法管理，工作落实到位，食品和药品行业发展健康有序。

二是政府在公共社会领域的依法行政。该项内容包括：政府对灾后恢复重建的资金、物资监管到位；人民群众来信来访工作扎实有效，畅通诉求渠道；基层社会稳定，社会治安秩序良好，城市社会治安综合治理成效显著，群众对社会治安工作反映良好；加强治安、刑事案件的侦破工作，依法打击违法犯罪活动，确保社会和谐稳定；建立并落实以“预防为主，调解优先”的多元化社会矛盾纠纷解决机制，完善“大调解”工作体系；深入开展非法用工专项整治活动，严厉查处劳动用工中的违法犯罪行为；建立健全“维稳处突”预警和工作机制，突发性事件的依法处置工作及时有效；安全生产责任明确，市民安全生产意识增强，预防和减少一般生产安全事故的发生，防止重特大公共安全事故发生，公共安全监管工作成效明显；刑释解教人员帮教安置工作措施有力，严格控制重新犯罪率；切实开展基层依法治理，群众关心的热点、难点问题得以及时、有效解决；依法管理公共卫生事务，促进卫生事业的健康发展；依法管理计划生育工作，严格执行《人口与计划生育法》并取得成效；依法保护环境，严厉打击不法排污行为，确保社会与环境协调发展；建立城乡一体的城市居住环境综合治理机制，深入开展城乡环境综合治理活动。

三是政府在公共文化领域的依法行政。该项内容包括：依法治校工作扎实有效，积极推进依法治教工作，促进教育事业健康发展；青少年犯罪预防机制健全，校园周边环境井然有序；依法管理民族宗教事务，依法解决民族宗教问题。

从评估体系中依法行政的指标体系的设计理念来看，其内容都与城市法治的方方面面相关，但偏重于法治部门对自身法治工作的推进所进行的项目分解，而忽视了公民对于法治建设参与主体和评价主体的作用和影响，最后很可能变成了一个法治工作部门的自我主观的工作绩效评价，可能会导致地方法治建设的社会价值评判功能和公民参与功能的弱化。

3.香港法治指数体系中的“依法行政”

香港法治指数将依法行政的主要条件和评估内容概括为：政府的权力都要由法律所规定和限制。政府官员只可行使宪制性法律或一般法律所赋予的权力，并依据这些法所规定的方式来行使。政府官员本身亦受法律所规管，并不享有特权豁免于法律责任。政府官员不应享有任意的权力。执法人员、其他政府官员和政府任命的官员都不能利用法律赋予的酌情权力来滥用法律。

从“香港法治指数”整个体系设计来看，它的制定有两个明显的法理价值取向，一是从城市治理权力架构的进路出发，对政府行使权力的空间和范围进行规制和约束；二是从城市治理人权保障的进路出发，对公民基本权利和自由的保障。因此，“香港法治指数”主要是在四个主要方面进行的制度性考量：一是权力制约，在何种程度上防止和限制公权力的不当扩张和滥用；二是人权保障，在何种程度上保障和尊重人的基本权利和利益需要；三是司法公正，在何种程度上保障公民平等的诉权和诉讼效率；四是程序正义，在何种程度上保障当事人的权利和义务得以公平地对待和有效地履行。

衡量一个城市或地区法治的状况有很多指标和方法，如果我们把这种考量作为一种手段的话，那么背后必有一种法律理念的支撑，这个法律理念对于法治指数的制定和实施以及效果将产生非常重要的影响。“香港法治指数”的法理支持应该是很值得借鉴的，它不是一种仅仅停留在法治工作的分解层面，去对工作体系作众多的切分和衡量，而是将目标定位在城市的法治化程度上，这个法治化程度的衡量并不以政府做了多少的法治工作为衡量标准，而是以城市的法治状态为考量的基点。有很多城市制定的所谓法治创建考核，与其说是法治测评体系，毋宁说是城市法制工作的绩效考核，与法治的实质要义和价值理念还有差距。

