以地方立法为突破口实现司法鉴定工作跨越式发展

田萍，武文宽，王高雄

（陕西省司法厅，陕西 西安710004）

1 《陕西省司法鉴定管理条例》的立法背景

司法鉴定是保障诉讼活动顺利进行的一项重要的司法制度。2005年全国人大常委会颁布了《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），着眼于建设社会主义法治国家的大局，坚持国际经验与我国国情相结合，对现行的司法鉴定制度作出重大调整，体现了“逐步实现司法审判和检察同司法行政职能相分离”的要求，明确了审判活动与鉴定管理相分离、鉴定管理活动与鉴定实施活动相分离的基本原则，确定了建立司法鉴定统一管理的体制。《决定》的出台，填补了司法鉴定国家立法的空白。随后司法部又相继制定了《司法鉴定机构管理办法》和《司法鉴定人管理办法》、《司法鉴定程序通则》等部颁规章，各地相继出台了关于司法鉴定管理方面的地方性法规，基本解决了当前司法鉴定管理工作中存在的突出问题，使司法鉴定活动步入法制化、规范化、程序化、标准化的发展轨道。但从国家层面而论，尚未完成立法所要求的统一管理目标，在管理体制和运行机制方面有待进一步完善。在实践中，一些地方司法鉴定秩序比较混乱，多头鉴定、重复鉴定、违规鉴定、久鉴不决等现象时有发生，妨碍了司法活动的正常进行。

随着司法鉴定体制改革的不断深化，统一管理问题日显重要，目前在司法鉴定行业中，除在司法行政部门许可登记的部分鉴定机构外，尚有一些鉴定机构存在着主体不明确、管理关系不顺畅的问题。司法鉴定行业存在着发展不平衡和不正当竞争等现象。这些问题和现象的发生，主要是因为缺乏必要的监管措施和法律手段，影响了司法行政部门正常履行职责。原有体制下尚未消除的问题和改革过程中出现的新问题并存，体制性、结构性障碍凸显。如《决定》规定司法鉴定的登记管理范围为法医类、物证类和声像资料类鉴定（俗称“三大类”），而在司法实践中急需的建筑工程、司法会计、知识产权等鉴定类别未能纳入统一管理，司法鉴定的管理和使用脱节，导致多套“鉴定名册”的现象存在；行政管理和行业协会“两结合”管理机制不完善，主要是地（市）一级管理机构职责不明确，司法鉴定行业协会法律地位未确立，管理职能得不到充分发挥。陕西省司法鉴定工作近年来虽然取得了较大发展，但在工作实践中同样碰到上述瓶颈问题。因此，有必要依据《决定》的精神，制定出台地方法规，对有关内容进行细化，对司法鉴定机构、司法鉴定人和司法鉴定活动的管理作出较具体的规定。在这样的情况下，2010年9月29日经陕西省十一届人大常委会十八次会议审议通过了 《陕西省司法鉴定管理条例》（以下简称 《条例》），并于2011年1月1日起实施。

2 《条例》的突破点

地方立法贵在针对实际，结合省情，明确定位，彰显特色。其中省情是基础，定位是根本，特色是灵魂。自今年实施的陕西省《条例》，对建立形成统一的司法鉴定管理体制，规范司法鉴定活动的监督管理，加强司法鉴定队伍建设、制度建设、质量建设，促进司法公正，维护当事人的合法权益，推进陕西省司法鉴定工作实现跨越式发展具有十分重要的意义。

2.1 建立了统一管理体制

《条例》把建立统一的司法鉴定管理体制作为第一要义。《条例》明确了由司法行政部门统一管理全省司法鉴定工作，统筹规划司法鉴定事业发展，负责司法鉴定机构和司法鉴定人的登记、备案、名册编制和公告，各类司法鉴定机构和鉴定人纳入统一监督管理范围，实现司法鉴定资源的充分利用和共享，保证司法鉴定适应诉讼的需要。目前，全省通过司法行政部门登记的司法鉴定机构88家，司法鉴定人1178名；备案的司法鉴定机构10家，司法鉴定人62名；尚未在司法行政部门登记的鉴定机构180多家，鉴定人2000多名。

