行政诉讼事实问题及其审查

孙少敏

（太原师范学院，山西太原030012）

行政诉讼事实问题及其审查

孙少敏

（太原师范学院，山西太原030012）

我国司法权对行政权的监督与制约，主要是通过人民法院对具体行政行为的司法审查来实现的。由于我国行政诉讼没有对合理性标准予以足够的重视，行政诉讼法对事实问题的审查规定了一个宽泛的标准，因而，实践中法官经常面临难以判断事实问题与法律问题的困境。为此，法院对事实问题的审查应采取不同于法律问题的审查标准，应进一步确定行政诉讼事实问题审查的具体标准，根据判决种类，确定对事实问题的审查强度，只有这样，才能充分保障公民的诉讼权利，真正实现依法行政。

行政诉讼；事实问题；审查强度

我国司法权对行政权的监督与制约，主要是通过人民法院对具体行政行为的司法审查来实现的。在行政诉讼中，法院对行政行为进行审查的程度取决于案件或争议所涉及的问题是法律问题还是事实问题。长期以来，我国行政诉讼实践并没有严格区分法律问题与事实问题，本文旨在研究行政诉讼中被诉具体行政行为的事实问题及其审查强度。

一、我国行政诉讼事实问题审查的现状分析

行政诉讼事实问题的审查实质就是法官判断行政主体事实认定是否合理的问题，它包括行政法律关系中相对人实施的行为事实，行政机关作出具体行政行为的事实以及诉讼中当事人争议的事实。

事实审查标准（程度）就是要在对行政决定的监督和尊重之间找到一个恰当的平衡点。我国行政诉讼法对事实问题的审查规定了一个宽泛的标准，对事实问题的审查涉及的法律条文主要包括：第四条，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳；第五条，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查；第三十四条，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据；第五十四条，现行行政行为司法审查的标准，主要有证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序、是否超越职权、是否不履行、拖延履行法定职责、是否滥用职权、是否显失公正等。

基于上述相关法律规定，我国行政学界存在两种观点：一种观点认为，人民法院只对行政行为所涉及的法律问题进行审查，不包括对事实问题的审查；另一种观点则认为，我国行政诉讼实行的是全面审查的原则，法院在对法律问题审查的同时，也要对事实问题进行审查。

事实上，我国行政诉讼实践并没有严格区分事实问题与法律问题，不过近几年来，理论界和实务界对行政诉讼中的事实问题已经开始予以重视。但在实践中，法官经常面临难以判断事实问题与法律问题的困境，行政诉讼事实问题审查还存在许多不足。

一是法院对法律问题与事实问题采取同等强度的审查。根据行政诉讼法第54条的规定，法院在对事实问题审查时，主要审查证据是否确凿。“证据确凿”是指行政主体在实施具体行政行为时的证据必须确实、充分，它要求法院除了要对已有证据进行全面的审查判断外，必要时还可以主动收集证据，在审查事实的合理性的同时，还要审查事实的正确性。

应当说，由于我国司法审查的历史不长，加之政府缺乏完备的行政程序的约束，面对一些不规范的行政权，在司法审查中实行严格的审查标准是必要的。但事实问题和法律问题毕竟是两种不同性质的问题，而行政机关和人民法院是两个职能不同的国家机关，它们拥有各自不同的权力、专长和优势，因此，从长远发展的角度来看，对行政行为的事实问题和法律问题采取同等强度的司法审查存在以下弊端：首先，混淆了行政权与司法权的本质区别，致使法院要以自己对事实的判断来代替行政机关对事实的判断，没有充分尊重行政人员对事实的认定。其次，不利于提高诉讼效率。由于行政事务具有专业性、技术性的特点，法官虽为法律问题的专家，但对行政事实的判断，通常并不比行政机关正确，对行政行为事实问题与法律问题采取同等强度的审查，不利于行政机关与法院各自优势的发挥。

