论体育权利均等化——兼论《全民健身条例》配套制度设计的价值重心

汪习根 唐 勇

（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

权利范畴是构建法律体系和深化法学研究的基石，因此，体育法的制度设计和学科建设都离不开对体育权利的探索。在后奥运时期，国家体育建设的侧重点将从以“奥运争光计划”为代表的竞技体育，转向在继续发展竞技体育的同时，全面推进以“全民健身计划”为代表的社会体育建设。在《全民健身条例》配套制度的设计过程中，宣告并保障公民的体育权利，实现体育权利均等化是和谐社会体育法制建设的根本指导思想。笔者拟针对体育资源配置不均衡的现状，探索体育权利均等化的法哲学基础，揭示体育权利在主体、客体和空间三种维度上的均等化要求，并以此为价值重心，指导《全民健身条例》的配套制度设计。

一、体育权利实现面临的困境

随着社会经济的发展以及人类利益诉求的多样化，新兴权利样式将不断为学界所证立，并进而得到主权国家乃至国际社会的认可与保护。体育权利就是一项上世纪中叶以降逐步为学界所认可的新兴权利，其基本含义可以界定为人们参与体育活动，追求并享受从事体育活动所获利益的权利。

从规范性文件的文本角度看，联合国的两个国际人权公约并没有直接使用“体育权利”或“体育人权”等类似的术语，换言之，体育权利尚未在国际强行法上予以普遍地承认。在软法的意义上，《奥林匹克宪章》宣称“从事体育运动是一项人权（human right）”。1《体育运动国际宪章》作出更加明确地表述：“参加体育运动是所有人的一项基本权利（fundamental right）”，“每个人具有从事体育运动的基本权利，这为充分发展其个性所必需。通过体育运动发展体质、心智与道德力量的自由必须从教育体制和社会生活的其他方面加以保证。”2在国内法的层面上，中国《宪法》也没有直接使用“体育权利”这个法律概念，只是在总纲里规定了“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”（第21条第2款）。在现行的中央立法中，只有2009年8月国务院颁布的《全民健身条例》直接以权利宣告的方式规定体育权利，该条例第4条第1款规定“公民有依法参加全民健身活动的权利”。由此可见，体育权利的制度化建设尚处于一个起步阶段，有必要通过构建《全民健身条例》的配套制度体系来促进体育权利的实现。《全民健身计划（2011-2015年）》已经提出了“加快制定《全民健身条例》配套实施方案和政策措施，完善全民健身法规体系”的要求。

从规范性文件的实施角度看，现实社会中的不协调、不和谐因素使得公民的体育权利难以有效实现，体育权利从法定权利向实然权利的跃迁依然面临障碍和挑战。除了体育资源在城乡之间和区域之间配置不均衡之外，还存在两种体育领域特有的失衡形式。其一，体育的商业性与公益性关系紧张。体育产业的市场化确实能够促进建筑、食品、旅游、交通等其他产业的联动发展，调动体育参与者的积极性，使投资具有高于各行业平均水平的回报率，但是商业化的运作有可能忽略甚至侵害体育的公益性目标。“包括奥运会在内的体育商业化运作在把运动精英变成演员的同时，把大众变成了观众；在把运动精英变成可出售的商品的同时，把大众变成这种产品的消费者”。3其二，体育的职业性与全民性关系紧张。职业运动员的培养，特别是重大赛事的承办和奖牌数量的增加，确实能够彰显一个国家体育水平的提高。然而，体育作为科教文卫等社会事业的重要一环，发挥着强健体魄、培育人格的作用。“体育如何能更加促进人类幸福、社会进步，就不是竞技胜负那么简单的问题了，而这恰恰是体育更加本质的内容”。4这两种失衡最终导致体育权利在主体上发生异化：作为体育活动直接参与者的运动员被物化为生产奖牌的机器，进而滋生了服兴奋剂、踢假球、吹黑哨等一系列非法行为；而大众在直接参与体育活动层面上的缺席，背离了公民身份所蕴含的资格平等的内容。马歇尔在《公民身份和社会阶级》一文中指出：“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利与义务上都是平等的。”5因此，矫正体育领域资源配置的不平等，就需要树立体育权利均等化的价值理念。

二、体育权利均等化的法哲学基础

体育权利均等化是针对体育权利在当前实现的障碍而提出的一种价值理念，强调不同的社会主体在参与体育活动上机会均等，公平地享受体育发展的成果。这种价值追求并不是一个孤立的观念，而是具有深刻的法哲学基础。

