关于将人民调解引入一般民事法律援助案件的思考

吴建军 (上海市嘉定区司法局局长 上海 201822)

赵 萍 彭 杰 (上海市嘉定区法律援助中心 上海 201822) ■文

关于将人民调解引入一般民事法律援助案件的思考

吴建军 (上海市嘉定区司法局局长 上海 201822)

赵 萍 彭 杰 (上海市嘉定区法律援助中心 上海 201822) ■文

Reflection on Introducing People’s Mediation to the General Civil Legal Aid Cases

我国的法律援助制度作为社会主义司法建设的重要组成部分,自 1994年正式引入以来,在立法、制度、机构建设等方面已有了跨越式的发展和完善。从某种意义上说,法律援助事业井喷式的发展正是司法权对社会发展的回应,即在我国经济快速发展原有社会结构渐变、社会矛盾凸显、社会管理成本加剧的基本国情下,执政者和司法者对于广大人民群众所提出的改进社会管理方法、转变管理模式的迫切需求。然而任何制度都不是一劳永逸的,任何制度都有它的有效性边界,法律援助也脱不了这个规律。分析我国现行的法律援助制度,可以发现在司法权的实现过程中,无论是立法指导、司法执行、司法救济都过分地强调了程序正义,而忽视了实体正义,或者说是社会效果、社会效益。比如在法律诉讼中存在着最终判决结果与注重实体正义的民众期待之间存有落差,导致弱势群体最初寻求通过非诉讼法律援助以实现更具有“情、理”色彩的个人主观合法诉求变得异常艰难。而从法律援助的发展角度来说,十几年的探索与实践,法律援助已在民众中有了广泛的知晓度,越来越多的困难群众在自身合法权益受到侵犯的时候求助于法律援助,这使得宪法所规定的公平与正义得到了最后的实现,同时也有一个新的问题摆在了法律援助机构面前。那就是越来越多的法律援助需求与有限的法律援助供给产生了矛盾。尤其在律师人数较少的地区,成了法律援助事业发展的瓶颈。

为破解上述难题,上海市嘉定区法律援助中心创新性地提出利用人民调解组织和律师的力量解决一般民事法律援助案件的思路,这一思路来源于中央加强和创新社会管理以及中央部委关于构建大调解格局的有关精神,使调解的手段独立但不孤立于法律援助之外,使法律援助在保持程序正义的同时,有机地结合法律效果、社会效果,以求在遵循社会发展规律、司法发展规律的过程中通过司法创新拓展司法价值的纵深,缩小司法管理水平与民众期许之间的落差,进而全面助推社会管理的科学水平。

一、在一般民事法律援助案件中纳入人民调解的社会基础和现实要求

我国的社会管理是社会主义社会的管理,在社会起源、社会统治阶层权属、社会目标追寻上它都与西方资本主义社会存在着本质区别,特别是在以“儒、理、情”观念甚重的中国社会道德观的约束下,我们的社会管理除了要追求西方的社会管束、社会平稳目标,更要追求的是个人、家庭、社会的价值。笔者认为,社会主义社会的管理就是在公平正义的社会环境中通过解放生产力实现个人价值最大化的管理和服务。早在西汉时期,礼学家戴德就记载了“老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养”(《礼记·礼运篇》)的大同社会构想。“和谐社会观”在传承这一大同社会精神内涵的同时,就对执政者和司法者如何看待公平正义提出了新的要求,就是以创新的、发展的眼光看待公平正义,使公平正义剥离教条的定义和理解,落实到减少反复信访申诉和有机结合社会效益、法律效益上来,回归到夯实社会稳定基础和增添人民群众幸福感上来,最大限度地满足人民群众日益增长的司法需求、最大限度地减少社会不和谐因素。将调解手段引入法律援助工作正是立足于这个落脚点,不断促进法律效果与社会效果最大化的有益尝试。可以说这是一个以中国特色社会主义法律援助为研究对象的价值发现、价值创造、价值分配的过程。