二是我国行政诉讼没有对合理性标准予以足够的重视。行政诉讼中对事实问题的审查实质上是一个合理性的问题，是一个在现有证据基础上判断行政机关的事实认定是否合理的问题，而非正确的问题。而我国行政诉讼法关于合理性标准的规定并未引起应有的重视，也没有形成一套理论体系。根据我国行政诉讼法的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，”这一规定，使很多学者认为，法院对具体行政行为要进行合法性审查，而不进行合理性审查。与此同时，我国行政诉讼法规定了“滥用职权”与“显失公正”的标准，但这两个标准过于笼统和抽象，操作性不强。对于什么是“滥用职权”与“显失公正”仍缺乏明确界定。从法院审理行政案件的情况来看，依据“滥用职权”和“显失公正”作出的判决很少见。显失公正的标准只用于行政处罚领域，表明合理性标准适用范围较窄。事实上，对于行政处罚显失公正以外的行政执法领域也存在合理与否的问题，因此，在行政自由裁量权有所膨胀的情况下，我国现行的审查标准不利于保护相对人的合法权益。

二、我国行政诉讼事实问题审查强度的确定

法院对事实问题既可以不审查，又可以全面审查。那么，应如何把握事实问题审查的强度？如美国法院对事实问题的审查只是以行政记录为基础进行司法审查，不进行直接的调查取证活动。法院只对行政机关的事实认定进行合理性审查，但不以自己的合理性代替行政机关的合理性。德国则采用与美国不同的态度，即法院可以对事实进行调查，法院可以根据自己的调查和确切信息得出结论，可以此结论为标准对行政机关的事实结论作出评判。笔者认为，完全照搬美国或德国的审查标准，并不适合我国行政诉讼实践，因为，英美国家普遍实行陪审制，事实问题由陪审团解决。而我国行政诉讼并不实行陪审制度，所以对事实问题的审查应结合我国的国情，具体应从以下几方面入手：

（一）法院对事实问题的审查应采取不同于法律问题的审查标准

法律问题与事实问题是两个相对应的法学概念。行政权与司法权的分工，使得行政人员成为事实问题的专家，而法官则成为法律问题的权威，只有充分发挥各自的优势，才能更好地依法行政。所以，区分法律问题与事实问题并予以不同程度的审查，显得十分重要。法院对法律问题与事实问题的审查，必须结合行政案件涉及问题的性质来确定其审查的标准，既不能过于宽松，也不能过于严格。对于法律问题一般要进行全面审查，而对于事实问题应进行有限审查。法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平，即使对于同一证据事实，法院自己作出判断时得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。但是，法院也不能完全放弃对事实问题的审查，这样既有利于调动行政机关的积极性，也有利于提高诉讼效益。

（二）应进一步确定行政诉讼事实问题审查的具体标准

行政诉讼中对事实问题的审查实质上是法院审查行政机关作出的行政行为是否合理的问题。因此，对行政行为的事实审查应采用合理性标准，这是现代行政法治发展的根本要求。现代行政法治不仅要求行政之合法性，而且要符合公平、正义的要求，即行政合理性。行政主体在适用自由裁量权的同时，往往会给相对人合法权益带来侵害，而合理性标准的确定，为司法机关控制行政自由裁量权和保障公民合法权益提供了依据。

当然，采用合理性标准并不意味着司法机关对事实问题进行无限度的审查，而是要审查到什么程度的问题，这取决于合理性审查的具体标准的确立。

关于合理性标准，一般包括三项内容：（1）正当性，即行政主体在行使职权时主观上必须出于正当的动机，而客观上必须符合正当的目的。（2）平衡性，即行政主体在作出行政行为时，必须兼顾国家利益和个人利益的平衡。（3）符合常理，所谓的常理，就是一般人士，而不是圈内人士都明白的常识性道理。对于常理的运用，国外的陪审团就是一例，陪审团的组成人员一般都是非法律专业人士，但是只要他们认为该人无罪，法庭即可作无罪处理，反之，则作有罪定案。陪审团凭什么，凭的就是常理。