首先，人的全面发展要求体育权利均等化。人的全面发展要求每一个社会成员在体质、心智和道德力量等诸种层面获得全面而充分的发展，使之在实践活动中不断提升其素质和潜能。这种发展既强调客体意义上各种素质的全面外在化，即获得并实现经济、政治、社会和文化等领域的诸种权利；又注重主体意义上的普遍性，即每个社会成员得到平等、充分的保护，使其在参与发展的机会及分享发展的成果上得到公平对待。体育从原始的捕鱼、狩猎等生产性身体活动中演化而来，具有改造体质、改善心灵，从而为公民生活做准备的功能。马克思认为：“未来教育对所有已满一定年龄的儿童来说，就是生产劳动同智育和体育相结合，它不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法。”6既然社会体育是一种“造就全面发展的人”的手段和方式，并且每个人都有资格参与这个发展过程，那么，体育权利均等化就应构成全民健身法制建设的价值重心。

其次，社会公平正义呼唤体育权利均等化。公平正义作为一种重要的法律价值，要求社会全体成员在机会、利益与资源的分配上获得公正、平等、均衡的对待。经验的证据表明，“对所有人的心理健康造成最大影响的因素是不平等程度，而不是家庭、宗教、价值观、教育程度等其他因素”，“如果要进一步真正提高生活质量，我们需要把注意力从物质水平和经济增长方面转移到全社会的心理和健康方面来”。7一个公平正义的社会意味着所有社会成员都有资格获得均等化的公共服务，实现公共服务领域的平等享有、平等参与、平等保护和平等发展，并且这种资格在法律制度上得以确认和保障。“均等化的公共服务为广大民众构筑了相近水准的生活平台，把社会大多数成员整合在共同的生活场景中，缩小了多元化社会结构不同社会群体之间的差异，为市场经济条件下的转型期提供了重要的社会和谐机制”。8社会体育作为公共服务的组成部分，应当在公平的机会平等条件下向所有人开放，并且对弱势群体作出适当的倾斜。此外，体育所蕴含的公平意识又能够促进社会公平正义价值观的生成。这种相互作用的基础最终在法律层面体现为社会成员公平地拥有并实现体育权利，即实现体育权利的均等化。

最后，法律规范规定体育权利均等化。体育权利均等化的法哲学基础不仅在价值层面具有合法性的依据，还能够在实在法的层面找到制度合法性的依据。我国《宪法》第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这种“法律面前的平等”在体育领域以全民健身活动为载体，最终落实为公民在体育权利上的平等性。我国《体育法》第2条规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展。”在这个法条所使用的语汇中，“全民族”等同于“全国各族人民”，这就意味着国家发展体育事业的最终受惠者是全体人民；“各类体育协调发展”可以被解释为社会体育、学校体育和竞技体育三者的协调发展。《体育法》在规范层面上设定了体育权利均等化的基本要求，致力于体育资源在不同领域的平衡配置。《全民健身条例》则进一步规定了在开展全民健身活动的过程中，如何保障公民的合法权益的具体规范。