（二）地方法治建设绩效测评体系运行模式的比较分析

地方法治建设的绩效评估体系的构建，从目前已有的实践性测评体系的目标模式来看，产生了两种截然不同的价值取向，非常值得比较和研究。

1.以内地一些地区（余杭、成都等）为代表的法治指数测评模式

这一测评模式有两个非常重要的特征，即党委政府的积极推动性与地方法治建设工作的层层分解整合性。

一是党委政府的积极推动性。在当下我国公民参与、民主法治、社会冲突等方面还存在诸多矛盾和问题的状况下，地方法治建设还不可能或者说无法由第三方来进行积极的推动和参与，只能由各地方党委和政府组织推进，虽然在理念上仍然摆脱不了工作分解和工作布置的思维框架，但是毕竟已经在尝试着用一种标准和尺度来衡量地方法治建设工作的推动状况以及地方部门法治建设的进步程度。从发展观的视角看，从过去地方法治建设推动的单向性工作思路，到地方法治建设的主观评价体系的构建，的确是一种进步和提升。但是如果随着社会的发展，民主政治的不断推进，法治建设要求的不断提高，评价体系的社会参与度、中立第三方测评的介入度、公民客观评价的广泛性、以及评价体系设计的进一步科学化和合理化等都将逐步改变地方法治建设的质量和价值取向，真正达到法治建设为了人民，人民参与法治建设，人民享有法治建设成果的目标。

二是地方法治建设工作的层层分解整合性。地方法治建设按照国家依法治国，建设社会主义法治国家的总目标，从省到市，再到区县，绩效考核的工作分解和整合非常明显，所有法治建设目标的推动和工作的落实被层层分解成形式化和碎片式的工作要求和达致目标，经过上级主管部门或工作实施部门的主观评价及指标考核，最后整合成一个地区、一个市县区地方法治建设绩效，并以主观的考核分数来排定法治建设的成效和业绩。地区法治化程度、公民参与的绩效、法治建设的社会评价绩效，以及法治价值理念导引下的公权力制约和私权利保障绩效等法治建设的实质性目标往往被面上的工作所遮蔽和淡化。如果我们将香港的法治指数测评体系与国内一些城市构建的法治指数测评体系进行一番比较的话，就会发现同样都是法治指数的测评体系，但在指标设计的价值理念、评价条件和评估内容等方面确有较大的差异，这种差异既体现在经济、社会和文化发展背景下的实践性差异，同时也体现在制度、机制等规范构建层面下的理念性差异。

2.以香港为代表的法治指数测评模式

这一测评模式有两个非常重要的特征，即广泛的民主参与性与地方法治状况的主客观结合性。

一是广泛的民主参与性。法治指数的测评指标体系评价主体以普通公民的问卷调查客观统计数据为主，以法治建设工作有关部门的主观评价为辅。地方法治建设的绩效如何、法治建设的状况怎样，不完全由法治建设工作有关部门来进行自我的主观评价，而是交由广大的市民和普通公民来体验和评判。

二是地方法治状况评价的主客观结合性。对地方法治建设既要进行主观的评价，又要进行客观的评判。首先是问卷设计的科学公正，如我国台湾地区公共治理指标体系中七个一级指标测评系统，都与社会法治建设具有高度的契合性、实质性和针对性。7在关于政府效能和政府回应力的测评问卷设计，在理念和价值取向上针对政府效能指标，除将综观地检视当前政府在总体及个体政策的施政成就，亦将评估政府落实政策的能力及其施政方向的一致性等。而针对政府回应力，旨在检视政府之各项政策施行过程是否能呼应人民之需求，以及整体上政府的施政是否能接受、转化并调和人民之不同需求。这些测评和问卷设计的社会价值理念和人本价值理念是值得借鉴的。其次是问卷调查的可靠性和真实性，问卷调查对象以学术界、政府界和企业界人士为主，比例较为合理，2008-2009年学术界分别占62%和55%、政府界分别占22%和24%、企业界分别占16%和21%，保证了数据的完整、合理、真实和准确。再次是地方法治建设效果的社会回应性，通过测评指标体系的设计和问卷，能够将政府进行法治建设的社会反响和社会效果及时准确和客观地收集和反馈出来，这一点不仅仅是指标设计本身优势的体现，更加重要的是这个体系背后的设计理念和价值取向。笔者以为，地方法治建设状况主客观评估有两个最最重要的法理判准：一是公共权力的不当扩张和滥用是否得到有效的控制和约束；二是公民权利和发展自由是否得到有效的保障和维护。

