公共政策制定中弱势群体利益表达

2011-02-19韩姗姗梁华林

中共山西省委党校学报 2011年5期

关键词：公共政策渠道利益

韩姗姗，梁华林

（1.上海师范大学，上海200234；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

公共政策制定中弱势群体利益表达

韩姗姗1，梁华林2

（1.上海师范大学，上海200234；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

我国弱势群体在公共政策制定中利益表达存在困境，包括利益表达意识和能力较弱；体制内利益表达渠道不畅；利益表达组织化程度较低；政府回应效率低下等。治理这种困境需要在四个方面下工夫：一是增强弱势群体利益表达意识和能力；二是加强弱势群体利益表达渠道建设；三是加强弱势群体利益表达组织建设，完善弱势群体政策制定参与的法律保障制度；四是强化政府回应机制。

公共政策制定；弱势群体；利益表达

公共政策的制定过程就是政府收集和处理与公共问题密切相关的信息，并对信息进行收集、甄别、选择、综合的过程。公共政策制定的全过程都离不开信息的传递、收集和处理。西蒙认为“人都是有限理性的人，其处理信息的能力是有限度的。”政府作为一个有限理性的组织再加上信息来源的有限和信息源头的可能失真，其制定的政策不免带有局限性和片面性。因此，社会各个阶层拥有完善的利益表达机制是政府制定公共政策的必要前提。在社会主义和谐社会建设中，弱势群体是一个重要话题，弱势群体经常受到不平等的待遇，处于劣势地位，他们要维护自身的合法权益，必须进行政治参与，通过自己的利益诉求来影响公共政策的制定，从而扭转自身的不利地位。政府也必须通过公共政策调整，关注并解决弱势群体问题，保证社会公平公正。

一、弱势群体利益表达在公共政策制定中的重要作用

（一）通过弱势群体利益表达能够发现确认并且不断完善公共政策问题

政策制定过程就是把社会上各种利益要求输入政策系统中，然后由政策系统吸收并作出处理再进行输出。在这个过程中，发现确认政策是所有步骤的第一步，也是最为关键的一步。社会生活涉及各个方面，政府无暇顾及每个细节，而弱势群体生活在社会的各个角落，所能关注到的问题最全面，传达的信息也最真实。所以，弱势群体利益表达往往可以为政府提供一条快捷的信息渠道。

（二）通过弱势群体利益表达能够完善我国的政策输入机制

公共政策过程是以公共政策问题为逻辑起点的，社会公共问题只有经过政策议程才会成为政策问题。对于弱势群体而言，受主客观条件的限制，他们的社会组织化和制度化程度较低，所能掌握的社会资源极其有限，所能利用的利益表达方式也比较少，因此他们处于劣势，不断被边缘化。如果他们在体制内的正常渠道下无法表达自己的利益主张，那么很可能采取较为激烈的方式向政府表达自己的愿望。这种体制外激烈的利益表达方式肯定会对正常的政策输入机制产生巨大的副作用，会造成非常恶劣的社会影响。所以应不断完善弱势群体体制内的利益表达机制，让弱势群体参与政策制定，通过合理的机制和正常的方式来表达他们的利益主张，这样才可能真正维护弱势群体的利益，保证公共政策的公平和公正。

二、弱势群体在公共政策制定中的利益表达困境

（一）弱势群体利益表达意识和能力较弱

我国公民受传统儒家文化的影响很深，儒家文化倡导中庸的处事态度，这就导致我国公民普遍参政议政意识低下。尤其是对于弱势群体而言，他们普遍认为参政议政是官员的事情，只要自身利益没有受到严重损害，他们不愿积极参政议政。在这种态度引导下，他们在政策制定中不能有效地、及时地表达自身利益，往往是在政策出台后，在发觉自己的利益受到严重损害时才进行利益诉求。弱势群体一般文化水平不高，政治文化素质也较低，因此他们无法掌握利益表达的技能，不了解参与公共生活的途径、方法、程序，政府也没有为他们提供有效的途径去提高利益表达能力，因而他们的政治参与效能感较低。

（二）现有体制内弱势群体利益表达渠道不畅

当前我国弱势群体利益表达不畅的主要原因在于弱势群体所能真正利用的利益表达渠道非常少。大部分弱势群体在有利益诉求时，不会选择找领导或有关部门主动进行利益表达，许多利益表达渠道基本没有被利用过，而且传统利益表达渠道存在一些问题，发挥功效较为有限，弱势群体在进行利益表达后大部分人的感受是表达无用。所以，一些弱势群体逐渐对正式利益表达渠道丧失了信心，转而选择较为激烈的方式进行利益表达。

（三）弱势群体利益表达组织化程度较低

一方面，我国弱势群体的社会组织发展不健全。弱势群体总是处于分散状态，缺少自己的权利和利益代表，在公共政策制定中和其他利益团体相比明显处于劣势，往往因为没有自己利益的代表而使自己的权利得不到保障。再加上我国市民社会发展程度较低，现有社会组织较少，不能有效地代表弱势群体的利益。另一方面，弱势群体的非组织利益表达在逐渐增多。由于弱势群体在现有体制内难以进行自己的利益诉求，不得已的情况下，他们往往选择非组织化渠道，上访、示威甚至一些极端活动已经成为弱势群体主要的利益表达方式，他们希望通过这种方式对政府官员和公共政策制定者施加压力，从而达到维护自身利益的目的。这些不正当表达方式的存在严重影响了社会的稳定，而且使弱势群体的利益表达难以达到预定的目标和效果。