三、体育权利均等化的具体内容

体育权利均等化在其内容上就是要实现体育权利在主体、客体和空间上的公平配置，特别是对处于劣势地位的个人、项目和区域给予特殊的政策性倾斜。

（一）体育权利在主体维度的均等化

体育权利均等化首先体现在权利主体的层面，即体育权利的享有者不分性别、宗教、体质、职业、社会地位等任何区别而得以充分参与体育活动，增强体育运动能力，并享受由此产生的利益。体育运动是人人享有的一项权利，那么，每个公民在参与体育的资格上应当是均等的，并有权享受法律的平等保护。主体维度的均等化除了资格平等之外，还应当涵盖机会均等和针对不同情况的区别对待问题。在竞技体育领域，男女运动员已经获得了参与体育竞赛的机会平等；在学校体育领域，男女学生也能够无差别地接受体育教育，平等地分享由学校提供的体育资源。但是，在社会体育领域中，女性的参与率远远低于男性，2000年我国16岁以上的体育人口中，男性体育人口占62.5％，女性占37.5％。9在农村家庭中，经济收入、教育程度和话语地位的性别差距，致使女性家庭成员在支配家庭财产、获得自主空间、参与社会交往等各方面的能力均低于男性家庭成员。这种“男主外、女主内”的传统家庭模式成为农村妇女参与群体性体育运动的最大障碍。在城市家庭中，女性家庭成员在兼顾事业和家庭之余，鲜有充分的休闲时间来参与体育活动。抽样调查显示，上海市体育人口的男女性别比为161.75％，高出上海市总人口性别比60.5个百分点；其中26岁至35岁年龄组体育人口的性别比高达340.60％，这说明女性人口在结婚和生育后一度中断了体育活动。10因此，参与体育活动的机会在性别上的均等化是主体维度最凸显的问题。全国人民代表大会常务委员会早在1980年9月29日就批准通过了联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》，该公约第10（g）条规定：“缔约各国应采取一切适当措施，消除对妇女的歧视，并保证妇女在教育方面享有与男子平等的权利，特别是在男女平等的基础上保证积极参加运动和体育的机会相同。”在性别意义上，体育权利的均等化要求着力提升妇女的体育行为能力，通过推广瑜伽、有氧锻炼、健步走等适合妇女生理机能的运动项目，培育妇女参与体育活动的社会氛围，逐步扩大妇女在体育领域的参与面。根据《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》（第1号），全国60岁及以上人口占13.26％，比2000年人口普查上升2.93个百分点，老龄化进程逐步加快。11体育运动对改善老年人体质，缓解慢性疾病，以及保持心理健康发挥着积极的作用。虽然我国老年人体育参与率高于全国平均水平，但是老年人通过市场方式获得体育资源的能力薄弱，主要依靠居住社区附近的体育活动站点和自治性组织来进行体育锻炼。因此，老年人体育权利实现的对应义务人主要是作为公共物品提供者的政府，而不是作为体育服务销售商的平等民商事主体，这就需要在体育权利均等化进程中予以区别对待。与此类似，残疾人和农民工等特殊群体在参与体育运动的体质和能力上相对薄弱，也应当予以特别关注。例如，《国家人权行动计划》（2009-2010年）专门规定了针对残疾人的体育政策：保障残疾人的文化体育权利，继续推动公共文化、体育设施对残疾人优惠开放，开展残疾人群众性体育健身活动和残奥、特奥、聋奥运动。

（二）体育权利在客体维度的均等化

体育权利的客体是指体育权利赖以存在的载体和权利所指的对象，系体育权利所内涵的利益要素。这种利益是主体在从事体育活动，使用并消费体育资源要素的过程中产生的。因此，体育权利在客体维度的均等化，意味着体育资源要素得到公平配置。这些资源具体包括人力资源（从事体育工作的专业工作者）、资金（投向体育的资金）、体育设施（体育活动的场所和器材）、闲暇时间（用于体育活动的可支配时间）和信息（有关技术指导、经营管理、政策法规的信息）等等。12一方面，体育资源要素需要在社会体育、学校体育和竞技体育之间实现均衡配置。相对于后两者而言，社会体育无论在资金投入还是人均体育设施占有水平上都呈现严重不足，尤其是在全面建设小康社会的战略部署下，人们对休闲娱乐需求的提升，社会体育资源的供需缺口将进一步扩大。向社会公众开放学校和职业运动的体育场馆是公认的解决之道。另一方面，体育资源要素需要在不同的体育活动项目之间实现平衡配置。从事不同的体育活动项目，所获得的利益是有差别的，例如，桥牌和游泳都属于广义的体育活动范畴，但两者带来的身心享受明显不同。依靠市场手段进行资源配置往往偏重投资回报率高的项目，最终排斥了没有消费能力的大多数人口，海南岛不花钱难进公共海滩、高尔夫球场遍地开花便是典型。而老牌体育强国的民众在参与体育活动项目上分布很广，例如2008年美国体育锻炼参与者最感兴趣的前15项运动，其中14项的参与人数在千万人以上，只有篮球这种集体活动参与者在767.2万人；2000年法国参与者在千万人以上的项目包括自行车、游泳、慢跑、保龄球，参与者在四百万人以上的项目包括体操、钓鱼、乒乓球、足球、健美等等。13因此，我国有必要采用法律和行政的手段，引导、规范和调控市场行为，打破体育资源的富人垄断，保障社会成员在体育消费上的平等性。