三、地方法治建设绩效测评体系构建的目标模式探索

对于地方法治建设绩效测评体系，我们也可以将其称之为地方“法治指数”。根据对上述不同地区和城市法治建设绩效评估模式（或称“法治指数”）的分析，虽然内容和目标各有不同，但是建立评价体系的目的却有着一致性。季卫东教授认为，法治指数的构建有三大意义：一是可以对不同社会体制和文化进行比较分析；二是可以为改造权力结构提供更清晰的蓝图；三是可以使法治建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。8笔者认为，它还具有另三项重要意义：一是可以监督公权力的不当扩张和滥用，保护公民私权利的行使；二是可以提高公民参与公共治理的范围和程度；三是可以为法治建设提供系统性的量化运作模式。不同的社会体制、文化背景、经济发展水平以及人文素质有可能导致法治建设绩效测评体系的不同架构、模式和内容，但是，法治是人类的普世价值之一，因此法治建设的评价也总会存在普适性和公共性的原则和基本内容。笔者试图从各种不同或迥异的评价模式中归纳出普适性的结构模型和评价范式，旨在对地方法治建设评价体系的构建作一些前瞻性的补充和完善。

（一）地方法治建设绩效测评体系构建的基本原则

1.测评体系的民主性与开放性原则

地方法治建设测评应该是一个民主和开放的系统，它要研究的是法治建设绩效测评体系究竟由谁来制定和设计，由谁来评价和判准，由谁来对测评程序和过程进行监督等问题。笔者认为它的民主性和开放性集中体现在几个方面：一是法治建设测评指标设计的民主性和开放性，不但要体现测评指标内容的针对性和广泛性，而且还要体现测评指标设计的公众参与性，比如测评体系的设计可以由独立的第三方来进行；二是法治建设测评主体的民主性和开放性，不但要体现参加测评的被评价对象的信息公开，而且还要体现评价主体的多元性、代表性和广泛性，地方法治建设最直接、最有效、最真实的评价主体应该是一个地区或城市的广大人民群众；三是法治建设测评运行机制的民主性和开放性，不但要体现测评的多部门、多层次协作、合作的协调性，而且还要体现测评程序和过程的公正性和公开性。

2.测评体系的系统性与整体性原则

地方法治建设测评体系的构建是一个大系统，包括了民主政治、法制完善、依法行政、公正司法以及公民普法等子系统，这些子系统从整体上构成一个系统的评价体系。对地方法治建设这样一个系统工程的绩效进行评价，就必须用系统性和整体性的观点，从系统论的视角出发，在系统的相互关联、相互制约中把握测评体系构建的特征，从整体上把握地方法治建设绩效评价的特性和功能，从法治建设的可持续性和可发展性理念出发，对地方的法治建设绩效评价指标作出整体的设计和分析。地方法治建设绩效测评体系作为一个有机的整体，要能反映和测度被评价系统的主要特征和状况，包含法治建设绩效评价的各个要素。当然，法治建设绩效测评体系不可能包罗万象，但影响法治建设绩效的主要因素不可缺少，因此地方法治建设测评体系的构建应该体现形式和内涵的系统性和整体性原则。

3.测评体系的可达性与操作性原则

地方法治建设绩效测评体系的构建必须考虑评价目标的可达性和实施测评的可操作性。目标的可达性表示测评体系构建要达成的预期目标，测评实施的可操作性则表示进行法治建设绩效测评的各个环节和步骤的可进行性，并且能够达致测评体系构建的目标设计要求和测评对象的真实状况和数据统计。但是在构建测评体系时有两个方面的情况要注意：一是测评体系的设计必须考虑到指标值的测量、数据采集和汇总工作的可行性和可实现性，解决好地方法治建设测评的定性分析和定量评估两者的整合和交互性；二是测评体系每一个指标的设计必须考虑到现实针对性和可信度，解决好地方法治建设测评的公信力和权威性。