在英美证据法上，将理论上的审查强度分为以下几个层次：绝对确定性、排除合理性怀疑、确凿可信、优势证明、可成立的理由、合理相信、有合理怀疑、怀疑、没有信息等。实践中，刑事案件和民事案件事实问题的审查，分别以排除合理性怀疑和优势证明标准为主。那么，行政诉讼事实问题的审查强度应当采用哪个层次的标准呢？我们试图将审查强度数量化来确定行政诉讼事实问题的审查强度。如排除合理性怀疑是指证据有85%的真实性，优势证明指证据有75%的真实性，那么确凿可信标准则是介于二者之间，也就是说在现有证据基础上判断行政机关的事实认定是否合理，只要行政机关有关事实认定的证据达到一个有正常理性的人可以接受并能证实其结论的程度即可。因此，应将行政诉讼事实问题的审查定位为达到确凿可信的强度。

（三）根据判决种类，确定对行政诉讼事实问题的审查强度

法院对行政诉讼事实问题的审查，可根据行政行为涉及相对人权益的性质、不同证明对象以及判决种类等，提高对事实问题的审查强度，以适应对错综复杂的行政行为进行司法控制的需要。

如对撤销之诉案件的审查，由于撤销判决仅仅是对被诉行政行为效力的简单肯定或否定，因此对此类案件，法院可以将事实问题的审查融于法定事实要件的审查之中，通过对证据的审查判断，来确定特定法律所规定的行为要件是否成立。如果被告没有证据或提供的证据不足以证明法定行为要件成立的，法院应以具体行政行为主要证据不足为由予以撤销，而无须自行取证。而变更判决案件的审查是由法院直接以自己具有实质内容的行为替代了被诉行政行为。世界多个国家都在一定限度内允许变更判决的存在，当然这种判决必须具备一定的限制条件，即法院可以判决变更的事项只限于行政机关无行政自由裁量权或无判断余地的情形，而我国变更判决适用的范围仅限于显失公正的行政处罚。鉴于我国法院行政诉讼审判现实状况，我们认为，对于行政诉讼变更判决的案件，首先，应进一步拓宽变更判决的适用范围，将没有自由裁量余地的羁束行政行为纳入变更判决的范围。这种行为不涉及行政自由裁量因素，在案件事实明确的情况下，其结果是确定的，法院可根据法律直接改变原行政行为。其次，在变更判决案件的审理过程中，应允许法院根据自己所享有的职权进行调查取证，从而使案件事实清楚、证据确凿。对于履行判决案件的审查，目前，国内学界对法院判决行政机关履行法定职责的限度存在较大的争议。有人认为，履行之诉只应确定被告是否应履行某项职责，至于该项职责如何履行应该留给行政机关自己处理，法院不应予以干预，否则就会被认为是司法权侵犯了行政权。基于上述观点，笔者认为，在履行判决中，应首先对案件事实进行审查，查明相对人依法提出申请的事实及相对人符合法定条件的事实，同时要查明行政机关负有法定职责的事实和不履行或拒绝履行法定职责的事实。在此基础上，法院应尽可能较为详细地确定被告应履行义务的具体内容，或者明确阐明自己对该义务的法律意见，以此作为行政机关履行义务的指导。如原告请求法院判决被告履行发放抚恤金的法定职责，法院则应根据法律规定和原告伤残等级，具体确定依据何种标准发放抚恤金。

综上所述，我国的司法审查虽然以法律审查为主，对事实问题不进行全面审查，但这并不意味着对事实问题完全不审查。一方面，司法权应当监督行政权，法院应在查清事实的基础上，正确地适用法律，法院不能把对事实问题的决定权完全交给行政机关；另一方面，司法权又不能代替行政权，对于行政机关认定的事实，尤其是专业性、技术性强的行政管理领域的事实认定，司法机关应当予以尊重。

〔1〕傅思明.中国司法审查制度〔M〕.北京：中国民主法制出版社，2002.

〔2〕杨蔼，陈良刚.WTO与我国司法审查标准〔J〕.比较法研究，2002（2）.

〔3〕王名扬.美国行政法〔M〕.北京：中国法制出版社，1995.

D925.3

A

1009-1203（2011）06-0092-03

2011-11-04

孙少敏（1972-），女，山西太原人，太原师范学院讲师，研究方向为行政法与行政诉讼法。

责任编辑 雨文