党代表任期制的探索历程与经验

韩敏

（中央财经大学，北京100081）

党代表任期制的探索历程与经验

韩敏

（中央财经大学，北京100081）

中国共产党成立之后，对党的代表大会制度及党代表任期制进行了不懈探索。90年来，党代表任期制大致经历了坚持党代会年会制─提出并试点党代会常任制─实行党代表任期制等阶段。改革开放以来，在多年试点的基础上，不少地方在党代表任期制实践中积累了一定的经验，如党代表直选、设立常设机构以及建立配套制度等，可为以后全国范围内党代表任期制的普遍推广提供有效的指导和借鉴。

中国共产党；党代会常任制;党代表任期制

中国共产党代表大会制度是无产阶级政党建设史上的伟大成果，其理论源于马列主义的无产阶级政党学说，并在实践中结合中国国情逐步得到发展和完善。党的十六大报告指出，要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。党的十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》中也明确要求党的各级代表大会代表实行任期制。梳理中国共产党代表大会代表任期制（以下简称党代表任期制）的历史沿革，总结各地实行党代表任期制的经验，有利于进一步推进党内民主和党代表任期制建设。

一、党代表任期制的发展历程

中国共产党成立伊始，就是按照马克思主义的无产阶级政党建党原则建立的。自建党以来，中国共产党结合本国国情，对党代表大会制度进行了深入的思考和探索，并在实践中不断总结和创新，使党代表任期制日益成熟和完善。

（一）改革开放之前党代表任期制的初步实践

1.1921年～1928年间基本上坚持了党代会年会制。中国共产党建党之初，尽管处于地下秘密斗争环境，但仍严格按照马列主义建党学说，坚持了党代表大会年会制。1921年党的一大的召开宣告了党的诞生，也标志着党继承了马克思主义无产阶级政党的党代表制度。一大通过的《中国共产党纲领》没有对党代表大会具体的运行模式作出规定。1922年召开的党的二大制定了第一个党章，其中明文规定：全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。在1923年党的三大通过的党章修正章程和1925年党的四大通过的第二次修正章程中，都重申了每年召开党的全国代表大会的规定。1928年召开了党的六大，通过的新党章仍然规定：党的全国代表大会按通常规例，每年开会一次。

2.1928年～1956年党代会年会制在曲折中徘徊。党的六大和七大之间相隔了长达17年。在1928年党的六大召开之后，党面临着前所未有的险恶环境，可以说，党的七大的姗姗来迟主要是由当时严峻的革命斗争形势所决定的。1945年中国共产党召开了第七次代表大会，考虑到每年召开一次党代会实际操作起来有难度，修改后的党章规定，在通常情况下，党的全国代表大会每三年召开一次，期间可举行党代表会议。这实际上改变了党自成立以来就实行的年会制。由于七大之后，党先后担负着解放全中国、成立新中国和建设新中国的历史重任，党的全国代表大会并未依照党章规定如期举行，直到1956年才召开了八大。

3.1956年召开的党的八大提出了党代会常任制。1956年4月28日毛泽东在《在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话》中指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”〔1〕这个建议得到了中央领导集体的赞同，并被吸收到党章修改稿中。邓小平主持的党章修改小组在听取了省、市、自治区党委负责人的意见，并经过上上下下反复讨论和修改后，党代会常任制终于被写进了八大通过的党章里。为贯彻落实党的八大决定的党代会常任制，1956年11月，中央专门颁布了《关于党的第八次全国代表大会以后召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》。1957年10月，中央又作出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时全国各省、市、自治区一级党的代表大会（除西藏外）和1500个左右的县（自治县、市）都从当届起实行了常任制。〔2〕

4.1956年后至1978年年底以前党代会常任制探索被中断。按照八大提出的党代会常任制，党的八大二次会议应于1957年召开，遗憾的是，从1957年起党的指导思想转向“左”的方面，致使八大二次会议于1958年5月才召开。可以说，八大提出的常任制并没有在实践中被实行。此后，党并没有一年召开一次党代表会议，直到1969年4月，才召开了党的九大，而且九大通过的党章正式否定了八大通过的党代会常任制，并规定：党的全国代表大会，每五年举行一次。在特殊情况下，可以提前或延期举行。“文化大革命”十年动乱使党的民主生活遭到了严重的破坏，1973年召开的党的十大和1977年召开的党的十一大延续了“左”的错误，使党的八大提出的党代会常任制探索被迫中断。

（二）改革开放以来党逐步规范党代表任期制的实践探索

1.改革开放之初党代会常任制进行第一轮试点。党的十一届三中全会的召开标志着我国进入了一个前所未有的崭新时期，党的代表大会常任制也被重新提上了议程。党的十一届五中全会通过的《关于党内生活的若干准则》第8条规定：各级党组织应按照党章规定，定期召开党员大会和代表大会。1980年中央印发了由中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》。1982年党的十二大通过的新党章全面改正了九大、十大、十一大党章中“左”的错误，并规定党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有1/3以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行；如无非常情况，不得延期举行。新党章还明确规定了全国党代会的职权及其与中央委员会的关系。从党的十二大到党的十七大，每次全国党代会都能按照党章要求如期举行，这标志着党代表大会制度已经走向了规范化。

1988年年底到2002年11月党的十六大召开前夕进行的党代会常任制试点为第一轮试点。经中组部和浙江省委批准，从1988年起，浙江省台州市椒江区（县级）和绍兴市（地级）在党的代表大会制度方面借鉴党的八大提出的党代会常任制，率先建立了地方党的代表大会常任制，开始了党代会常任制的试点工作。此后，其他试点单位也相继展开工作。由于理论界和学术界对实行党代会常任制的根本意图理解不到位，对党代会常任制的理论基础缺乏深入研究，导致试点工作没有得到理论和政策上的指导，使得所有试点都只是流于表面形式，收效甚微。到党的十六大召开前，除浙江省的台州市椒江区、绍兴市、瑞安市和山西省的晋中市榆次区、和顺县5个市县区还在试点外，其余试点均已停止。