（三）体育权利在空间维度的均等化

体育权利均等化在空间维度的展开就是要实现区域公平和城乡公平。以2008年各地区城镇居民家庭平均每人全年文化娱乐开支（不含教育）的统计数据为例，作为典型东部地区的江苏、浙江、福建三省分别为1048.78元、1017.03元和766.83元，为全国平均水平的1.42倍、1.38倍和1.04倍；作为典型西部地区的四川、贵州、云南分别为524.95元、498.49元和438.66元，只达到全国平均水平的71.3％、67.7％、59.6％。14自1959年以来，四年一届的全国运动会分别在北京、上海、广州、南京、济南举行，无一例外地属于东部城市。虽然全运会属于竞技体育范畴，但其场馆建设、配套设施、文化宣传都推动了这些城市的社会体育发展。在欠发达地区的开发方面，国家采取减少贫困人口的比例、援助国家级贫困县、制定民族地区特殊政策等经济措施的同时，需要把中西部地区的体育产业发展纳入总体规划，以政府主导和民间参与相结合的形式提高体育权利的实现水平。此外，农村地区面临财政资金不足的经济困难，体育场馆辐射人口有限的社会困难，以及强身健体意识薄弱的文化困难。这些现实问题不仅导致农村人口实际享受的体育权利低于城市人口，而且使得农村人口对体育权利的诉求难以生成。《国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出要“继续实施农民体育健身工程”。因此，农村人口体育权利均等化的实现要以村级公共体育场地建设为重点；利用传统节日和农闲季节，组织开展体育下乡活动；依托农村学校体育的发展，以学生的体育活动带动家长参与，以学校的场地设施服务群众性活动，以教师的宣传指导培育农村的全民健身意识。总之，体育权利在空间维度的均等化是一个分步骤、分区域，逐步推广的进程。

四、体育权利均等化的制度设计

《全民健身条例》旨在促进全民健身活动的开展，保障公民在全民健身活动中的合法权益，提高公民身体素质。以社会体育关系为主要调整对象的《全民健身条例》，其价值重心应当定位于体育权利均等化，并以此作为根本指导思想来设计、制定和实施配套制度，从而构建基于公平正义的全民健身法治模式。需要说明的是，在实然操作的层面上，由于我国体育资源的总量受经济发展水平的制约，公民体育权利的均等依然是相对均等，不可能完全均等。当前国家亟需制定的配套制度应当包含以下几方面内容。

第一，体育权利的资源配置制度。体育权利的实现必须要有相应的资源作为保障，这些资源配置公正与否直接影响到体育权利能否得到公平的实现。仅仅依靠社会力量和商业活动无法保证资源分配的均等，因此，政府在体育资源配置的政策性平衡上起主导作用。《国民经济和社会发展十二五规划纲要》将政府在全民健身促进工作上的职能表述为：“大力发展公共体育事业，加强公共体育设施建设，广泛开展全民健身运动，提升广大群众特别是青少年的体育健身意识和健康水平。”其具体而言包含以下几个方面：（1）改革体育管理体制，充分发挥服务功能。各级体育主管部门需要从体育事业的管理者转变为体育产业的服务者，为各类自治性体育组织提供制度性保障，优化体育资源市场环境，提高体育资源的使用效率。（2）缩小城乡资源差距，增加农村资金投入。相对于城市体育产业的市场化运作而言，农村体育资源配置的政府依存度更高。《全民健身条例》第5条规定：“县级以上地方体育主管部门负责本行政区域内的全民健身工作，乡镇层级的社会体育建设还是要落实在县级体育主管部门。”因此，县级体育主管部门不仅要把农村体育工作纳入国民经济和社会发展规划，还要通过财政拨付、信息指导、设施建设等方式建立健全村镇文化体育站（室），采取多种措施组织群众健身活动。（3）增加资源有效供给，调动体育健身需求。我国从体育大国向体育强国的迈进过程中，必须从制度上确保体育资源的有效供给。重复投资开发高端健身娱乐产品导致体育消费品的供给仅针对富人，既浪费了体育资源，又扩大了不同消费群体之间的福利差别，因此，制度设计应当有利于促进体育资源供给的多元化、民族化、社会化，特别是要为老年人、残疾人和农民工提供有效的参与机会和项目，从而调动全民参与体育活动的热情，实现不同群体之间的均等化。具体地说，国家应当鼓励建立特殊群体的体育组织，培养社会体育指导员队伍，创新适合特殊群体的体育健身项目和方法，以及建造适合特殊群体体育活动的场馆和设施。