4.测评体系的普适性与特殊性原则

测评的普适性原则体现的是对地方法治建设评估标准的普遍性。一个地区或城市法治建设评估的核心指标具有一般性特征，对其他地区或城市也具有普遍适用性。而测评的特殊性原则体现的是不同地区、不同城市、不同对象、不同法治发展水平、不同经济和社会及文化发展水平的主客观条件下，构建针对性、典型性和指向性的特殊评估指标。一个完善的地方法治建设评估指标体系应该是普遍适用和个别针对适用的结合，在地方法治建设发展的统一性当中体现出差别性和特殊性，这符合我国幅员辽阔、经济社会发展不平衡对地方法治建设的现实需要。

5.测评体系的静态性与动态性原则

静态性评价是对地方法治建设的现有水平进行评估，反映地方法治建设特定时间和空间所存在的现实状况。静态性评价突出的是对一个地区或城市法治建设现状的评估，地方的法治建设处在一个什么样的层次和水平上，具有评估的现实显现功能。而动态性评价是对地方法治建设纵向和横向发展预期进行的评估，反映地方法治建设未来的发展趋势和走向，具有评估的预测预警功能。因此，一个比较完善的测评指标体系的构建应该是静态性与动态性评价相结合的评估模式，通过地方法治建设实然性的评估以达到对法治建设应然性的价值追求。

（二）地方法治建设绩效测评体系目标模式构建的再探索

法治建设绩效的最大化和最优化是每一个地区或城市追求的目标，但是什么样的绩效才是最优的，应该说老百姓认同的绩效才是真正的绩效，因此衡量地方法治建设绩效的标准和内容首先要由公众参与和认可，而不应该仅仅是某些部门封闭式的设计自我评价标准，或某些专家学者主观臆断的指标设计。虽然地方法治建设的经济和社会发展条件和对象有所不同，但普适性的能够体现公众意志或回应公众诉求的地方法治建设的考量指标及其价值理念却是相同的。笔者根据对以上不同地区和城市法治建设考量的指标体系的分析及比较，试图构建一般性的地方法治建设的测评及其目标模式的结构模型。

地方法治建设测评指标的设计是一个系统工程，包括了政治、立法、行政、司法和人权五大基本要素。这些要素在地方法治建设绩效测评体系中的运用能够体现出怎样的功能和作用，从某一种视角看，能够判定一个地区或城市法治化的程度和水平。因此，笔者运用以上五个要素试图对地方法治建设测评体系及其目标模式进行一般性构建，首先将测评体系的一级目标构建为五个目标项：民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法；其次在五大目标项下再分为45个子目标项，当然还可以为了具体实施测评的需要在每个子目标项下分别设计若干具体测评的细化标准。本文对地方法治建设测评体系及其目标模式的一般性构建只是为了方便研究和比较，并未作完全的展开，这是以后继续深化研究的任务。

评测目标一是民主政治。它的主要标准和评估内容为：（1）地方人大代表完全反映民意的能力及其程度如何；（2）地方政党在国家和地方法律范围内活动及其尊法守法的程度如何；（3）地方政协、民主党派以及社会团体在政治协商方面协商权利和权力得到多大程度的体现；（4）地方及其基层群众自治的能力和权利在多大程度和深度上得以体现；（5）公民在宪法和法律范围内的政治自由和自我价值实现在多大程度上得到维护和保障；（6）公民在宪法和法律范围内政治参与的能力和权利在多大程度上得到维护和保障；（7）地方党委和政府反腐惩腐的力度和成效在多大程度上体现，以及各级党政官员的清正廉洁程度；（8）地方公众对本地区民主政治建设完善程度的主客观综合评价。

评测目标二是法制完善。它的主要标准和评估内容为：（1）地方性法规和政府规章的制定和实施在多大程度上能够不受政治权力或利益集团的干扰；（2）地方性法规和政府规章制定的完备和系统化程度；（3）地方性法规和政府规章的制定和实施在多大程度上维护和保障了公共利益、社会利益和民生利益以及公民的个人权益，并且在多大程度上体现了民意和民权；（4）地方性法规和政府规章的制定和实施在多大程度上与上位法保持了一致性和不相冲突；（5）地方性法规和政府规章的制定和实施在多大范围和程度上体现了公民的参与；（6）地方性法规和政府规章的制定和实施在多大程度上起到调整利益冲突和社会矛盾的作用；（7）地方性法规和政府规章的制定和实施在多大程度上满足了公共利益、社会利益的需要；（8）地方公众对本地区法制建设完善程度的主客观综合评价。