2.党的十六大之后党代会常任制进行第二轮试点。2002年召开的党的十六大肯定了党代会常任制的工作，为党代会常任制的实践探索提供了有力的支持。党的十六大报告指出：要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。这是党首次正式明确指出要让党代表在闭会期间也积极发挥作用。党的十六大之后，第二轮党代会常任制试点工作如火如荼般展开，四川、山东、山西、广西、广东等地的二十多个市县区都开始了试点工作，一直延续至今。与第一轮相比，第二轮试点范围更加广泛，对于党代会常任制的内涵掌握得也更加深入。更重要的是，在党的政策指引和大量理论研究的指导下，试点地区高度重视党代表发挥作用的经常性，通过制定一系列规章制度来保障党代表在会议结束之后仍能履行职权，一些试点地区更是创造性地设置了区委党员代表联络办公室等常设机构，有效地改善了之前党代表仅在党代会会议期间履职的状况。

3.党的十七大正式规定党的代表大会实行代表任期制。随着试点工作的不断深入进行，党代会常任制无论在理论上还是实践中都取得了显著的成效。2007年召开的党的十七大对其成果及时加以总结，作出了各级党代表大会代表实行任期制的重大决策。十七大报告指出：完善党的代表大会制度，实行党的代表大会任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，并将党的各级代表大会代表实行任期制写入党章。2008年7月16日中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。2009年党的十七届四中全会进一步指出：落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议。这些决定为当前进行的党代表常任制试点工作注入了新的活力。

二、改革开放以来党代表任期制的主要经验

目前学术界对党代表任期制的经验研究还比较薄弱。随着党代表任期制的进一步深入和全面实行，我们需要及时总结党代表任期制试点工作实践中所取得的经验，为以后全国范围内党代表任期制的普遍推广提供指导和借鉴。

第一，从党代表的产生来看，部分试点单位采用了直选方式，并扩大了差额选举比例，使选举结果更具科学性与民主性。党代表由党员间接选举改为直接选举，可以充分调动党员的积极性和主动性，增加党员对党代表的了解，提高党代表的素质，活跃党内的民主氛围，从而真正体现党员的主体地位。浙江省台州市路桥区、四川省雅安市雨城区和荥经县等地都推行了党代表直选，大致经过了自愿报名—支部大会表决推荐（初选）—选区或选举单位投票推选（预选）—组织考察—选举委员会资格审查—张榜公示—竞选承诺演说—正式选举—当场唱票选出代表（直选）并颁发证书—张榜公告等程序，〔3〕而且选举的差额比例达到30%以上。在今后的党代表选举过程中，应该从结构上摸索党代表的比例分配问题，使党代表从广度和深度上真正成为党员的“代表”。

第二，从保障制度的建设来看，一些试点地区赋予了党代表更加全面和实质性的权利义务，并建立了一系列配套制度，充分保障了党代表任期期间作用的发挥。如四川省大英县建立了情况通报、党代表听证、党代表列席相关会议、党代表视察等制度。浙江省台州市椒江区建立了党代表调研、代表活动日、党内情况通报、民主恳谈、联系党员群众、教育培训、代表团等制度。此后这些有益经验扩展到了党代会常任制等党内生活之中，并取得了显著的成效。如上海金山区吕巷镇制定完善了《党委委员联系代表和代表联系党员、群众制度》，湖北省宜都市建立了党代表公推委员制度，山东省威海市在镇级实行了党委班子由党代表直选制度。

第三，从组织机构的设置来看，一些试点地区专门设立了党代会常任制的常设机构，使党代表活动得到了充分的组织保障。如四川省雅安市雨城区党代会之下专门设立了三个常设机构，分别是监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会。浙江省台州市椒江区委专门设立了党代表联络办公室，由一名副部长兼任主任，对外挂牌办公，其主要职责是负责收集和整理代表们的意见和建议，接待和处理代表的来信来访，受理代表议案等。〔3〕

第四，从党内权力的分配来看，部分试点单位取消了党委常委会，这一创举有力地推动了党内分权模式的积极探索。如湖北省罗田县取消了党委常委会，实行委员制，并严格实行票决制。党委常委会的取消有利于人们正确认识党员、党代表、党代会、全委会之间的权力授受关系，使党的代表大会真正成为党内最高的决策机关和监督机关，使全委会真正成为党代会的执行机关，在党代会闭会期间领导同级党组织执行党代会的决议。如遇到重大问题，由全委会投票表决。

诚然，党代表任期制在全国大范围推行的时间还不长，还面临着不少问题，需要我们在实践中加以解决。党代表任期制作为党代表常任制的一个组成部分，是一个复杂的系统工程，不可避免地会涉及到领导体制和权力架构的改革，需要积极稳妥地推进。今后，在各地试点的基础上，还要进一步明确党代表的职责和权利，完善党代表联系党员活动等相关制度，为党代表任期制改革提供系统的、可以操作的行动准则。

〔1〕毛泽东文集：第7卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：54.

〔2〕张书林.党代会常任制的理论与实践发展轨迹探究〔J〕.大连干部学刊，2009（4）.

〔3〕段兴权.十六大以来党代会常任制试点的制度创新〔J〕.中国党政干部论坛，2008（2）.

D23

A

1009-1203（2011）06-0041-03

2011-10-09

韩敏（1987-），女，山西太原人，中央财经大学马克思主义学院2010级硕士研究生。

责任编辑 冯耀明