行政服务中心发展困境及其破解——基于RPR和RR组织模式视角

何瑶，李雯

（1.广州大学，广东广州510006；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

行政服务中心发展困境及其破解
——基于RPR和RR组织模式视角

何瑶1，李雯2

（1.广州大学，广东广州510006；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

行政服务中心是我国政府在治理模式上的重要创新，它实现了政府管理方式的重大变革。但作为政府改革的试验田，其运行中也面临一些困境，如行政服务中心难以清除传统管制理念、部门主义严重、定位不准确、管理效力乏力等。因此，要创新行政服务中心组织模式，必须要有政府及法律的强力支持，促进行政服务中心流程再造与组织再造的结合，适时组建跨职能团队，注重配套改革的进行，唯此方能不断推进政府管理创新。

行政服务中心；组织模式；政府管理

为了适应实践的需要，行政服务中心应运而生，担负起政府改革创新的任务，并在提高政府效率、改善经济发展环境方面起了积极的作用。

一、行政服务中心组织模式分析

迄今为止，人类所建立的组织结构大概可以归结为五种：“领导者—追随者”组织结构、网络型组织结构、金字塔形组织结构、矩阵型组织结构和团队型组织结构。我国传统的行政组织属于金字塔形结构，即依靠单一指挥建立起来的等级森严的官僚组织，这种模式下的行政组织在运转不畅时会产生机构膨胀、效率低下的弊端。行政服务中心是在服务型政府理念的指导下，通过集中办公的组织方式建立起来的新型服务机构，其组织方式的显著特点为：扁平化和矩阵式。矩阵式组织结构就是行政服务中心基于RPR模式组建起来的表现形式，实践中，除RPR模式外，还存在着RR模式指导行政服务中心的组织建构。

RPR(Reception Processing Return)模式即“受理-处理-反馈”模式，这种模式下行政服务中心采用的是矩阵式组织结构，其工作人员来自原职能部门，受行政服务中心和原主管职能部门的双重管辖。RPR模式下的行政服务中心的组织结构一般分为中心管理层和窗口服务层。

RR（Reception Return）模式即“受理-反馈”模式，依据此模式建立的行政服务中心是一个独立的实体机构，其工作人员来自中心的招聘，拥有独立编制，不受任何其他职能部门的管辖。RR模式下的行政服务中心所推动的行政审批制度改革的核心内容，就是重新划定行政权力的管辖范围，促使行政权力从更多的市场领域中退出，将行政职能更多地放在社会管理与公共服务领域。

二、基于RPR模式组建的行政服务中心发展困境

（一）行政服务中心难以清除传统管制理念

基于RPR模式组建的行政服务中心，其窗口工作人员来自原审批单位，人事关系也都在原审批单位，因此，没有脱离管制型政府的管理路径，“官本位、政府本位、权力本位”的思想难以转变。管制思维的路径依赖也就决定了传统的行政方式很难轻易地被行政服务中心倡导的服务理念革除或替代。

我国行政服务中心建立的一个重要出发点就是要推翻传统政府部门之间的“柏林墙”，解决传统政府模式下的审批环节多、关卡林立的问题。在这一转变过程中有两个关键环节，一个是将单个具有部门利益的行政部门集中在一个“大厅”之中，实现行政部门空间重组；另一个是在我国行政服务中心建立基础之上，对各个行政部门的审批环节进行组合与配置，进行职能重组。由于RPR模式下的行政服务中心存在着严重的部门主义，这两个环节在推进过程中都受到了很大阻力。此外，由于入驻行政服务中心的工作人员代表着各自部门利益，相互之间没有分担工作的意愿，因而难以形成统一的组织文化。