在基层法律援助实践中,我们发现法律援助作为司法救济的最后一扇大门,在帮助弱势群体通过合法途径保障自身权益方面所发挥的无可替代作用。但由于现行法律援助行为其效果基本取决于仲裁裁决和法院裁判,因此受援案件当事人对法律援助的理解很大程度上受到行政执法机关裁决或者法院裁判与自我心理预期裁量的影响。换言之,如果行政执法机关裁决或者法院裁判弥补的损失大于心理预期裁量或者担负的损失小于心理预期裁量,则案件受援当事人认为法律援助行为有效;反之,则无效。

笔者认为,权衡民众自我期许与司法机关或者执法机关裁决结果之间的落差并不是为了否定或者指责部分程序正义案件所夹带的实体不公,更不是为了替代司法机关、执法机关的最终裁量权。(即使以调解手段结案的一般民事法律援助案件,若双方对调解内容有较大分歧或者重大误解仍可以通过司法途径进行诉辨)更多的则是为了在 “以事实为根据,以法律为准绳”的基础上,减少过分依附与裁判者个人对于法条的理解而造成的“重判决、轻伦理”的社会现象的发生。在调解中,将案件纠纷双方当事人置于同一个天平的两端,围绕双方的争议焦点进行协调,做到有机结合 “法、理、情”三要素,恢复中国传统社会中道德情感的价值。当然,此说并不是否认裁定与判决的有效性与权威性,而是对裁定与判决在解决个别特殊案件上的一个补充。

二、以调解手段解决一般民事法律援助案件的优势

笔者认为,以调解手段解决一般民事法律援助案件有以下几点优势：

(一)与时俱进,契合法律条例和国家政策

《法律援助条例》第二十一条规定,“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构工作人员办理法律援助案件;也可以根据其他社会组织的要求,安排其所属人员办理法律援助案件。”从这条规定可以看出,人民调解组织的工作人员可以理解为 “其他社会组织所属人员”,可以在律师的参与和帮助下,以调解手段办理一些案情简单、事实清楚、争议不大的法律援助案件。其次,自2009年 6月开始,司法部在全国开展“法律援助便民服务”主题活动,特别是在第五次全国法律援助工作会议之后,司法部下发了《关于加强和改进法律援助工作的意见》,这几个重要文件均提出“坚持把调解优先原则落实到法律援助工作中,引导当事人采取调解、和解等非诉讼方式解决纷争,化解矛盾。”随后,上海市司法局也出台了《市司法局关于加强和改进法律援助工作的若干意见》,提出“选择对受援人最有利的方式解决纠纷,对于案情简单、事实清楚、争议不大的案件,根据受援人意愿,尽量采用调解方式结案,减轻受援人讼累。”因此,利用调解手段解决大量的民事纠纷既是我们做好法律援助工作的一个重要手段,又是参与社会管理的又一重要途径。

(二)有相关具体部门法约束,程序正义有保证

在民事法律纠纷、刑事法律纠纷及行政法律纠纷三者中,选择民事法律纠纷作为法律援助案件的调解案件类型,符合民事法律的精神取向。如《民法通则》基本原则是为了保障公民、法人的合法的民事权益,正确调整民事关系,适应社会主义现代化建设事业发展的需要。《劳动法》基本原则是为了完善劳动合同制度,明确劳动合同双方当事人的权利和义务,保护劳动者的合法权益,构建和发展和谐稳定的劳动关系。这些法条其立法出发点就是为了维护正常的民事法律关系,促进民事活动快速、合法的进行。可以说,民法调整的民事关系更多地倾向于市场资源配置的合理性,更倾向于加快权利义务的合法交换,这极适宜由《调解法》约束的法律调解这一简洁、迅速的纠纷处断方式的生长和繁荣。