第二，体育权利的实现指标制度。体育权利均等化还意味着体育权利在不同主体、客体和空间之间具有数量意义上的可比较性。判断体育权利是否得到均等的实现，不仅是定性的观察过程，还需要依托具有强制性法律效力的指标体系。在人权法的实践中，减贫措施最早采用了指标制度，如美国官方设定的贫困线是社会保障局在1964年确立的。当时的调查数据表明，大约三分之一的家庭收入用于购买食物。因此，贫困线按照美国农业部预设的年度最低食物预算开支的3倍计算，这种方法一直持续至今。15体育权利的实现指标制度设计应当包含公共指标和个人指标两个大类：（1）公共指标，指特定行政区划内，辖区人口共同享有体育权利状况的参数与标准，包括体育自治组织机构数、体育系统从业人数、体育场馆数、政府体育财政支出、体育领域全社会固定资产投资、全民健身志愿服务状况等等，这些指标宜采用城乡分别设计的方式；（2）个人指标，指家庭或家庭成员个别享有体育权利状况的参数和标准，包括每周体育活动频度、每次体育活动持续时间、全年体育产品消费性支出、全年体育服务消费性支出等等。这些指标能够真实地反映个人体育权利真实享有的状况。

第三，体育权利的法律责任制度。从人权的角度审视体育权利，必然将义务人确定为国家。当人民成为体育权利的享受者时，国家（政府）是保障体育权利的义务主体。《全民健身条例》在第4章中设定了政府的义务，具体包括资金投入（第26条）、对学校开放体育设施的支持（第28条）、健身器材的提供（第29条）、对社会体育指导人员的培训（第31条）、对经营高危险性体育项目的审批和监督检查（第32条、第34条）；而其第5章仅仅规定政府工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊所承担的法律责任（第39条）。由此可见，《全民健身条例》中政府的义务和责任并不完全对应：当出现政府投资不到位、拒不对学校提供相应的支持、不修建必要的场馆、管理不合要求乃至缺失等行为时，均缺乏对应的法律责任追究制度。政府在全民健身工作中的不作为势必导致体育权利难以充分实现均等化，而我国《行政复议法》又没有将政府履行保护体育权利的不作为纳入行政复议的范围。责任体系的构建是一部法律获得法律实效的最后屏障。国家体育总局在《体育事业发展“十二五”规划》中指出要“界定执法权限，明确执法机构、岗位、人员和责任，细化执法流程，规范执法行为”，“严格落实行政执法责任制”。因此，《全民健身条例》配套的法律责任制度宜设计为上级对下级体育主管部门的监督机制，即当下级体育主管部门怠于履行相关义务时，由上级机关责令限期投入资金、给予支持或提供服务，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。当然，由于上下级之间的监督力度远不及外部监督，这种责任追究机制的效果是有限的。所以，在条件成熟后应不失时机地将政府的体育管理行为纳入行政复议和行政诉讼的受理范围，建立能够给予公民以多样化方式监督并敦促政府履行相关义务的机制。

注：

1 International Olympic Commit tee.Olympic Chapter.Switzer land,2007,p.11.

2 UNESCO.International Charter of Physical Education and Spor t.Paris,1978.p.2.

3郑小九：《谁的奥林匹克？》，《读书》2008年第2期。

4唐科：《奥运金牌与诺贝尔奖》，《读书》2010年第3期。

5郭忠华、刘训练编：《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2007年版，第15页。

6《马克思恩格斯选集》（第2卷），人民出版社1995年版，第212页。

7[英]威尔金·皮克特：《不平等的痛苦：收入差距如何导致社会问题》，安鹏译，新华出版社2010年版，第5页。

8南振声：《以公共服务均等化推动社会公平》，《解放日报》2011年2月27日，第6版。

9中国群众体育现状调查课题组：《中国群众体育现状调查与研究》，北京体育大学出版社2005年版，第204页。

10徐箐等：《上海市人口与体育人口性别结构的基本特征研究》，《哈尔滨体育学院学报》2006年第6期。

11国家统计局2011年4月28日公布，参加http://www.stats.gov.cn/t j fx/jdfx/t20110428_402722253.htm，2011年5月1日访问。

12参见任海等：《论体育资源配置模式——社会经济条件变革下的中国体育改革（一）》，《天津体育学院学报》2001年第6期。

13“体育大国向体育强国迈进的理论与实践研究”课题组：《体育强国战略研究》，人民体育出版社2010年版，第202-203页、第218页。

14数据来源：国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/t jsj/ndsj/2009/indexch.htm，2010年6月8日访问。

15 Karen Seccombe.“Fami lies in Poverty in the 1990s：Trends,Causes,Consequences,and Lessons Learned”.Journal of Mar riage and Family,Vol.62,No.4（Nov.,2000）,p.1096.