（二）行政服务中心定位不准确

我国的行政服务中心是依据《行政许可法》第二十六条中有关联合办理、集中办理的规定建立的。行政环境的现实状况决定了行政服务中心都是以RPR模式建构的。在这种模式下，地方政府自主建立行政服务中心，并由此产生了一些问题。其一，各地行政服务中心的性质界定混乱，如大连市人民政府行政服务中心被定性为派出机构，海伦市行政服务中心被定性为事业单位，三明市人民政府行政服务中心被定性为市政府直属机构。其二，各地的行政服务中心的业务范围、功能、组织机制等方面也存在很大差异。一方面，我国的行政服务中心建立与发展主要得益于政府的行政命令，是在行政改革过程中地方政府通过行政干预形成的；另一方面，由于缺乏有效的法律依据和制度保障，政府行为导致行政服务中心运行方面出现了诸多不规范的现象，从而又制约了行政服务中心效能的进一步提升。

（三）行政服务中心管理效力乏力

1.业务监督乏力。矩阵式组织结构的典型特征是双重管理。一方面，双重管理体制造成了行政服务中心对于业务窗口的管理权限受阻，对于审批单位“小进大不进、瘦进肥不进”的情况及“前台受理，后台办公”的情况监督乏力；另一方面，行政服务中心属于派出机构或者临时组织的尴尬地位，也使其难以承担政府部门的监督之责。

2.部门协调乏力。双重管理体制导致了业务窗口权限的不完全授权，而部门条块的利益纠葛又导致了行政服务中心无法真正实现联动办理，这就造成了地方行政服务中心的“收发室”困境。许多地方行政服务中心专门成立了联合协调小组，但由于行政服务中心管理权限和本身法人地位的尴尬境地，联合协调小组的作用只能体现在部门间业务的简单协调上，复杂、重大的业务还需职能部门在“后方”来办理。

3.人员管理乏力。基于RPR模式建立的行政服务中心由部门进驻人员与中心聘用人员两部分组成。由于原单位是一个具有法律地位的部门，它对其所派驻行政服务中心的人员具有实实在在的调控功能，在人事任免、工资发放和奖惩等方面具有决定权，而中心管理层的管理功能只体现在对窗口层的监督管理和考核考评上。事实上，中心管理层对窗口人员的工作表现、服务态度的考评必须与窗口人员原单位相衔接才能真正得到落实，因为行政服务中心没有直接任免权和处分权，这样势必导致行政服务中心对工作人员的管理乏力。

三、创新行政服务中心组织模式的对策分析

（一）需要政府及法律的强力支持

《行政许可法》第二十五条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。依据这条规定，行政服务中心行政机构性质可以定位于本级政府的职能部门，属于新类型的行政执行机构，行政服务中心的行政事务和人员完全由其负责管理。基于RR模式建立的行政服务中心最大的特点就是具有独立机构的性质。由于此种行政服务中心是以自己的名义独立实施行政审批权力，行政相对人可以通过信访、申诉、行政复议或行政诉讼方式救济自己的权利，并对其进行监督。但是，对于从原审批部门分离出来的一部分行政审批权，在某种意义上说，是剥夺了原职能部门“利益实现审批化”的部分权力，因此，会遭到比集中办公地点更为强烈的抵制。在这种情况下，党中央和国务院应给予政策上的支持，选取行政体制改革成熟的城市作为试点，逐步推广RR模式的行政服务中心建设。在这种模式的组建和运行都趋于成熟的情况下再进行全国推广。

（二）促进行政服务中心流程再造与组织再造的结合

依据RPR模式建立起来的行政服务中心将审批部门集中到一个“大厅”之中，空间位置的改变只是对原本行政模式进行了物理变化，没有真正地解决审批难、办事难的问题。基于RR模式建立的行政服务中心在获得独立资格和审批权限后，就可以根据公民需要对行政服务中心进行流程再造。