(三)有历史经验和外国经验可以借鉴,实践操作有参考

被誉为“东方之花”的调解制度,因其快速、简便、高效的处断纠纷形式获得了执政者和当事人的普遍欢迎,特别是在上世纪五、六十年代的鼎盛时期,这一制度几乎涵盖了我国社会各个方面,然而随着八十年代后期我国立法及法律体系的逐渐完善,调解制度先天的随意性越来越滞后于“有法必依”的法律要求,这直接导致了该制度一度萎缩。令人欣喜的是,调解制度在本世纪初的重视及完善,这并不是执政者和司法者在政治意识指导下对调解制度的一厢情愿,而是在如今法院诉讼能力超负荷运转仍无法满足民众诉讼需求,社会维稳成本不断增加的情况下,执政者和司法者在围绕以人为本的核心要素下充分计算执法成本和执法收益的结果。

从全球范围看,将调解引入法律援助亦是大势所趋。通过英国国家审计办公室 (the National Audit Office,NAO)的研究报告,在 2006年 3月至 2004年 10月间,通过对 4000对申请法律援助离婚案件的统计,其中通过调解离婚的每对夫妇平均花费 752英镑,耗时 110天,而拒绝调解仅通过诉讼判决离婚的每对夫妇平均花费 1682英镑,耗时 435天。可以说,随着执政者对于西方法条主义的重新理解,调解与诉讼不再是“东风压倒西风”或者 “西风压倒东风”,更多的是在法制改革取得阶段成果后反思“中为西用”现象的中西互补——即通过吸取传统调解制度的有益成分,来浇灌我国年轻的法律援助制度,从而矫正现有司法管理中“重管理,轻服务”、“重法律效益,轻社会效益”的偏颇。

(四)有效提升各参与方利益,实现和谐共赢

“一场官司十年仇”。对于一般民事法律援助案件的当事人而言,由于采用调解形式当事人的矛盾纠纷可以快速、合理、合法地解决,其结果往往不同于法院判决,更易于当事人接受,也较为符合当事人的心理预期。其次,与法院判决相比,调解本身就具有“退一步海阔天空”,“和气消事”的特征,双方当事人之间会有较为合理的让步和妥协,这有助于达成调解协议后的案件执行。对于参与调解的律师而言,其执业知识和执业经验会随着参与的频率、参与的程度、参与的范围得到有效提升,而且这也将改变长期以来在律师队伍中存在的律师作为诉讼代理人只注重当事人是否有权利参与诉讼而忽视当事人是否值得参与诉讼的现象。对于法律援助机构而言,这既体现了法律援助司法救济弱势群体的职能作用,又使法律援助机构摆脱了对于简单一般民事援助案件局限于诉讼的窘境,节省了政府公帑,优化了司法资源的合理配置。

三、探索中取得的初步突破

上海市嘉定区法律援助中心充分利用组建的区、镇、村(居委)三级法律援助网络,不断宣传、指导调解员与律师,积极主张以调解手段解决一般民事法律援助案件。嘉定区司法局制定了《嘉定区司法局关于利用社会组织力量调解解决一般民事法律援助案件的实施方案》。从受案基本要求、工作流程、案件归档、案件补贴、组织领导五个方面,规范了以调解手段解决一般民事法律援助案件的具体实践。

(一)受理具体要求

按照法律援助案件立案调解的民事纠纷必须符合下面两个条件：

1、案件的性质属于《法律援助条例》第十条、《上海市法律援助若干规定》第五条规定的 11类援助事项;但 60岁以上老年人不受案件性质的限制,只要其合法权益被侵害且家庭经济困难,均可以申请法律援助;

2、至少有一方当事人须符合经济困难标准,即城镇户口居民家庭人均收入在低保 1.5倍以下,农村居民由镇街道一级政府部门出具家庭经济状况证明。农民工因劳动报酬、工伤等事项申请法律援助,不需出具经济困难证明。因重大疾病、重大灾害致家庭经济陷入困境的,可报区法律援助中心审核后作为特殊情况受理。

(二)办案工作流程

1、嘉定区内各司法所自行确定 (或由区法律援助中心推荐)一名定点联系律师,所内确定一名专职人民调解员或专职文员 (以下简称调解员)负责本所有关法律援助业务的管理工作。