2.2 扩大了司法鉴定调整范围

为了满足诉讼需要，《条例》将司法鉴定的登记管理范围确定为“包括法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料类鉴定以及其他类鉴定”，突破了“三大类”的束缚，较好地解决了司法鉴定发展的瓶颈问题。

2.3 细化了准入条件

《条例》紧密结合省情，在与上位法不抵触的前提下，对司法鉴定机构的准入条件进行了合理的细化。明确规定设立司法鉴定机构必须有一定的办公场所和资金保障，具备法律、法规和规章规定的其他条件。法医类司法鉴定机构应当在医学、法医科研教学单位和三级甲等医院中遴选。这样规定，提高了《条例》的指导性、操作性和实用性。

2.4 确立了登记和备案制度

根据司法鉴定管理体制改革有关文件要求，《条例》规定，社会司法鉴定机构和司法鉴定人实行登记制度，侦查机关所属的不面向社会接受委托的司法鉴定机构和司法鉴定人实行备案制度，并规定司法行政部门对备案的鉴定机构和鉴定人拥有监督管理权，从源头上加强了对司法鉴定的管理，有力地推进了司法鉴定规范化建设。

2.5 确定了省市两级管理模式

为适应司法鉴定改革发展的需要，《条例》规定了省司法行政部门主管全省司法鉴定工作；设区的市司法行政部门依照法律、行政法规和《条例》规定，负责本行政区域内的司法鉴定监督管理工作，落实了市级司法鉴定管理职责，从立法上建立了省市两级管理体制，完善了全国司法鉴定三级管理体系。这样，为司法行政部门对司法鉴定实行动态化管理、切实有效履行监督管理职责提供了制度上的保障。

2.6 加强了“两结合”管理

《条例》专设单章，规定了行政管理和行业自律“两结合”管理机制，强化了行业协会的法律地位，明确了司法鉴定机构和鉴定人是协会的法定会员，有利于更好地发挥协会行业管理职能，进一步完善了“两结合”管理机制，提高了管理效能。

3 司法鉴定工作的跨越式发展

近几年来，陕西省司法鉴定工作坚持“改革创新、勇创一流”的工作理念，按照司法部的部署要求，在省委省政府的坚强领导下，围绕“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，以强化司法鉴定工作规范化管理为基础，以做好司法鉴定机构能力验证和认证认可工作为抓手，以建立司法鉴定统一管理体制为目标，以地方立法为突破口，深入推进司法鉴定体制机制改革，努力开创司法鉴定工作社会管理新局面。

3.1 跨越式发展的基础

（1）建立健全规章制度，为司法鉴定工作跨越式发展提供科学的管理依据。为了规范管理行为，提升管理水平，维护司法鉴定秩序，陕西省先后研究制定了《陕西省司法鉴定人保密制度》、《陕西省司法鉴定人回避制度》、《陕西省司法鉴定执业规范行为承诺制度》等20多项制度。为全省司法鉴定工作步入制度化、规范化发展轨道夯实了基础。

（2）加强司法鉴定工作规范化建设，提高管理质量。从2008年开始，组织在全省范围内开展司法鉴定规范化建设工作；2009年举办了全省规范化建设工作座谈暨现场观摩会；2010年9月底召开了总结大会。结合司法鉴定规范化建设，认真开展了执法和执业专项检查验收活动，及时稳妥处理查出的问题，消除了隐患，化解了矛盾，为《条例》的省市两级管理模式提供了立法依据。

（3）加强执业监管，维护鉴定秩序，营造良好的执业环境。执业监管是司法鉴定管理的重要环节，多年来抓住监管工作不放松，从司法鉴定机构、鉴定人审核登记到司法鉴定的委托、受理与实施等，都充分体现了事前、事中、事后监督管理的思路。如坚决贯彻落实《司法鉴定执业活动投诉处理办法》，健全了司法鉴定监管体系，认真研究解决信访投诉问题，改进方法，探索规律，做到了发现一起、查处一起，处罚一起、教育一批，规范了执业行为，维护了鉴定秩序，形成了长效监管机制，并为《条例》强化司法鉴定的监管措施提供了实践依据。