成功的政府流程再造总是与组织机构再造相联系的。总结各地行政服务中心建设的经验及失败教训，应改变以职能为中心的机构设置和工作运作方式，强化顾客导向、竞争导向和结果导向，建立支持流程型服务的基础结构。基于RR模式建立的行政服务中心要在实现“两集中、两到位”（即部门行政审批职能向一个科室集中，部门行政审批服务科室向行政服务中心集中；部门行政审批事项进行政服务中心落实到位，部门对窗口工作人员授权到位）的基础上，深化行政服务中心的组织创新，重点总结和推广首席代表制、联合审批制、全程代理制，以及超时默认预警制等成功经验，通过组织结构再造和体制机制创新来巩固和扩大流程再造的成果，提高政府组织的整体运作效能，树立服务型政府的良好形象。

（三）塑造行政服务中心文化，组建跨职能团队

公共服务理念是提高政府服务水平的强大精神支柱，行政服务中心工作人员的政治素质、思想境界和精神状态，都关系到服务水平的高低。塑造行政服务中心文化，能够为行政服务中心的有效管理提供软件保障。首先，要重视行政服务中心工作人员的选拔与培训，开展行政伦理、业务素质、公关礼仪等方面的教育与培训，使工作人员具有责任心和亲和力。其次，要通过制度规范、服务质量评估等措施激发工作人员的积极性与创造力，持续改进工作质量，转变工作作风。再次，要加强行政服务中心文化建设，通过开展各种活动增强中心的凝聚力，塑造“以人为本”的中心文化。

如果说RPR模式下的行政服务中心工作人员是专才的话，RR模式下的行政服务中心的员工就是通才。因为对行政服务中心的流程实行再造后，为了实现流线式服务，某一窗口的工作人员就要求知道其他部门的办事流程。因此，需适时组建跨职能团队，以提高行政服务中心的工作效率。

（四）注重配套改革的进行

一项行政改革能否取得成功，取决于两个因素，其一是新的改革模式的完善程度，其二是外围环境的支持程度。为了使RR模式建立的行政服务中心能够顺利组建并实现政府效能提升，还要积极营造有利于行政服务中心发展的外围行政环境。

一要推进服务型政府建设。我国行政服务中心的发展与建设服务型政府是相互促进的关系。一方面，RR模式的行政服务中心实践能为服务型政府建设积累大量经验；另一方面，我国服务型政府建设的深入也为我国行政服务中心的发展提供了强大的制度支持。发挥政府在社会发展中重要的公共服务作用和参与作用，实现政府职能由原先的管制型向服务型的彻底转变，RR模式下的行政服务中心定位于服务型机构，所以更要与服务型政府的建设同步进行。

二要加快行政审批制度改革。政府职能转变的关键是从审批型到服务型转变，为了适应市场经济的发展要求，我国的审批制度必须彻底清除计划经济的社会管制理念，向市场经济的服务理念转变，实现审批的强化、软化与转化的有机结合。

〔1〕段龙飞.我国行政服务中心建设〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2007.

〔2〕李路.政务中心合理模式的选择与现实构建〔J〕.理论导刊，2009（8）.

〔3〕陈翔.地方行政服务中心的定位和方向——基于安徽省的实证研究〔M〕.北京:中国科学技术大学出版社，2008.

〔4〕顾霁虹.关于基层政府转型问题的研究〔J〕.中共太原市委党校学报，2011（3）.

How to Get the Administrative Service Center out of the Difficulty——Based on RPR&RR Organizational Models

HE Yao1，LI Wen2
(1.Guangzhou University，Guangzhou510006,China;2.The CPC Shanxi Provincial Committee Party School,Taiyuaru 030006,China)

As a great change in gorernment governance,the administrative service center is important innovation in the Chinese government governance model.In practce，the center has faced difficulty.Therefore，in order to promote innovation in the organizational model of the administrative service certer，it is necessary to get the legal support and the suppert from government，to promote the combination of the process reproduction of the center and the organization reproduction oft he center，and to timely organize inter functional groups paying attention to matched reform.

administrative service center;organizational model;government governance

D630.3

A

1009-1203（2011）06-0079-03

2011-11-02

何瑶（1986-），女，内蒙古赤峰人，广州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。李雯（1961-），女，山西临猗人，中共山西省委党校资料信息中心副研究员。

责任编辑 雨文