评测目标三是依法行政。它的主要标准和评估内容为：（1）地方政府行政权力行使的实体性和程序性规范在多大程度上得到了完善；（2）地方政府的行政职能设定和职能履行在多大程度上依法获得和依法行使；（3）地方政府行政执法体制和机制在多大程度上保障了依法行政职能的履行；（4）地方政府行政权力的不当扩张或行使在多大程度上得到监督和制约；（5）地方政府行政职能履行的责任承担在多大程度上和范围内得以体现；（6）地方政府公共信息在多大程度和层面上以及范围内依法向公众公开；（7）地方政府公共行政的行政能力和行政效率在多大程度上满足了社会发展的需要，在多大程度上为行政相对人提供了便利和服务；（8）地方政府应对公共事件、突发事件以及回应社会的能力在多大程度上得以体现；（9）地方政府的行政决策在多大程度上和范围内采取各种措施征求公众意见以及公民在多大程度上参与公共事务的管理；（10）地方政府的公共行政职能在维护社会安全、和谐、有序上得到多大程度的体现；（11）地方政府具体行政行为和抽象行政行为在多大程度上依法履行；（12）地方公众对本地区政府在经济、社会和文化等领域履行公共职能完善程度的主客观综合评价。

评测目标四是公正司法。它的主要标准和评估内容为：（1）地方司法机关的实体公正和程序公正在多大程度上得以实现；（2）地方司法机关的体制机制在多大程度上促进了地方经济和社会的有序发展；（3）地方司法机关的司法效能在多大程度上保障了公民的合法权益；（4）地方司法机关的司法援助在多大程度上保障了弱势群体的的诉讼需求；（5）地方司法机关的司法事务在多大程度上独立运行而不受政治权力的干预；（6）普通公民在多大程度和范围上参与了地方司法机关的司法事务；（7）地方司法机关的司法权行使在多大程度上受到合法的监督；（8）地方司法机关和法律服务机构在多大程度上解决利益冲突和纠纷以及缓解社会矛盾；（9）地方司法人才和法律服务人才的素质在多大程度上得到提高和合理配置；（10）地方公众对本地区公正司法完善程度的主客观综合评价。

评测目标五是公民普法。它的主要标准和评估内容为：（1）公民对自己拥有的基本权利和其他各项权利以及应该履行的各项义务的知晓程度；（2）公民的基本权利和其他各项权利在多大程度上得以行使或实现；（3）公民的各项义务和社会公德在多大程度上得到履行和遵守；（4）公民的权益诉求和社会矛盾冲突在多大程度上是通过诉讼途径或非讼调解途径解决；（5）公民日常行为的公共规则意识在多大程度上得以体现；（6）地方进行的公民法制宣传和教育在何种程度上体现出实际的效果；（7）公民遵纪守法以及道德素养程度的主客观综合评价。

注：

1西南政法大学行政法学院，http://xzf.nwupl.cn/yuanzhu/ShowArticle.asp?Ar ticleID=1406，访问时间：2008年7月6日。

2《杭州市：法治余杭“149”评估体系开先河》，《领导决策信息》2008年第7期。

3资料来源于余杭法制网，ht tp://www.yhfz.cn/newsshow.aspx?ar tid=2711，访问时间：2008年7月15日。

4资料来源于《成都市创建全国法治城市考核评估指标与测评体系（试行）》。

5参见戴耀庭：《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期。

6参见戴耀庭：《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期。

7参见台湾地区“行政院”研究发展考核委员会：《台湾公共治理指标（98）年度报告》，2009年出版。

8参见季卫东：《以法治指数为鉴》，《财经》2007年第21期。

（责任编辑：姚魏）

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1005-9512（2011）01-0141-15

朱未易，南京市社会科学院科研处长，副研究员，《南京社会科学》杂志社法学研究栏目编审。