（4）严格条件、坚持标准，促进司法鉴定工作健康发展。陕西省对司法鉴定机构从准入审核到资质管理，从许可登记到备案实施，从编制名册到年度公告，都做到了“四严”，即严格条件、严格标准、严格程序、严格审核。2005年以来全省共发展了司法鉴定机构30家，司法鉴定人310名，较好地控制了数量，保证了机构的质量和人员的素质。

（5）抓好鉴定机构能力验证、认证认可工作。为尽快完善司法鉴定机构的主体资质，按照司法部的要求，陕西省专门研究制定了能力验证的《实施方案》，明确要求全省司法鉴定机构在3年内分三批完成能力验证的测评工作。现已有26家机构申报参加10个项目72项次的能力验证，其中：满意22项，通过31项，占总项次的73%。按计划今年有望全面完成。同时，司法鉴定机构认证认可工作也逐步展开，第一批参加国家认证认可的机构已经确定，高资质、高水平的司法鉴定机构的遴选方案已制定，培育和遴选国家级司法鉴定机构的准备工作在有力推进，提升了《条例》准入条件的立法门槛。

3.2 抓住重点、积极努力，实现司法鉴定工作的跨越式发展

3.2.1 抓行业党建工作

着力加强司法鉴定行业的党建工作，确保司法鉴定工作的正确方向。按照区别对待、分类指导，加强党组织建设，促进队伍建设的原则，去年初全省着力加强了司法鉴定队伍的党建工作，进行了专项摸底调查，制定落实了《实施方案》，加强了司法鉴定机构党组织建设，实现了党的组织和党的工作在全省司法鉴定行业的全覆盖。今年将在全省司法鉴定行业深入开展创先争优活动，逐步开展司法鉴定行业党建工作示范创建活动，评选推荐示范点和党员先锋岗，充分发挥示范带头作用，保持党组织的凝聚力和党员的先进性，坚持司法鉴定工作的正确方向。

3.2.2 宣传、贯彻《条例》

加强贯彻《条例》的宣传，提升司法鉴定社会公信力。去年《条例》颁布后，全省通过新闻发布会、举办《条例》宣传日等活动，在法制日报、陕西日报、陕西电视台、陕西广播电台、人民网、新华网、国家法制网、陕西省人民政府门户网站等20多家媒体相继宣传报道了《条例》，取得了较好的社会效果。从今年开始，将以《条例》的学习宣传和贯彻落实为重点，积极组织开展《条例》研讨会、《条例》知识竞赛，举办《条例》学习培训班等活动，充分利用《陕西司法鉴定》刊物等宣传教育平台，加大《条例》的学习宣传和贯彻力度，按照《条例》的规定严格管理，进一步提高司法鉴定质量，创新司法鉴定的社会管理能力。

3.2.3 统筹规划，协调发展

针对司法鉴定工作涉及的机关部门多、专业门类广、社会覆盖面宽、管理工作难度大、协调沟通任务重等情况，要深入调研，积极探索总结司法鉴定管理工作科学运行的体制机制，按照《条例》的规定，由省司法行政部门统筹规划司法鉴定事业发展，合理布局、严格审批司法鉴定机构，积极与法院和有关国家机关配合、沟通协调，并兼顾各自职能，达到相互理解相互支持，建立起会商机制，解决体制性、结构性、协调性问题，从而达到统筹规划司法鉴定事业发展，实现司法鉴定资源的充分利用和共享的目标。

多年的实践证明，司法鉴定工作统一管理是抓手，规范管理是基础，跨越发展是方向。只有紧紧抓住这三个环节，在面对新形势、研究新情况、解决新问题的过程中，拓展工作思路，创新管理方法，提高管理水平，不断开创司法鉴定工作的新局面。