（四）政府回应效率低下

强烈的表达愿望和表达意识只是弱势群体维护自身利益的前提，有效的政府政策回应才是解决弱势群体利益实现问题的关键性环节。目前我国公共政策实行的是精英决策模式，这种模式严重阻塞了弱势群体利益表达的渠道，也造成了对弱势群体利益表达回应度低的状况。有时利益表达渠道是畅通的，弱势群体已经向政府表达了自己的权利诉求，但是有些政府官员却对这些民意的真实反映视而不见。长此以往，会加深弱势群体与政府之间的矛盾，影响社会稳定。

三、弱势群体利益表达困境的破解

（一）增强弱势群体利益表达意识和能力

增强利益表达意识、提高利益诉求表达能力，对于弱势群体参与公共政策制定起着重要作用。要提高弱势群体的利益表达意识，必须创造全新的政治文化，通过政治社会化手段来不断提高弱势群体在公共政策制定中的主体意识。弱势群体只有认识到自己是国家的主人，自己有平等的权利去参与公共政策的制定，才能在公共政策制定中表现出责任感和积极性。弱势群体的参与意识越普遍、越自觉，参与的行为就会越广泛、越深入，民主政治也就越会得到发展。政府要大力提高弱势群体的教育水平，为他们参与政治提供基本的文化基础，从而促进他们政治参与技能的培养和提高，增强他们的参政意识，提高他们的参政能力，这样就能够使他们在政策制定过程中充分表达利益诉求。

（二）加强弱势群体利益表达渠道建设

首先，改革和完善选举制度。人民代表大会制度是社会弱势群体行使参政权（特别是选举权和被选举权）、表达自身利益诉求的核心制度，是人民主权原则的集中体现，从制度设计来看是弱势群体参政议政表达利益诉求的最主要的途径。完善人民代表大会制度，一要扩大人大的直接选举范围。由于我国直接选举只限于县级以下，县级以上代表由下级代表产生，这样就会使弱势群体在公共政策制定中利益表达经过多层次传输而变味或遗漏。二要加强人民代表与人民群众的联系，这样可以增强他们之间的感情交流，减少弱势群体的非制度化参与行为。三要扩大弱势群体代表的比例，这样可以给弱势群体提供更多的参政议政的可能。

其次，完善信访制度和听证制度。信访制度提供了一条具有中国特色的利益表达渠道。由于信访制度成本较低，弱势群体更容易接受，也更重视此种利益表达方式。政府应加强基层基础建设，大力发展现代通讯技术，疏通信访渠道，创造条件使弱势群体便于信访。听证制度可以使弱势群体和不同的利益集团与行政决策主体平等地商讨政策目标、方案，分析、论证其施行的可行性和可能性，限制政府滥用政策资源，达到监督的目的。因此应不断完善听证程序规定，使弱势群体能够参与政策制定过程，发挥监督作用，维护自己的合法权益。

再次，充分利用网络这一利益表达新渠道。随着互联网技术的发展，网络已经成为公众利益表达的重要途径，网络作为一种新兴的利益表达工具很适合弱势群体。网络表达具有主体平等性的特点，同时还具有广泛性的特点，进行网络表达的可以是单个个体，也可以是社会团体和政府机构。网络具有虚拟性，所以参与人可以摆脱现实社会地位和金钱权力的制约，在网络上自由地发表对公共政策的看法。充分运用这一利益表达渠道，能有效改善弱势群体利益表达的困境。

（三）加强弱势群体利益表达组织建设，完善弱势群体政策制定参与的法律保障制度

没有强大的利益表达组织作为支撑，弱势群体的利益表达就很难实现。我国社团组织主要包括两类：一类是国家主导的工会、妇联等准行政化组织，还有一类是自发的民间组织，这两类组织都存在自身缺陷。为了有效提升弱势群体的利益表达能力，需要完善这两类组织的功能，不断加强工会、妇联等组织的独立性建设，同时发展民间组织的多种功能。民间组织的发展能促进弱势群体的组织化程度，使其进行强有力的利益表达，从而引起决策部门的重视。为了使我国弱势群体政治参与迈入法制化轨道，建立相关法律法规体系从而约束和规范弱势群体的参与行为是非常必要的。一方面，要完善公众参与政策制定的法律法规。这种法律法规一定要能够保证所有弱势群体在政策参与制定中充分进行利益表达，使弱势群体的民主权利能够得到有效的行使，同时也能够对违背法律法规的行为进行惩处。完善弱势群体政治参与的法律制度，有利于维护弱势群体利益表达的基本权利，培养和增强弱势群体的民主意识、参政议政能力，还有利于促进政府与弱势群体之间的沟通，从而使公共政策的制定更加有利于弱势群体。另一方面，要通过不断的普法活动来增强弱势群体的法律意识，使他们在政策制定中能够充分表达自己的意愿，维护自身的合法权益。

（四）强化政府回应机制

现阶段，政府对弱势群体表达的利益诉求往往回应不足。虽然弱势群体的有些建议已经反映给政府及有关官员，但是在制定公共政策时往往得不到重视和采纳，因此当前完善政府回应机制迫在眉睫。首先要转变政府职能，提高政府的服务功能，本着以人为本的公共服务理念，建立完善的政府回应机制，满足弱势群体的利益诉求。其次要规范行政管理体制，加强基层组织建设，使弱势群体充分表达自己的利益诉求。再次要提高政府工作人员的工作水平和职业素质，使他们能够深入群众，倾听弱势群体的利益诉求。最后，应从各个方面来完善公共政策制定前公示制度、政府决策回应承诺制度、政府回应绩效评估制度、政府回应责任追究制度、政府回应监控制度等，铺平弱势群益利益诉求的道路。

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