2、调解委员会的调解员在办理日常调解案件时,发现案件符合法律援助范围且当事人家庭经济困难的,可以以法律援助案由立案,并以电话或书面形式上报区法律援助中心进行复审。

3、通过复审的案件,由调解员指导当事人填写法律援助申请表,并通知定点联系的法律援助律师一起参与调解。调解过程中要注意关键环节对当事人制作笔录,保留相关证据。

4、经过调解,纠纷双方达成一致,由调解员制作调解书。调解书一式三份,经纠纷双方确认后签字生效;未达成一致意见的,可引导当事人通过诉讼途径解决,并将案件移送区法律援助中心,由参与该案调解的律师继续承办。

5、案件达成调解,由调解员撰写结案报告,交由定点律师审查、签字后转交区法律援助中心。

6、在案件调解过程中,代理受援人利益参与调解的律师对于受援人提出的不符合法律规定和实际情况的要求,应当予以告知,经解释当事人仍坚持其不合理要求,致使调解难以继续的,经受理申请的调解组织审核同意,可以终止该法律援助活动,并向区法律援助中心报告。

(三)案件归档

调解成功的法律援助案件应与诉讼案件一样制作标准档案。归档文件包括：当事人身份证明、法律援助申请表、家庭经济状况证明、案件相关证据、调解书原件、结案报告等相关材料。区法律援助中心对各组织的办案数量、办案质量、档案材料进行审核,并有权要求承办律师、调解员补充、更正相关材料。

办理法律援助案件的人员违反法律援助有关规定的,由区法律援助中心上报区司法行政部门或者直接由区司法局依法给予行政处分和行政处罚。

(四)支付补贴

法律援助调解案件办案补贴参考大调解格局下各调解机构的标准给付。

(五)组织领导

本项工作由区法律援助中心指导实施并组织管理,各街镇司法所及其他社会组织予以配合。

将人民调解引入一般民事法律援助案件是创新社会化管理手段的一个尝试。截至 2011年 3月中旬,嘉定区已有十几件由基层人民调解委员会和定点联系律师参与的调解案件。通过对比结案反馈信息,嘉定区法律援助中心分析发现,对于可以适用调解手段解决纠纷的民事法律援助案件其过程往往要比诉讼途径更易获得当事人理解,当事人双方对于调解的结果也较为满意,特别是利益受损方对于调解过程中当场兑现、当场结案的优势更是欢迎。比如在嘉定华亭办理的一起调解结案的民事法律援助案件中,来自江苏的彭某由于泄露公司机密信息,导致所在公司利益受损。随后公司以此为由克扣了彭某 4万余元的劳动报酬作为处罚。而彭某也不甘示弱,拒将公司配给自己的对外联系业务的手机号码归还,阻碍了公司的正常业务往来。纠纷中双方不仅都认识到各自的行为有瑕疵,而且都意识到拖延案情对双方都不利,但似乎要得到相对公允、处断合法、最终执行到位的结果除了法院判决就没有其他的办法了。嘉定法律援助中心华亭镇工作站得知双方的窘境后,立即按照《嘉定区司法局关于利用社会组织力量调解解决一般民事法律援助案件的实施方案》组织了定点律师与调解员参与调解,案件在调解员的情理劝说和援助律师法条指引的努力下短短几天就有了一个满意的结果。最终,彭某同意将号码交付公司并给付公司 1万元赔偿金,公司也交还彭某 4万元业务提成。

总体而言,无论在理论还是实践中,以调解解决一般民事法律援助案件都是可行的、是符合当前社会发展和形势需求的。可以说,我们一方面需要从“情”的角度淡化家长里短的矛盾,另一方面也需要具有专业法律知识和法律实务经验的律师从“法”的角度明晰矛盾双方的权利义务归属。只有两手抓,两手硬,法律援助工作才能更好地发挥出司法权在社会管理中的重要职能。

(责任编辑 赵海鸥)